ارزیابی عملکرد وزارت فرهنگ در اجرای احکام قانونی صدور مجوزها

مجوزهای کسب و کار را می توان به عنوان یکی از ابزارهایی که دولت از آن برای اعمال سیاست های خود در عرصه های مختلف اعم از اقتصادی، سیاسی، فرهنگی و اقتصادی استفاده می کنند، قلمداد کرد. این سیاست ها می تواند به اشکال مختلفی از جمله، سیاست های دولتی، غیردولتی، کنترلی، بازار و امثال این ها توسط دولت ها اعمال شود. از طرفی، نحوه اعطای مجوزهای کسب و کار، خود نشانگر نوع سیاست مدنظر سیاستگذاران است. مجوزهای کسب و کار و سایر اشکال تاییدیه های قبل از فعالیت، در عین حال که معمولا طیفی از شرایط و تعهداتی را برای کسب و کارها ایجاد می کنند، حقوق خاصی را نیز برای آنان مشخص می کنند.

ضرورت و اهداف پژوهش

در راستای ماده 7 قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی که تسهیل سرمایه گذاری و افزایش مشارکت بخش خصوصی را هدف قرار داده و همچنین اصلاحات سال 1399 این ماده مبنی بر لزوم ایجاد درگاه ملی مجوزها، از ابتدای سال 1401 جهت تسهیل در صدور مجوزهای کسب و کار کشور، درگاه ملی مجوزها فعالیت خود را آغاز کرد و بر این اساس وزارتخانه ها، سازمان های دولتی، نهادهای عمومی غیردولتی، شرکت های دولتی و موسسات عمومی و همچنین مراجع صدور مجوز در استان ها و شهرستان ها موظف شدند اطلاعاتشان را در این درگاه ثبت کنند.

وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، جزو اولین دستگاه هایی بود که اطلاعات مربوطه را در این درگاه ثبت کرد؛ اما با وجود این، در روند صدور مجوزهای فعالیت های حوزه فرهنگ و هنر از سال 1401 تاکنون اختلال هایی وجود داشته است. دراین پژوهش به بررسی عملکرد اجرای احکام قانونی صدور مجوزهای مربوط به وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، شناسایی ایرادهای مربوط به روند صدور مجوزهای این وزارتخانه و ارائه پیشنهادهایی در جهت رفع آن ها پرداخته شده است.

چالش های صدور مجوزهای کسب و کار در ایران

بررسی مطالعات انجام شده، نشان می دهد نظام مجوزدهی کسب و کار در ایران با چالش های ساختاری زیادی مواجه است. مهم ترین آن ها پیچیدگی فرایندها با میانگین 15 مرحله اداری و 60 روز زمان بری است. ناهماهنگی دستگاه های متولی و عدم شفافیت اطلاعات چالش دیگر است؛ در 40 درصد موارد، شرایط اعلام شده در پایگاه های اطلاع رسانی با الزامات عملی تفاوت دارد. اجرای سلیقه ای قانون دستگاه ها و عدم تمکین به قانون در خصوص استعلامات مورد نیاز، در کنار ضعف اجرایی در عملکرد هیئت مقررات زدایی مشهود است، به نحوی که تنها 30 درصد مصوبات آن تا سال 1398 اجرایی شده و نظارت کافی بر دستگاه ها وجود ندارد.

این مشکلات در کنار نیاز به الگوبرداری از تجارب موفق بین المللی ضرورت اصلاحات در سه محور تحول دیجیتال، اصلاحات نهادی و نظارت هدفمند را نشان می دهد. در دهه اخیر، نظام قانونگذاری، مسیر اصلاحات ساختاری در حوزه مجوزدهی و بهبود محیط کسب و کار را با جدیت پیگیری کرده است. این روند که از سال 1393 با قانون اصلاح مواد 1، 6 و 7 قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی آغاز شد، تاکنون تحولات چشمگیری را در نظام اداری کشور ایجاد کرده است.

وضعیت عملکرد وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی در درگاه ملی مجوزها

وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی جزو اولین دستگاه هایی بوده که شرایط مجوزهای خودش را برای ثبت در درگاه ملی ارائه کرده و در دو سال ابتدایی عملکرد رو به رشدی در این درگاه داشته است. از مجموع 37 مجوز وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی (به عنوان مرجع صدور)؛ نزدیک به نیمی از آنها (17 مجوز) پس از گذشت سه سال از راه اندازی درگاه ملی به درگاه تخصصی این وزارتخانه متصل نشده است. این مسئله بدین معنا است که درگاه تخصصی وزارتخانه، برخلاف قانون، به موازات درگاه ملی مجوزها مشغول فعالیت است. نسبت مجوزهای صادر شده به کل درخواست های وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، در سال راه اندازی درگاه ملی (1401) 6/21 درصد بوده که این درصد در سال 1402 با افزایش بیش از دو برابری به حدود 45 درصد رسید؛ با این حال در سال 1403، این نسبت افت شدید داشته و به حدود 15درصد کاهش پیدا کرده است.

به رغم گذشت سه سال از راه اندازی درگاه ملی، نسبت درخواست های مواجه با تاخیر به تعداد کل درخواست های ثبت شده، نه تنها کاهش نیافته؛ بلکه از 4/1درصد در سال 1401 به 9/20 درصد در سال 1403 افزایش یافته است. وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی پس از وزارت علوم، تحقیقات و فناوری، بیشترین نسبت شکایت به درخواست را در درگاه های ملی مجوزها به خود اختصاص داده است. بیشترین شکایات به ترتیب مربوط به 5 مجوز شامل «موسسه فرهنگی هنری»؛ «فعالیت نشر کتاب»؛ «آموزشگاه آزاد هنری»؛ «فعالیت کانون و آگهی و تبلیغاتی» و نیز «فعالیت واحد فرهنگی دیجیتال» است.

چالش های مربوط به جزییات روند صدور مجوزهای وزرات فرهنگ و ارشاد اسلامی

جدول شکایات واصله به درگاه ملی مجوزها از وزرات فرهنگ و ارشاد اسلامی نشان دهنده وجود چالش ساختاری عمده در فرآیند صدور مجوزهای این وزارتخانه است که در ادامه به برخی از آنها اشاره شده است.

• اولین و مهم ترین این چالش ها، مشکلات فرایندی و تاخیرهای اداری (عمدتا عدم صدور به موقع مجوزها و رد غیرموجه درخواست ها) است که 32/60 درصد از کل شکایات را به خود اختصاص داده است. این آمار گویای نقایص جدی در زمان و شاخص های ارزیابی است که به نظر می رسد ناشی از کمبود نیروی متخصص، فرایندهای پیچیده و زمان بر و همچنین عدم شفافیت کافی در معیارهای تصمیم گیری باشد.
• چالش دیگر که 26/23 درصد از شکایات را شامل می شود، به مشکلات فنی سامانه های الکترونیکی مربوط می شود که نشان دهنده زیرساختی و ناتوانی سامانه های موجود در پاسخگویی به حجم بالای درخواست هاست.
• یکی دیگر از این چالش ها، مربوط به مطلبات مازاد بر موارد ثبت شده در درگاه ملی است که 1/5 درصد از شکایات را تشکیل می دهد. در این بخش، درخواست مدارک و شرایط اضافی و هزینه های غیررسمی به وضوح نشان دهنده عدم تطابق واحدهای صدور مجوز با قوانین مربوطه است.

ارائه پیشنهادهایی در جهت رفع مسائل صدور مجوزهای وزرات فرهنگ و ارشاد اسلامی

مجوز فعالیت های فرهنگی و هنری به عنوان یکی از اصلی ترین ابزارهای اعمال سیاست ها توسط دولت ها هستند. از این رو رفع مشکلات روند اخذ مجوز فعالیت های فرهنگی و هنری می تواند نقش موثری در میزان دستیابی به اهداف مورد نظر قانونگذار از راه اندازی چنین درگاهی را در زمینه فعالیت های فرهنگی و هنری فراهم آورد. در ادامه به ارائه پیشنهادهایی در جهت رفع مسائل این حوزه پرداخته شده است.

• وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی باید هرگونه موانع داخل سازمان یا خارج از آن را که فرایند صدور مجوز را با تاخیر روبه رو می کند را شناسایی کرده و گزارشی از رفع موانع مذکور در مدتی معین ارائه دهد؛ علاوه بر این، باید کارگروهی نظارتی مشترک بین مجلس شورای اسلامی و وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی برای پایش ماهیانه پیشرفت عملکرد این وزارتخانه تشکیل شود.
• یکی از دلایل اصلی تاخیر در پاسخگویی به درخواست ها، وجود ابهام در خصوص تعریف فعالیت های حوزه فرهنگ و هنر است؛ لذا ضروری است فرایند صدور این مجوزها توسط دستگاه ها و ادارات تابعه مورد بازنگری جدی قرار گیرد و از طریق سازوکارهای هیئت مقررات زدایی تعیین تکلیف شود.
• در راستای اجرای ماده 7 قانون اصلاح مواد 1 و 7 قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی و اصلاحات بعدی آن، مقتضی است وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی شرایط زائد، دشوار و فاقد مبانی قانونی یا مصوبه هیئت وزیران را که توسط هیئت مقررات زدایی احصا شده، در کاربرگ راهنمای دریافت مجوزهای کسب و کار، حذف یا اصلاح کند.

جمع بندی

درگاه ملی مجوزها از سال 1401 با هدف ایجاد پنجره ای واحد از سوی دولت و به منظور تسهیل، تسریع و شفاف سازی روند اخذ مجوزهای کسب و کار راه اندازی شد. وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی همانند سایر دستگاه ها مکلف به ثبت مجوزهای مربوطه در این درگاه شد. پس از گذشت سه سال هنوز نیمی از مجوزهای این وزارتخانه به درگاه ملی متصل نشده است. تاخیر در زمان بررسی و رد غیرموجه برخی درخواست ها، در مواردی مطالبه شرایط و مدارکی مازاد بر آنچه در درگاه ملی مجوزها اعلام شده و همچنین وجود قواعد و شرایط سخت و غیرضروری برای صدور مجوز از اهم شکایات مربوط به این وزارتخانه است. از این رو وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، طبق قوانین مربوطه بایستی به منظور رفع تاخیر تقاضاها، رویه های داخلی خود را اصلاح کرده و از طریق هیئت مقررات زدایی نسبت به اصلاح عناوین مجوزها و رفع ابهام از آن ها و افزایش مدت زمان بررسی درخواست های مدنظر اقدام کند.

این مطالعه در مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی توسط حامد سهرابی در سال 1404 انجام شده است.