آسیب های قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک

مدیریت شهری و برنامه ریزی فضایی از مهم ترین چالش های جوامع معاصر به شمار می آید. با رشد سریع شهرها و افزایش جمعیت، نیاز به تعیین محدوده ها و حریم های شهری به منظور حفظ انسجام اجتماعی و اقتصادی بیش از پیش احساس می شود. قوانین و مقررات تعیین کننده این محدوده ها، نه تنها به بهبود مدیریت منابع و خدمات عمومی کمک می کنند، بلکه می توانند تاثیرات عمیقی بر کیفیت زندگی شهروندان و پایداری شهری داشته باشند. در این راستا، پژوهش های بین المللی و تجارب کشورهای مختلف می تواند در فهم بهتر نیازها و چالش های مدیریت شهری یاری رساند و راهکارهای موثری برای بهبود نظام های کنونی ارائه دهد.

ضرورت و اهداف پژوهش

قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک – مصوب ۱۳۸۴ – تلاشی برای شفاف سازی دو مفهوم کلیدی «محدوده» و «حریم» در برنامه ریزی شهری ایران است. پیش از این، اصطلاحات مختلفی مانند «محدوده قانونی» و «حریم قانونی» استفاده می شد که این امر به سردرگمی در ضوابط و سیاست ها منجر شده بود. هدف این قانون با ارائه تعاریف مشخص از حریم و محدوده، تبیین مرزهای فیزیکی یک شهر و محیط آن است. قانون مذکور به بهبود مدیریت منابع و خدمات عمومی در شهرها کمک می کند، اما همچنین پیامدهای منفی ای به ویژه در کلانشهرها به دنبال داشته است. پژوهش حاضر به بررسی تجارب جهانی مرتبط با مدیریت و برنامه ریزی محدوده و حریم شهرها پرداخته و آسیب شناسی نظام کنونی مدیریت این مفاهیم در کلانشهرهای ایران را مدنظر قرار می دهد. این پژوهش به دنبال ارائه راهکارهایی برای بهبود وضعیت موجود است.

حریم و محدوده در کلانشهرهای ایران و جهان

شهرداری ها به منظور افزایش درآمد خود معمولا خواهان توسعه حریم شهرها هستند، اما در عین حال، تمایل دارند که محدوده رسمی شهرها توسعه نیابد. توسعه محدوده شهری موجب افزایش مساحتی می شود که باید خدمات رسانی در آن انجام گیرد و همچنین تقاضا برای ساخت و سازهای عمودی را کاهش می دهد. این امر درنهایت به کاهش درآمد ناپایدار شهرداری ها منتهی می شود. مطالعات تطبیقی نشان می دهد که تراکم شهری در کلانشهرهای ایران به ویژه تهران، در مقایسه با بسیاری از کلانشهرهای جهان، بالاست. تهران به عنوان یکی از شهرهای فشرده جهانی، در برابر شهرهایی مانند برلین و سیدنی قرار دارد که فضای باز بیشتری در آن ها موجود است.

حریم شهری در ایران به مکانی برای کسب درآمد شهرداری، استانداری و سایر نهادها تبدیل شده و این وابستگی درآمدی منجر به چالش هایی در ساماندهی و برنامه ریزی یکپارچه می شود. درواقع، رویکردهای متفاوت در تعریف حریم و عمل به آن باعث عدم وجود یک نظر واحد در میان برنامه ریزان شده است. حریم شهری در بسیاری از کشورها به فضایی پویا و چندمنظوره تبدیل می شود، اما در ایران، تمایز زیادی بین اراضی داخل و خارج محدوده وجود دارد که این مسئله با ایجاد رانت ها و نابرابری های اقتصادی همراه است. بنابراین، ضروری است که ضوابط کنترل رشد شهرها و حفظ محیط زیست به دقت بررسی و اصلاح شود تا به نفع منافع عمومی و خصوصی عمل کند.

بررسی آسیب های اجرای قانون تعاریف محدوده و حریم

با عنایت به تجارب جهانی و وضعیت کلانشهرهای ایران، برخی از آسیب های اجرای این قانون به شرح ذیل است:

رانت ناشی از خط محدوده

به دلیل ضوابط متفاوت ساخت و ساز و ساختارهای متفاوت در برنامه ریزی، قیمت زمین درون محدوده و در حریم معمولا تفاوت زیادی دارد. به همین جهت تعیین مرز حریم و محدوده ممکن است به رانت (بهره مالکانه) زیادی برای مالکان اراضی منجر شود (منافع ایشان را به خطر بیندازد).

ایجاد انحصار در عرضه زمین

خط محدوده شهری در ایران، به ویژه پس از تصویب ضابطه جلوگیری از افزایش محدوده شهرها توسط شورای عالی شهرسازی و معماری در سال 1378، منجر به محدود شدن عرضه زمین شهری شده است. بر اساس این ضابطه، هرگونه افزایش در محدوده مصوب طرح های هادی و جامع تا زمانی که تراکم ناخالص جمعیتی شهر تحقق پیدا نکند، ممنوع است. درنتیجه، بسیاری از اراضی درون شهر، به ویژه اراضی متعلق به دولت یا نهادهای خصوصی، در طرح ها جمعیت پذیر فرض شده اند اما در عمل بایر یا احتکار شده اند. این امر باعث می شود که مناطق مسکونی معمولی به تراکم مصوب برسند، اما شهر به طور کلی نتواند به تراکم ناخالص مورد نظر طرح جامع دست یابد. به همین دلیل، در زمان بازنگری طرح ها، محدوده شهر تغییر نکرده و حتی ممکن است کاهش یابد. نتیجه این روند، قیمت زمین درون شهرهاست؛ به طوری که در تهران، زمین تقریبا 70 درصد از قیمت مسکن را شامل می شود.

تراکم بالا و تخریب باغات و اراضی کشاورزی درون محدوده

تصور اولیه این بود که خط محدوده، به حفظ محیط زیست کمک می کند و مانع از تخریب باغات و اراضی کشاورزی پیرامون شهر می شود؛ اما در عمل، افزایش قیمت زمین درون شهرها، مالکان باغات و فضاهای سبز را به سوی خشک کردن باغات و تغییر کاربری آن ها به مسکن یا فضای تجاری واداشته است. پس از حدود بیست سال از تصویب این قانون، مشخص شده که این قانون به تخریب باغات درون شهری دامن زده و بسیاری از اراضی درون محدوده شهرها با حداکثر ظرفیت ساخته می شوند.

در حال حاضر، تراکم جمعیتی بسیار زیاد در کلانشهرها باعث ایجاد مشکلاتی نظیر ترافیک، آلودگی و فشار بیش از حد به زمین شده است. همچنین، امکان انتقال حق توسعه از بافت های متراکم به حریم نیز به دلیل محدودیت های قانونی و رویه های اجرایی از بین رفته است.

ایجاد بستری برای بی عدالتی و فساد

مقررات ساخت و ساز در حریم شهری محدود و کنترل شده است، اما موارد زمین خواری و دست اندازی به این اراضی به دلیل رانت ناشی از الحاق مشاهده می شود. مالکان اراضی خارج از محدوده تلاش می کنند با دریافت مصوبه کمیسیون ماده پنج، اراضی خود را به محدوده شهر الحاق کنند که به سوداگری زمین و مشکلات زیست محیطی منجر می شود. در حریم قزوین، مسئولان به طور غیرقانونی اراضی را برای ویلاسازی در نظر گرفتند، در حالی که مردم عادی حتی نمی توانند در زمین خود حداقل ساخت و ساز کنند. این نشان دهنده نابرابری در اجرای قوانین است.

ناهماهنگی های مدیریتی

ماده ۲ قانون تعاریف حریم شهر تعیین کرده که حریم شهر در مرز شهرستان قرار دارد. این موضوع برای شهرهای کوچک مشکلی ایجاد نمی کند، اما برای کلانشهرهایی مانند تهران، منجر به عدم وجود حریم مصوب شده است. تعیین حریم شهرها با تصویب شورای عالی شهرسازی انجام می شود، در حالی که مرز شهرستان ها توسط وزارت کشور مشخص می شود. این دوگانگی باعث شده که محدوده شهر تهران بزرگ تر از مرز شهرستان تهران باشد و حریم آن نتواند در طرح جامع تصویب شود. پیشنهاد تعریف «حریم پایتخت» نیز به تصویب خط حریم منجر نشده است. این وضعیت پس از حدود ۲۰ سال همچنان ادامه دارد و می تواند در کلانشهرهای دیگر نیز تکرار شود، زیرا رشد شهرها لزوما با تغییرات مرزهای سیاسی همراه نیست و تابع ملاحظات سیاسی است.

گزینه های سیاستی پیشنهادی برای اصلاح قانون

برای همسوسازی قوانین با توسعه پایدار شهری و کاهش آسیب ها، چند گزینه پیشنهاد می شود:

• مرزهای انعطاف پذیر: به جای تعیین خط صلب، ضوابط طیفی از قوانین در نظر گرفته شود که بین مرکز شهر و حریم به تدریج تعدیل شود. این امر می تواند رانت زمین را کاهش دهد؛
• مکانیسم های ستاندن ارزش زمین: افزایش ارزش زمین درون محدوده از طریق مالیات بر عواید سرمایه و مشارکت زمین به نفع عموم برگردانده شود. طرح «بازسازندگی زمین تلفیقی» می تواند حق توسعه واحد را برای همه قطعات فراهم کند؛
• حفاظت از اراضی و محیط زیست: ضوابطی برای حفظ باغات و زمین های کشاورزی حاشیه ای وضع شود و توسعه فضایی به واگذاری تراکم معوض یا انتقال تراکم به نقاط با زیرساخت خالی مشروط شود؛

در نهایت، باید توجه داشت که صرف داشتن قوانین کافی نیست و نیاز به حکمرانی شفاف و هماهنگ وجود دارد.

توصیه های اجرایی برای نهادهای سیاست گذار

برای نهادهای سیاست گذار پیشنهادهای زیر ارائه می شود.

برای شهرداری ها

 برنامه ریزی جامع شهری نیاز به انعطاف بیشتری دارد و باید به جای اتکای صرف به ضوابط «محدوده مصوب»، راهبردهای تدریجی را پیاده سازی کند. شهرداری ها می توانند با هماهنگی بین بخشی و تعامل با شهرداری های مجاور، از ظرفیت های منطقه ای بهره برداری کنند. نظارت دقیق بر صدور مجوز ساخت در بافت های پر تراکم و تشویق ساخت و ساز در اراضی مستعد با مشوق های مالی و فنی می تواند به جلوگیری از رشد غیرمتعادل کمک کند. همچنین، توصیه می شود شهرداری ها بانک زمین ایجاد کنند و داده های مکانی را به روز نمایند تا رانت جویی زمین داران کاهش یابد.

برای وزارت راه و شهرسازی

بازنگری قانون تعاریف محدوده و حریم باید در اولویت اقدامات قرار گیرد. وزارتخانه باید در اصلاح ماده ۲ قانون اقدام کند تا تعارض با تقسیمات کشوری رفع شود، یعنی مرز شهرستان ها برای کلانشهرها بازتعریف شده و فرایندی برای تعدیل حدود سیاسی متناسب با رشد شهر پیش بینی شود. تدوین دستورالعمل ملی برای اعمال ضوابط طولی و طیفی و شاخص های نوسازی حریم و توسعه پایدار ضروری است. همچنین، راه اندازی یک سامانه نظارتی قوی تر برای کنترل کمیسیون های ماده ۵ و ارائه الگویی از «متروپل شهری» برای هماهنگی بین شهری حائز اهمیت است. استفاده از تجارب بین المللی و مشارکت جامعه مدنی در تدوین طرح های جامع می تواند عدالت و پایداری را تضمین کند.

 جمع بندی

این پژوهش به بررسی قانون تعاریف محدوده و حریم در برنامه ریزی شهری ایران و آسیب های ناشی از اجرای آن پرداخت. از آنجا که این قانون برای شفاف سازی مفاهیم «محدوده» و «حریم» طراحی شده است، مشکلاتی نظیر رانت ناشی از تعیین مرزها، انحصار در عرضه زمین و تخریب اراضی کشاورزی را به دنبال داشته است. ضمن تاکید بر لزوم اصلاح این قانون، پیشنهادهایی شامل ایجاد مرزهای انعطاف پذیر، مکانیسم های ستاندن ارزش زمین و حفاظت از محیط زیست ارائه شد. همچنین، توصیه هایی برای نهادهای سیاست گذار، از جمله شهرداری ها و وزارت راه و شهرسازی، به منظور بهبود مدیریت منابع و ایجاد هماهنگی بین بخشی مطرح شد. هدف نهایی این پژوهش تحقق عدالت و پایداری در برنامه ریزی شهری بود.

این مطالعه در اندیشکده راهبردی حکمرانی عادلانه (داد) توسط محمدرضا مریمی در سال 1404 انجام شده است.