راهکارهایی برای موفقیت سیاست حذف ارز ترجیحی

سیاست های ارزی و یارانه ای از مهم ترین ابزارهای دولت ها برای مدیریت اقتصاد و حمایت از اقشار مختلف جامعه محسوب می شوند. تغییر در ساختار این سیاست ها به ویژه در حوزه کالاهای اساسی، می تواند آثار گسترده ای بر معیشت خانوارها، ثبات بازار و انتظارات تورمی داشته باشد. تجربه کشورهای مختلف نشان می دهد که اصلاح نظام یارانه ای بدون طراحی دقیق، زمان بندی مناسب و فراهم سازی زیرساخت های اجرایی، ممکن است به بروز شوک های اقتصادی و افزایش فشار بر گروه های آسیب پذیر منجر شود. از این رو بررسی ابعاد مختلف این سیاست ها و ارائه راهکارهای اجرایی برای کاهش آثار منفی آن ها، نقش مهمی در موفقیت اصلاحات اقتصادی و حفظ تعادل در بازارهای داخلی دارد.

ضرورت و اهداف پژوهش

دولت در دی ماه ۱۴۰۴ سیاست حذف ارز ترجیحی کالاهای اساسی و جایگزینی آن با کالابرگ را در چارچوب برنامه هفتم توسعه اجرا کرد. این تصمیم در شرایطی اتخاذ شد که اقتصاد کشور با محدودیت های ارزی و فشار بر تامین کالاهای اساسی مواجه است و به همین دلیل اجرای آن در مقطع زمانی حساس، می تواند پیامدهای تورمی و اختلال در بازار ایجاد کند. اجرای این سیاست در بازه زمانی پایانی سال و هم زمان با ماه مبارک رمضان که اوج تقاضای کالاهای اساسی است، همراه با عواملی نظیر کاهش وصولی ارز حاصل از فروش نفت، افزایش مشکلات تراستی ها و درز زودهنگام خبر اصلاح نرخ، فشار مضاعفی بر بازار و معیشت خانوارها وارد آورد. هرچند عوامل اقتصادی یادشده در انتخاب زمان اجرا موثر بوده اند، اما این موضوع نمی تواند تبعات اجتماعی ناشی از اجرای ناپخته را توجیه کند.

 با توجه به ساختار چندنرخی ارز و محدودیت منابع، حذف کامل شکاف ارزی در کوتاه مدت واقع بینانه نیست و احتمال شکل گیری بازارهای غیررسمی وجود دارد. در نتیجه رویکرد مناسب تر، کاهش تدریجی فاصله نرخ ها و حرکت به سمت نظام ارزی شفاف تر است. هرچند عوامل اقتصادی مانند کاهش درآمدهای ارزی و مشکلات انتقال ارز در انتخاب زمان اجرای سیاست موثر بوده اند، اما این موضوع نمی تواند پیامدهای اجتماعی آن را توجیه کند؛ بنابراین ضرورت اصلی، تدوین برنامه ای واقع بینانه برای مدیریت گذار، کنترل تورم و حمایت هدفمند از اقشار آسیب پذیر است. از همین روز پژوهش حاضر راهکارهایی برای موفقیت سیاست حذف ارز ترجیحی را ارائه می دهد.

تحلیل ابعاد کلیدی مسئله و الزامات طراحی سیاست

برای طراحی یک بسته سیاستی موفق، باید ابعاد زیر به طور هم زمان مورد توجه قرار گیرند:

بعد درآمدی و تامین منابع: شفافیت و کفایت درآمدهای طرح

یکی از چالش های اصلی در اجرای سیاست های اصلاحی مربوط به ارز ترجیحی، نحوه تامین منابع مالی برای حمایت از اقشار آسیب پذیر است. با توجه به کاهش درآمدهای ارزی ناشی از فروش نفت و محدودیت های انتقال ارز، این پرسش مطرح می شود که آیا افزایش نرخ تسعیر ارز به تنهایی می تواند هزینه های بسته های حمایتی را پوشش دهد یا خیر. بخشی از منابع آزادشده از حذف یارانه های پنهان می تواند به عنوان منبع جبرانی مورد استفاده قرار گیرد، اما کافی بودن آن نیازمند محاسبه دقیق شکاف درآمد-هزینه است. در صورت کمبود منابع، استفاده از روش های تورم زا مانند استقراض از بانک مرکزی می تواند آثار منفی گسترده ای داشته باشد؛ بنابراین طراحی این سیاست ها باید مبتنی بر برآورد شفاف منابع و استفاده از ابزارهای مالی غیرتورمی باشد.

بعد مالی و پولی: جلوگیری از شوک نقدینگی و تامین مالی غیرتورمی بنگاه ها

در مرحله نخست اجرای سیاست مهم ترین شوک متوجه بخش مالی و زنجیره تامین از واردکننده تا خرده فروش است، زیرا افزایش ناگهانی هزینه واردات و سرمایه در گردش فشار قابل توجهی ایجاد می کند. در این شرایط هرگونه تامین مالی که به رشد کنترل نشده نقدینگی و پایه پولی منجر شود، می تواند تورم آتی را تشدید کرده و آثار منفی سیاست را افزایش دهد؛ بنابراین طراحی ابزارهای مالی جدید با ویژگی های موقت، هدفمند و قابل جمع شدن ضروری است تا پس از انجام نقش حمایتی، اثر نقدینگی آن ها حذف شود. همچنین نظام فعلی تسهیلات دهی با مشکل تخصیص نادرست منابع مواجه است؛ به گونه ای که برخی واحدهای غیرنیازمند از تسهیلات ارزان برای سفته بازی استفاده می کنند، در حالی که واحدهای واقعی از دسترسی محروم می مانند. اصلاح این ناهماهنگی نیز ضروری است.

بعد ساختاری بازار: شکستن انحصار و تجمیع طرف تقاضا

یکی از دلایل اصلی ناکارآمدی در واردات کالاهای اساسی، تمرکز و انحصار در دست تعداد محدودی واردکننده بزرگ است که موجب کاهش رقابت و افزایش قدرت چانه زنی آن ها می شود. راهکار پیشنهادی تقویت نهادهای تجمیع کننده تقاضا مانند تعاونی های مصرف و اتحادیه ها و تسهیل ورود آن ها به فرایند واردات است. همچنین کاهش محدودیت های غیرضروری در صدور مجوزها می تواند به ایجاد رقابت واقعی در بازار کمک کند. اجرای این اصلاحات علاوه بر کاهش هزینه تمام شده کالاها، موجب افزایش شفافیت، بهبود کارایی و انعطاف پذیری بیشتر در زنجیره تامین خواهد شد و از شکل گیری انحصار جلوگیری می کند.

بعد بین المللی و ارزی: رفع تنگنای ورود ارز به موازات اصلاحات داخلی

حذف ارز ترجیحی می تواند از یک سو با حذف رانت و تقاضای کاذب، به کاهش فشار بر بازار ارز کمک کند؛ اما از سوی دیگر به دلیل محدودیت منابع ارزی، نظام چندنرخی همچنان ادامه خواهد داشت و تنها می توان فاصله نرخ ها را به تدریج کاهش داد. موفقیت این سیاست نیازمند ترکیب اصلاحات داخلی با دیپلماسی اقتصادی فعال برای افزایش عرضه ارز است. از مهم ترین راهکارها می توان به رفع موانع تجاری با شرکای اصلی، توسعه صادرات غیرنفتی از طریق روش های نوین مبادله، حمایت از صادرات خرد و مرزی و ایجاد سازوکارهای هوشمند برای نظارت بر بازگشت ارز حاصل از صادرات اشاره کرد. این اقدامات می تواند به ثبات بازار ارز، کاهش فشارهای ارزی و افزایش شفافیت اقتصادی کمک کند.

در این میان، تضمین بازگشت کامل ارز حاصل از صادرات به چرخه اقتصادی کشور از طریق سامانه های هوشمند و شفاف، یکی از حلقه های مفقوده سیاست های پیشین بوده که باید مورد توجه ویژه قرار گیرد.

بعد فناوری و نظارتی: حرکت از رهگیری کالا به رهگیری مالی

این بخش بر لزوم تغییر رویکرد نظارتی از کنترل فیزیکی کالا به نظارت هوشمند بر جریان پول تاکید دارد. نظارت سنتی بر زنجیره تامین به دلیل گستردگی شبکه توزیع، هزینه بالا و امکان دور زدن قوانین، کارایی لازم را ندارد و زمینه ساز رانت و سوء استفاده می شود. راهکار پیشنهادی ایجاد یک سامانه یکپارچه پرداخت و اعتبار هوشمند است که تمام تراکنش های مرتبط با کالاهای مشمول را به صورت شفاف و قابل رهگیری ثبت کند. در این ساختار پرداخت ها فقط از طریق حساب های ویژه و میان حلقه های مجاز زنجیره انجام می شود و نظارت به صورت خودکار و غیرمستقیم تقویت می شود. این روش ضمن کاهش بار نظارتی دولت، امکان شناسایی سریع تخلفات، جلوگیری از احتکار و اطمینان از رسیدن یارانه به مصرف کننده نهایی را فراهم می کند.

تبیین حکمرانی ارزی به عنوان زیربنای اصلاحات

هرگونه اصلاح در نظام حمایت از کالاهای اساسی بدون اصلاح حکمرانی ارزی موفق نخواهد بود. ریشه اصلی مشکل، تداوم نظام چندنرخی ارز و نبود یک بازار ارز شفاف و کارآمد است. همچنین با توجه به محدودیت های ارزی کشور، دستیابی به ارز تک نرخی در کوتاه مدت امکان پذیر نیست؛ بنابراین سیاست گذاری باید بر مدیریت واقع بینانه این شرایط و کاهش تدریجی شکاف نرخ های ارز متمرکز باشد.

نقد نظام چندنرخی و ضرورت حرکت به سمت تک نرخی، همراه با تمهید شرایط و الزامات آن

نظام چندنرخی ارز که در ابتدا به عنوان راهکاری موقت ایجاد شد، به عاملی برای شکل گیری رانت، فساد، اختلال در قیمت ها و خروج سرمایه تبدیل شده است. از این رو هدف نهایی باید حذف تدریجی نرخ های ترجیحی و حرکت به سمت یک نرخ ارز واحد و واقع بینانه در بازاری شفاف باشد. با این حال این گذار باید به صورت مرحله ای و مدیریت شده انجام شود تا از بروز شوک های شدید به تولید و معیشت مردم جلوگیری شود؛ طرح اصلاح ارز کالاهای اساسی نیز نخستین گام در این مسیر به شمار می رود.

تقویت و تحول بازار متشکل ارز (نیمایی)

در کوتاه مدت و میان مدت، بازار ارز نیما باید به مرجع اصلی و شفاف تامین ارز کشور تبدیل شود. این هدف از طریق افزایش عمق و نقدشوندگی بازار، جذب عرضه و تقاضای واقعی ارز، شفافیت کامل معاملات و ایفای نقش واقعی در کشف قیمت ارز متناسب با شرایط اقتصادی محقق خواهد شد.

مدیریت هوشمند ذخایر و مصارف ارزی

مدیریت ذخایر ارزی بانک مرکزی و مصارف ارزی دولت باید بر پایه یک راهبرد شفاف و قاعده مند بازطراحی شود. هدف اصلی این رویکرد، کاهش وابستگی هزینه های جاری دولت به درآمدهای ارزی، به ویژه درآمدهای نفتی و حرکت به سمت بودجه ریزی مبتنی بر منابع ریالی است.

راهکارهای پیشنهادی

این راهکارها که یک سیستم به هم پیوسته اجرایی را شامل می شود، عبارتند از:

راهکار مالی-نظارتی: راه اندازی «سامانه اعتبار زنجیره ای کالاهای اساسی»

این سامانه بر پایه اعتبار برنامه پذیر دیجیتال طراحی شده که فقط برای خرید کالاهای اساسی سالیانه تعیین شده قابل استفاده است. این اعتبار در «حساب ویژه» هر ذی نفع (خانوار، فروشگاه، توزیع کننده، واردکننده) نگهداری می شود و برداشت از آن فقط برای انتقال بین همین حساب های ویژه در چارچوب خرید و فروش همان گروه کالایی مجاز است.

• گردش زنجیره ای و محوشوندگی: اعتبار پس از هر خرید به طور خودکار به حساب مرحله بعد منتقل شده و دارای تاریخ مصرف است که در صورت عدم استفاده ارزش خود را کم می کند. این طراحی سرعت گردش کالا و اعتبار را افزایش داده و اعتبار را به واسطه مبادله تبدیل می کند. چرخه از خرید مصرف کننده آغاز و با استفاده واردکننده برای تامین بخشی از قیمت ارز و یارانه پنهان پایان می یابد؛ سپس اعتبار «سوزانده» و از چرخه خارج می شود؛
• تامین مالی اولیه غیرتورمی: منابع مالی کالابرگ از محل مابه التفاوت حذف ارز ترجیحی تامین می شود. برای تامین سرمایه در گردش فعالان زنجیره تامین نیز انتشار اوراق ویژه و اعطای تسهیلات اعتباری خارج از ترازنامه بانک ها پیشنهاد شده است که بدون افزایش پایه پولی عمل می کنند. همچنین استفاده از اعتبار اسنادی ریالی زنجیره ای (LC ریالی) می تواند مشکل نقدینگی را در کل زنجیره تامین برطرف کرده و در نهایت از طریق اعتبارهای کالابرگ تسویه شود.

راهکار بازاری- ساختاری: اجرای «برنامه شکست انحصار و توسعه تعاونی های تامین»

• تسهیل ورود تعاونی ها: برای افزایش رقابت و کاهش انحصار در واردات کالاهای اساسی، وزارت صمت باید موانع و مقررات غیرضروری صدور مجوز واردات را برای اتحادیه های تعاونی مصرف و تعاونی های تولیدکنندگان حذف کند. این اقدام زمینه حضور بازیگران بیشتر در بازار، کاهش وابستگی به واردکنندگان محدود و بهبود کارایی زنجیره تامین را فراهم می سازد؛
• تجمیع تقاضا: سازمان های عمومی بزرگ مانند نیروهای مسلح، دانشگاه ها و بیمارستان ها باید بخشی از نیاز خود به کالاهای اساسی را از طریق تعاونی ها و سامانه اعتبار زنجیره ای تامین کنند تا مقیاس فعالیت، توان مالی و قدرت چانه زنی این تعاونی ها در بازار افزایش یابد.

راهکار بین المللی: فعال سازی «کارگروه ویژه رفع موانع تجاری و توسعه مبادلات ریالی»

کارگروهی متشکل از وزارت امور خارجه، وزارت اقتصاد و بانک مرکزی باید با هدف بهبود تامین ارز و تسهیل تجارت خارجی، برای رفع موانع پرداخت، آزادسازی دارایی های بلوکه شده، گسترش مبادلات ریالی، توسعه سازوکارهای تهاتری و ایجاد نظام های پایدار تسویه ارزی با شرکای تجاری اقدام کند. در این مسیر استفاده از سامانه های پرداخت بین المللی جایگزین مانند سامانه CIPS چین می تواند به کاهش وابستگی به نظام مالی مبتنی بر دلار و تسهیل مبادلات تجاری کمک کند.

در این مسیر، بهره گیری از سامانه بین بانکی پرداخت های فرامرزی چین (CIPS) می تواند نقش مهمی در تسهیل مبادلات جاری، کاهش هزینه ها و ریسک های ناشی از تحریم ها، افزایش شفافیت مالی و تسریع فرآیند تسویه معاملات ایفا کند و زمینه را برای تعمیق همکاری های اقتصادی و تجاری دوجانبه فراهم آورد.

جمع بندی

حذف ارز ترجیحی کالاهای اساسی و جایگزینی آن با کالابرگ، یکی از مهم ترین اصلاحات اقتصادی سال های اخیر است که موفقیت آن به طراحی دقیق و اجرای هماهنگ سیاست ها وابسته است. تحقق اهداف این طرح مستلزم تامین مالی غیرتورمی، حمایت هدفمند از اقشار آسیب پذیر، اصلاح ساختارهای انحصاری بازار، توسعه سامانه های هوشمند نظارتی و تقویت حکمرانی ارزی است. گزارش حاضر بر این باور است که در شرایط کنونی، دستیابی به ارز تک نرخی یک هدف آرمانی بلندمدت است و آنچه ممکن و ضروری است، کاهش تدریجی و هدفمند فاصله بین نرخ ها از طریق افزایش شفافیت، کنترل تقاضای رانتی و طراحی یک نظام حمایتی غیرتورمی است. همچنین کاهش تدریجی شکاف نرخ های ارز، افزایش شفافیت در بازار ارز، مدیریت هوشمند منابع ارزی و گسترش همکاری های تجاری و مالی با شرکای خارجی از الزامات این مسیر به شمار می رود. در مجموع موفقیت این سیاست زمانی امکان پذیر خواهد بود که اصلاحات ارزی، مالی، نظارتی و ساختاری به صورت یکپارچه اجرا شوند تا ضمن حفظ ثبات اقتصادی، امنیت معیشتی خانوارها نیز تضمین شود.

این مطالعه در اندیشکده حکمرانی هوشمند توسط سید محمدجواد طباطبایی فر در سال 1404 انجام شده است.