چالش ها و راهکارهای توسعه گاز طبیعی فشرده (CNG) در ایران

توسعه روزافزون ناوگان حمل ونقل سبک و سنگین در کشور، هم راستا با تثبیت الگوهای مصرف انرژی و عدم تناسب آن با ظرفیت های پالایشگاهی، اقتصاد ایران را در یک تنگنای راهبردی و چالش برانگیز قرار داده است؛ چالشی که تجلی بارز آن در پدیده ناترازی فزاینده بنزین نمودار می گردد. تبدیل شدن کشور از یک صادرکننده بالقوه به واردکننده ای که ناگزیر به تخصیص منابع عظیم ارزی برای جبران کسری روزمره است، زنگ خطری جدی برای امنیت اقتصادی و پایداری زنجیره تامین انرژی به شمار می آید. در این چشم انداز غبارآلود، احیا و توسعه هدفمند زیرساخت های گاز طبیعی فشرده (CNG) به عنوان در دسترس ترین، پاک ترین و اقتصادی ترین سوخت جایگزین ملی، یک انتخاب حاشیه ای نبوده، بلکه راهبردی ترین سپر دفاعی برای مقابله با تحریم های ظالمانه و شوک های بیرونی تلقی می شود.

ضرورت و اهداف پژوهش

ایران، در نقطه ای تاریخی قرار دارد که زنگ خطر ناترازی فزاینده تولید و مصرف بنزین، نه تنها امنیت تامین سوخت، بلکه ترازنامه های مالی دولت را نیز با تهدیدات کم سابقه ای مواجه ساخته است. در این شرایط بهره گیری از زیرساخت های عظیم و از پیش آماده شده گاز طبیعی فشرده، سریع ترین و کم هزینه ترین راهبرد برای برون رفت از این تنگنای استراتژیک است. با وجود در اختیار داشتن شبکه ای متشکل از حدود ۲۶۰۰ جایگاه توزیع و ناوگانی بالغ بر ۴.۴ میلیون خودروی دوگانه سوز که ظرفیت مصرف روزانه بیش از ۳۵ میلیون متر مکعب را فراهم می آورند، آمارها حاکی از افت شدید مصرف به مرز ۱۹.۵ میلیون متر مکعب در روز است. این پژوهش بر آن است تا چرایی این شکاف عمیق میان «ظرفیت بالقوه» و «بهره وری بالفعل» را ریشه یابی کند. این پژوهش قصد دارد تا راهبردهایی را برای تنوع بخشی مجدد به سبد سوخت، کاهش وابستگی مطلق به بنزین و افزایش تاب آوری در برابر شوک های بیرونی و تحریم ها به ساختار تصمیم گیری کشور ارائه دهد.

پیشینه قانون گذاری و معماری کلان سوخت های جایگزین

سنگ بنای ورود استراتژیک گاز طبیعی فشرده به ناوگان حمل و نقل سبک کشور، با مصوبه تاریخی شورای اقتصاد در سال ۱۳۸۱ گذاشته شد. در آن برهه، شرکت ملی نفت ایران ماموریت یافت تا با بهره گیری از تسهیلات ۱.۵ میلیارد دلاری، بدون تشریفات مناقصه ای، طرح ملی توسعه زیرساخت ها را عملیاتی سازد. این سرمایه گذاری بی سابقه، شامل تخصیص ۵۶۲ میلیون دلار برای احداث جایگاه ها و تجهیز صدها هزار خودرو، در کنار یک میلیارد دلار برای طراحی پایه های بومی خودروهای گازسوز بود. همچنین در قوانین بودجه سنواتی، دولت مکلف شده بود تا به منطور تضمین جذابیت اقتصادی تغییر سوخت برای عموم جامعه، قیمت گاز را در سقفی معادل ۴۰ درصد قیمت بنزین تثبیت کند.

با ورود به دهه نود، شتاب این تحولات به طور محسوسی کاهش یافت. هرچند در سال های ۱۳۹۳ و ۱۳۹۸ مصوبات تازه ای برای جایگزینی تاکسی های فرسوده و حمایت از تولید و تبدیل بیش از یک میلیون خودروی عمومی و شخصی به تصویب رسید، اما تعهدات ارزی و تامین مالی این طرح ها از محل منابع حاصل از صرفه جویی بنزین، با چالش های اجرایی متعددی روبه رو شد. اسناد بالادستی نظیر «سند ملی راهبردی سبد تامین انرژی» و «برنامه هفتم توسعه» نیز دولت را مکلف به افزایش سهم سوخت های جایگزین و تدوین برنامه ای جامع برای مدیریت سبد سوخت کرده اند. با این حال، تحلیل روندهای تاریخی مبین آن است که انقطاع در پیگیری مستمر سیاست ها و عدم تطبیق تدابیر اقتصادی با تورم، موجب توقف مسیر رشد این صنعت استراتژیک شده است.

کالبدشکافی آماری ناوگان دوگانه سوز و شبکه های توزیع

تحلیل سری های زمانی نشان می دهد که روند رشد خودروهای گازسوز در سه دوره کاملا متمایز قابل ردیابی است. در دوران طلایی دهه هشتاد، سالانه به طور متوسط ۵۰۰ هزار خودرو به ناوگان افزوده شد و در مجموع حدود ۲.۸ میلیون خودروی تولید کارخانه ای و تبدیلی وارد چرخه مصرف شدند. در این دوره، سهم خودروهای کارخانه ای گازسوز از کل تولیدات داخلی در سال ۱۳۸۶ به رکورد خیره کننده ۳۶ درصد رسید. اما در دهه نود، این موج فروکش کرد و تنها ۱.۱ میلیون خودرو تولید یا تبدیل شدند. با وجود احیای نسبی طرح های تبدیلی در سال های آغازین دهه هزار و چهارصد، همچنان روند مصرف رو به افول بوده است. آمارها صراحتا نشان می دهند که رشد کمی خودروها در سال های اخیر نتوانسته است کاهش تمایل به مصرف را پوشش دهد و بسیاری از مالکان، عملا از مصرف گاز فاصله گرفته یا حتی مخازن خود را از مدار خارج کرده اند.

از منظر زیرساخت های عرضه، تعداد جایگاه ها از ۶۰ مورد در سال ۱۳۸۳ به حدود ۲۵۰۰ جایگاه در مقطع کنونی رسیده است. یکی از مهم ترین شاخص های ارزیابی توسعه پایدار در این بخش، ضریب تعداد جایگاه به ازای هر هزار خودروی دوگانه سوز است. در حالی که استاندارد مطلوب جهانی روی عدد ۱ متمرکز است، این شاخص در ایران طی پانزده سال گذشته همواره در محدوده ۰.۶ ثابت مانده است. ثبات این شاخص اثبات می کند که افت مصرف فعلی، ارتباط مستقیمی با کمبود سراسری جایگاه ها ندارد؛ چرا که در سال های اوج مصرف (دهه نود) نیز همین نسبت برقرار بوده است. البته این تحلیل کلان، نافی مشکلات تمرکز توزیع در کلان شهرهایی نظیر تهران نیست، اما تایید می کند که ریشه اصلی رویگردانی عمومی از این سوخت، فراتر از مولفه های فیزیکی و لجستیکی، در متغیرهای اقتصاد خرد نهفته است.

گره های کور اقتصاد سیاسی در زنجیره مصرف و عرضه

پاشنه آشیل توسعه نیافتگی فعلی در صنعت گاز فشرده، فروپاشی انگیزه اقتصادی در هر دو سوی طیف تقاضا و عرضه است. در سمت مصرف کننده، سنجش ارزش اسمی و واقعی صرفه جویی حاصل از جایگزینی گاز با بنزین نتایج تکان دهنده ای دارد. محاسبات نشان می دهد در پیمایش صد کیلومتر، اگرچه اصلاح قیمت بنزین در سال ۱۳۹۹ باعث شد کفه ترازوی اقتصادی به شدت به نفع سوخت جایگزین سنگینی کند، اما تورم انباشته سال های اخیر این مزیت را کاملا محو کرده است. با تعدیل قیمت ها بر اساس سال پایه ۱۴۰۰، میزان صرفه جویی واقعی برای مصرف کننده با بنزین سهمیه ای تنها حدود ۳ هزار تومان و با بنزین آزاد حدود ۸ هزار تومان است. این سود ناچیز در برابر هزینه های جانبی نظیر استهلاک قطعات، کاهش توان موتور، از دست رفتن فضای صندوق عقب و هزینه های گزاف تعویض مخازن فرسوده، عملا توجیه اقتصادی خود را از دست داده و رفتار مصرف کننده را به سمت استفاده از بنزین سوق داده است.

در سمت عرضه نیز، اقتصاد جایگاه داران دچار اختلالات ساختاری شدیدی است. بررسی روند حق العمل ها نشان می دهد با وجود افزایش اسمی حق العمل در طول دهه نود، ارزش واقعی آن به قیمت ثابت تقریبا نصف شده است. این وضعیت، بازگشت سرمایه برای احداث جایگاه های جدید را به ویژه در کلان شهرها که هزینه تامین زمین سرسام آور است، غیرممکن می سازد. از سوی دیگر، دولت نیز در یک چرخه معیوب اقتصادی گرفتار شده است؛ از سال ۱۴۰۱ به دلیل عدم اصلاح تعرفه فروش توامان با افزایش حق العمل ها جهت حفظ بقای جایگاه های موجود، میزان پرداختی به جایگاه داران از درآمد حاصل از فروش پیشی گرفته است. این امر سبب شده دولت تنها در فاصله سال های ۱۴۰۱ تا ۱۴۰۳ بیش از ۴.۳ هزار میلیارد تومان یارانه جدید و مضاعف برای پوشش این مابه التفاوت پرداخت کند؛ روندی که در صورت عدم اصلاح ساختار قیمتی، بار مالی دولت را تصاعدی افزایش خواهد داد.

تقاطع ناترازی زمستانه گاز و پایداری شبکه حمل و نقل

یکی از مناقشات جدی در سطوح سیاست گذاری، نگرانی از تاثیر توسعه زیرساخت های حمل و نقل گازسوز بر تشدید ناترازی شبکه گاز طبیعی در فصول سرد سال است. در حال حاضر، کل مصرف گاز کشور در مرز ۶۳۰ میلیون متر مکعب در روز قرار دارد که سهم بخش حمل و نقل از این حجم عظیم، تنها معادل ۳.۱ درصد (و در زمان اوج مصرف زمستانه حدود ۲.۵ درصد) است. با رویکردی کلان نگر به ترازنامه انرژی، توقف تخصیص گاز به حمل و نقل با هدف جبران ناترازی زمستانه، یک خطای راهبردی است.

ممانعت از توسعه این بخش، به معنای بازگشت تقاضا به سمت بنزین است که در شرایط کنونی با کسری شدید تولید داخلی و ضرورت واردات همراه است. از سوی دیگر، گازی که از بخش حمل و نقل دریغ شود، نهایتا باید در نیروگاه ها جایگزین سوخت های مایع نظیر گازوئیل گردد. از آنجا که ارزش صادراتی یا وارداتی بنزین و گازوئیل تفاوت معناداری ندارد، این جابه جایی در مقیاس اقتصاد ملی هیچ گونه ارزش افزوده ای خلق نمی کند. در مقابل، تداوم و توسعه مصرف سوخت فشرده در خودروها، علاوه بر تضمین پایداری چرخه اقتصاد حمل و نقل در تمام فصول، به طور مستقیم بر کاهش واردات بنزین اثر گذاشته و تاب آوری سیستم توزیع سوخت کشور را در برابر بحران های ژئوپلیتیک و تحریم ها به طرز چشمگیری ارتقا می بخشد.

راهبردها و بسته های سیاستی برای بازآفرینی سبد سوخت

برای برون رفت از بن بست کنونی و فعال سازی مجدد ظرفیت های معطل مانده، اتخاذ رویکردی ترکیبی در دو جبهه تحریک تقاضا و پشتیبانی از عرضه، اجتناب ناپذیر است. در گام نخست، تنظیم گری قیمت ها باید به نحوی صورت پذیرد که اختلاف معنادار اقتصادی میان بنزین و گاز احیا شود. تجربه ادوار گذشته ثابت کرده است که بدون این اهرم اقتصادی، هیچ تغییر پایدار در الگوی مصرف رخ نخواهد داد. این مهم باید در چارچوب یک برنامه بلندمدت و با لحاظ پیوست های دقیق اجتماعی و حمایتی در دستور کار نهادهای قانون گذار قرار گیرد.

در محور دوم، حل بحران مخازن فرسوده نیازمند یک معماری نوین مالی است. پیشنهاد می شود با استفاده از ظرفیت ماده ۴۶ برنامه هفتم پیشرفت، مکانیسمی برای صدور «گواهی های صرفه جویی انرژی» ایجاد گردد تا هزینه تعویض مخازن نسل قدیم با نسل جدید (که بهره وری بسیار بالاتری دارند) از محل فروش این گواهی ها در بورس انرژی تامین شود. این الگو بدون تحمیل بار مالی مستقیم بر بودجه عمومی یا مالکان خودرو، ظرفیت های موجود را احیا و نوسازی خواهد کرد.

در محور سوم، اصلاح سهمیه سوخت یارانه ای می تواند نقش کاتالیزور را ایفا کند. تخصیص سهمیه بنزین کمتر به خودروهای دوگانه سوز، عملا به ضد انگیزه تبدیل شده است. افزایش سهمیه این خودروها و فراهم ساختن بستر قانونی برای فروش بنزین مازادِ صرفه جویی شده توسط صاحبان این خودروها، مکانیسمی خودتنظیم گر ایجاد می کند که مصرف کننده را مستقیما به استفاده حداکثری از گاز و مدیریت مصرف بنزین ترغیب می نماید.

در محورهای حاکمیتی و صنعتی نیز، دولت باید الزام ناوگان ترابری و اداری خود به استفاده انحصاری از سیستم های دوگانه سوز را قطعی کرده و سهمیه بنزین ۱۹۰ هزار کارت سوخت دولتی را برای همیشه حذف کند. همزمان، صنعت خودروسازی باید مکلف گردد تا علاوه بر اختصاص سهمیه ۱۵ درصدی از کل تولیدات به محصولات پایه گازسوز، پلتفرم های جدید را به گونه ای بازطراحی کند که جانمایی مخازن فشارقوی در زیر شاسی خودروها (مشابه طراحی پک باتری در خودروهای برقی) صورت پذیرد تا مشکل اشغال فضای کاربردی خودرو برای همیشه مرتفع گردد. در بخش عرضه نیز، واگذاری زمین های دولتی در کلان شهرها با کاربری انحصاری برای احداث جایگاه و تدوین فرمولی شناور و منطقی برای بازنگری سالانه حق العمل ها، ضامن بقا و توسعه زیرساخت های فیزیکی خواهد بود.

جمع بندی

بازخوانی سیر تطور سیاست های انرژی در بخش حمل و نقل مبین آن است که سرمایه گذاری های سنگین برای ایجاد زیرساخت های گاز طبیعی فشرده، در غیاب یک چارچوب تنظیم گری پویای اقتصادی، به بهره وری مطلوب نرسیده است. حل بحران ناترازی بنزین که امروز به یکی از گلوگاه های اصلی اقتصاد سیاسی کشور مبدل شده، نیازمند تغییر پارادایم از نگاه صرفا «عرضه محور» به رویکرد «تنظیم گری اقتصادِ رفتار» است. اجرای هماهنگ بسته های پیشنهادی، از جمله راه اندازی بازار گواهی صرفه جویی، اصلاح مهندسی پلتفرم های خودروسازی، الزام ناوگان دولتی و واقعی سازی تدریجی ارزش اقتصادی سوخت ها، نه تنها بار سنگین واردات را از دوش بودجه ملی برمی دارد، بلکه با تزریق پایداری به شبکه انرژی، امنیت ملی و تاب آوری استراتژیک کشور را در دهه های پرالتهاب پیش رو تضمین خواهد کرد.

این مطالعه در مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی توسط علی صابری در سال ۱۴۰۴ انجام شده است.