تحلیل درآمدهای ارزی حاصل از صادرات نفتی در لایحه بودجه سال 1401 کل کشور

بخش های مختلف اقتصادی جامعه به شیوه های گوناگون از سیاست های اقتصاد کلان و نیز سیاست های مرتبط با فضای کسب و کار در هر بخش اثر می پذیرند. تنگناهای ساختاری و موانع نهادی بسیاری مانند تک محصولی بودن اقتصاد، نبود زیرساخت های اجتماعی اقتصادی و … می توانند سد راه پیشرفت کشورهای در حال توسعه باشند. ایران نیز از این امر مستثنا نیست. در ساختار اقتصادی ایران، وابستگی بودجه دولت به درآمدهای نفتی و انعطاف ناپذیری مخارج دولت، باعث شده است که اقتصاد کشور به طور مستقیم تحت تاثیر نوسانات درآمدهای نفتی باشد و حتی موجب ناکارآمدی سیاست های مالی دولت شود.

ضرورت و اهداف پژوهش

با توجه به وابستگی زیاد بودجه دولت به درآمدهای ارزی حاصل از صادرات نفتی، بررسی میزان درآمدهای ارزی مذکور و سهم شرکت نفت، صندوق توسعه ملی و بودجه دولت از آن بسیار حائز اهمیت است. بی ثباتی درآمدهای نفتی به دلیل نوسانات قیمت جهانی نفت در واکنش نامتقارن بودجه به این امر نمود پیدا می کند، به طوری که با افزایش درآمدهای نفتی حاصل از افزایش قیمت نفت، دولت هزینه های خود را افزایش داده که این هزینه ها به علت سهم بری بالای درآمدهای نفتی در بودجه دولت از طریق افزایش مذکور پوشش داده می شود. ازآنجایی که دولت نمی تواند هزینه های خود را کم کند، کاهش درآمدهای نفتی موجب کسری بیشتر بودجه عمومی دولت می شود. به همین جهت، تلاش برای کاهش وابستگی بودجه عمومی دولت به درآمدهای نفتی همواره مدنظر سیاستگذاران و دولتمردان قرار گرفته است. از این رو در این گزارش به بررسی درآمدهای ارزی نفتی، محدودیت ها و چالش های پیش رو آن و درنهایت ارائه راهکار و اقدامات اصلاحی پرداخته شده است.

بررسی توزیع درآمدهای ارزی بین شرکت نفت، صندوق توسعه ملی و بودجه دولت

با توجه به وابستگی زیاد بودجه دولت به درآمدهای ارزی حاصل از صادرات نفتی، سیاستگذاران اقداماتی انجام داده اند، اما به نظر می رسد برنامه ها و اقدامات صورت گرفته چندان حاصل به مقصود نبوده است. ازجمله اقدامات انجام شده به منظور رفع نوسانات بازار نفت و کاهش وابستگی بودجه کشور به درآمدهای نفتی، ایجاد حساب های ارزی در قانون برنامه های سوم و چهارم توسعه و صندوق توسعه ملی در قانون برنامه های پنجم و ششم توسعه بوده است. سهم صندوق توسعه ملی از منابع حاصل از صادرات نفت، میعانات گازی و خالص صادرات گاز در سال اول اجرای قانون برنامه ششم توسعه کشور،30 درصد تعیین و مقرر شده است سالانه حداقل دو واحد درصد به این سهم اضافه شود. بانک مرکزی مکلف است در طول سال و متناسب با وصول منابع بلافاصله نسبت به واریز این وجوه و سهم 14.5 درصد شرکت ملی نفت ایران از کل صادرات نفت ایران از کل صادرات نفت و میعانات گازی و هم چنین سهم 3 درصد مناطق نفت خیز، گاز خیز و توسعه نیافته اقدام کند و از محل باقیمانده، سهم بودجه عمومی دولت تعیین شده است. در این راستا، دولت در لایحه بودجه 1401 نیز تلاش نموده است که برای تحقق هدف رشد اقتصادی 89 درصد، اقدامات ساختاری لازم را اتخاذ کند که عبارتند از:

• منابع صندوق توسعه ملی برای اهرمی کردن در جهت سرمایه گذاری بخش خصوصی در بانک های عامل سپرده گذاری شود. براساس مصوبه اخیر هیات امنای صندوق توسعه ملی نیز به منظور افزایش پوشش تسهیلات ریالی و اهرمی کردن منابع، هیات عامل صندوق توسعه ملی مجاز است در قراردادهای سپرده گذاری ریالی صندوق مذبور، به نسبت یک سهم صندوق و تا حداقل دو برابر آن سهم آورده بانک عامل از منابع داخلی خود را منظور نماید؛
• سیاست های حمایت از تولید و بهره وری برای طرح های تملک دارایی های سرمایه ای لحاظ شده است؛
• هدف کاهش هزینه های غیرضروری و کنترل مصارف، به ویژه هزینه ای و کاهش وابستگی بودجه به درآمدهای نفتی مدنظر قرار گرفته است.

با توجه به اهمیت موضوع، در این مطالعه به بررسی تحلیل و تبیین درآمدهای ارزی کشور و تعیین سهم شرکت نفت، صندوق توسعه ملی و بودجه عمومی دولت پرداخته شده و مستندات قانونی نیز در این زمینه بیان شده است. از این رو، بر اساس تجزیه و تحلیل آمار و اطلاعات موجود، نتایج ذیل به دست آمده است:

• سهم نفت از کل منابع عمومی دولت در سال 1389، 48.48 درصد بوده که این میزان در سال 1401 به 27.8 درصد رسیده است. همچنین، نسبت منابع ناشی از فروش نفت و فرآورده های نفتی به اعتبارات هزینه ای از 65.9 درصد در سال 1389 به 39.6 درصد در سال 1400 رسیده است؛
• نسبت درآمد صادراتی نفتی به کل درآمدهای صادراتی (غیرنفتی و نفتی)، از حدود 80 درصد در سال 1389 به حدود 49 درصد در سال 1398 و 23 درصد در سل 1400 کاهش یافته است؛
• سهم نفت در تولید ناخالص داخلی از حدود 25 درصد در سال 1389 با کاهش حدود 10 واحد درصد به حدود 13.5 درصد در سال 1399 رسیده است. بالاترین هم نفت در تولید مربوط به سال 1389 و پایین ترین آن مربوط به سال 1398 که حدود 13 درصد بوده است. همچنین اختلاف بالاترین و پایین ترین سهم نفت در تولید ناخالص داخلی حدود 12 درصد بوده است.

محدودیت ها و چالش های پیش روی مدیریت درآمدهای نفتی

یکی از مهم ترین و اساسی ترین چالش های صادرات نفتی نحوه ی توزیع درآمدهای حاصل از نفت بین دولت، صندوق توسعه ملی و شرکت نفت بر اساس قوانین است. طی سال های اخیر دولت ها از صندوق توسعه ملی به عنوان منبع تامین مالی برای برنامه های خود استفاده کرده اند که به علت عدم تحقق واریز سهم مشخص شده در قوانین برنامه های توسعه و از سوی دیگر به علت برداشت مستمر دولت ها از منابع این صندوق و عدم برگرداندن مبالغ دریافتی به صندوق، این صندوق در تحقق اهداف خود موفق نبوده است؛

با توجه به این که قبل از واریز منابع به خزانه، سهم شرکت نفت از سرجمع منابع حاصل از صادرات نفت انجام می شود، بنابراین شفافیتی در منابع و مصارف مورد استفاده از این منبع وجود ندارد و درواقع مستندات قانونی این سهم در قوانین کشوری جای ابهام دارد. هم چنین در صورت افزایش درآمدهای نفتی، به علت نبود شفافیت لازم در چگونگی هزینه کرد سهم مذکور، اتلاف در منابع صورت می پذیرد و در صورت کاهش درآمدهای نفتی نیز هزینه های ایجاد شده در شرکت نفت به سرعت کاهش پیدا نمی کند و می تواند مسائل و مشکلاتی را ایجاد نماید.

ارائه راهکارهایی جهت بهبود مدیریت درآمدهای نفتی

در لایحه بودجه سال 1401، دولت تلاش کرده است که برای تحقق هدف رشد اقتصادی 8 درصد، اقدامات ساختاری لازم را اتخاذ نماید. از این رو پیشنهاد و راهکارهایی راهبردی و اجرایی جهت بهبود مدیریت درآمدهای نفتی ارائه شده است که این راهکارها می تواند راهنمایی سیاستگذاران بوده و دید روشن و جامع تری پیش روی آن ها قرار دهند. ساختار اجرایی صندوق توسعه ملی در جهت ممانعت از هرگونه سوءاستفاده، برداشت غیرضروری، شفاف سازی، نظارت دقیق در فرایند اجرا و عملکرد صندوق برای بازپرداخت اصل (و حتی سود آن) در سررسید مشخص بازنگری شود.

در ارتباط با رابطه مالی شرکت ملی نفت ایران با درآمدهای نفتی به نظر می رسد که چرایی و چگونگی میزان سهم بری شرکت نفت و بهره مندی از آن نیاز به کار کارشناسی مجدد برای شفافیت و نظارت دقیق تر باشد و پیشنهاد می شود که سازوکارهایی در شرکت ملی نفت برای ذخیره سازی، سرمایه گذاری و در کل مدیریت بهینه منابع درآمدی حاصل از نفت در زمان افزایش قیمت نفت و به تبع آن، افزایش درآمدهای حاصل از آن و نیز پوشش هزینه های ضروری در زمان کاهش درآمدهای نفتی اتخاذ شود که باعث افزایش شفافیت در هزینه کردها نیز خواهد شد.

جمع بندی

با توجه به وابستگی زیاد بودجه دولت به درآمدهای ارزی حاصل از صادرات نفتی، بررسی میزان درآمدهای ارزی مذکور و سهم شرکت نفت، صندوق توسعه ملی و بودجه دولت از آن بسیار حائز اهمیت است. به همین جهت، تلاش برای کاهش وابستگی بودجه عمومی دولت به درآمدهای نفتی همواره مدنظر سیاستگذاران و دولتمردان قرار گرفته است. یکی از مهم ترین و اساسی ترین چالش های صادرات نفتی نحوه ی توزیع درآمدهای حاصل از نفت بین دولت، صندوق توسعه ملی و شرکت نفت بر اساس قوانین است. از این رو جهت بهبود مدیریت درآمدهای نفتی پیشنهاد می شود تا ساختار اجرایی صندوق توسعه ملی در جهت ممانعت از هرگونه سوءاستفاده، برداشت غیرضروری، شفاف سازی، نظارت دقیق در فرایند اجرا و عملکرد صندوق برای بازپرداخت اصل (و حتی سود آن) در سررسید مشخص بازنگری شود.

این مطالعه در مرکز پژوهش های توسعه و آینده نگری با همکاری الهام وفایی و محمد کارکن ورنوسفادرانی و در سال 1400 انجام شده ‌است.