ارزیابی ضوابط صدور مجوزهای ساخت و نمایش فیلم

سینما نقشی بی بدیل در شکل دهی به فرهنگ عمومی و سبک زندگی جامعه و انتقال ارزش های فرهنگی ایفا می کند. مجوزهای ساخت و نمایش فیلم از مهم ترین ابزارهای تنظیم گری در این عرصه به حساب می آیند. در سال های اخیر آمارهای مجوزدهی، ثبات نسبی در روند صدور مجوزها و تاثیر شرایط خاص نظیر همه گیری کرونا را نشان می دهند. بررسی اسناد بالادستی مربوط نیز بیانگر دو رویکرد غالب «حمایت ها و تسهیل گری های زیرساختی و فرایندی» و «جهت دهی موضوعی و محتوای آثار» است. همچنین تصویب مقررات و ضوابط اجرایی در این زمینه و اصلاح چندباره آنها گویای توجه مداوم سیاستگذاران به این مسئله است.

ضرورت و اهداف پژوهش

سینما، به عنوان یکی از اثربخش ترین ابزارهای هنری و رسانه ای، نقشی بی بدیل در شکل دهی به فرهنگ عمومی و سبک زندگی افراد جامعه ایفا می کند. سینما افزون بر اینکه هنر، صنعت سرگرم کننده ای محسوب می شود، زمینه بسیار موثری برای انتقال ارزش و پیام های فرهنگی است. به ویژه در جهان امروز، سینما در تعامل با فناوری های نوین و سکوهای رقومی توانسته است دامنه و عمق تاثیرهای خود را در سطوح و عرصه های گوناگون زیست اجتماعی فزونی بخشد. از این رو، ضرورت سیاستگذاری و تنظیم گری دقیق تر در عرصه سینما دو چندان می نماید. از این رو در این پژوهش به بررسی وضعیت مجوزدهی در سینمای ایران مسائل و چالش های مجوزدهی در سینمای ایران و ارائه پیشنهاداتی در این حوزه پرداخته شده است.

وضعیت مجوزدهی در سینمای ایران

گستره و عمق زیاد تاثیرهای سینما، ضرورت سیاستگذاری و تنظیم گری دقیق در این حوزه را دوچندان می کند. مجوزهای ساخت و نمایش فیلم از مهم ترین و کلیدی ترین ابزارهای تنظیم گری در این عرصه به شمار آمده و به خاطر مسائل و خلاهای گوناگون مستلزم به روز رسانی و بهبود است. در این راستا تعداد مجوزهای صادر شده برای فیلم های سینمایی در ایران طی سال های 1390 تا 1402 به شرح زیر است:

• طی سیزده سال (از 1390 تا 1402)، در مجموع 909 فیلم سینمایی اکران شده که این عدد نشان دهنده فعالیت مطلوب صنعت سینما در ایران است (برای مقایسه در فاصله سال های 2012-2024 تعداد 8191 فیلم در آمریکا و کانادا با لحاظ امکانات فراوان و فعالیت گسترده هالیوود، اکران شده است.
• از مجموع 1588 فیلمی که در سیزده سال اخیر، پروانه ساخت دریافت کرده اند، برای حدود دو سوم (66 درصد) پروانه نمایش صادر شده است. همچنین 87 درصد از فیلم های دارای پروانه نمایش نیز به اکران عمومی درآمده اند.
• بیشترین پروانه ساخت در سال 1393 و به تعداد 185 مورد صادر شده است. آمار این سال و سال های نزدیک به آن می تواند نشان دهنده رونق نسبی صنعت سینما در نیمه نخست دهه 90 باشد. پس از آن نیز بیشترین اکران در سال 1394 بوده که به تعداد 128 فیلم به روی پرده های سینما به نمایش است.
• با وجود صدور 134 پروانه ساخت، کمترین مجوزهای اکران در سال های 1399 تا 1401 صادر شده است. این کاهش تا حد بسیار زیادی به موجب شرایط خاص همه گیری کووید-19 و محدودیت های ناشی از آن بوده است.
• افزایش چشمگیر تعداد مجوزها در سال 1402 نشان دهنده بهبود شرایط پس از همه گیری و بازگشت به روند عادی است.

مسائل و چالش های مجوزدهی در سینمای ایران

مطالعه محورهای مختلف مقررات صدور مجوزهای ساخت و نمایش فیلم، چالش ها و کاستی های این حوزه را آشکار می کنند که کلیدی ترین مسائل و چالش های مجوزهای ساخت و نمایش فیلم از منظر سیاستی و تقنینی عبارت اند از:

• ملاحظات جایگاه مجوز فیلم سازی: مجوز فیلم سازی از پرمناقشه ترین مراحل تنظیم گری سینمای ایران بوده و استدلال های موافق و مخالفی پیرامون حذف آن مطرح شده است. نکته های مطرح شده از سوی موافقان حذف عبارت اند از: عدم امکان ارزیابی و قضاوت دقیق تاثیرها و پیام های اثر هنری در مرحله فیلم نامه (پیش از بیان تصویری)، مضاعف شدن نظارت پیشینی، افزایش پیچیدگی های اداری و هزینه های تولید و امکان تغییر بخش هایی از فیلم نامه اولیه و به اقتضای شرایط تولید.
• شفاف نبودن معیارهای ممنوعیت و سلیقه ورزی در ارزیابی و ممیزی آثار: ضعف شفافیت، کلی بودن و تفسیرپذیری بالای این معیارها به اعمال سلیقه های فردی و گروهی در بررسی آثار و صدور پروانه ها منجر شده است. از سوی دیگر، حدود و شیوه های ممیزی گاه از تغییر دولت ها و مدیران سینمایی تاثیر پذیرفته که این امر نیز به کم ثباتی سیاستگذاری سینما دامن زده و از اعتماد فیلم سازان به فرایندهای نظارتی کاستی است.
• خلاء نظام رده بندی سنی فیلم ها (به ویژه برای مخاطب کودک و نوجوان): یکی دیگر از چالش ها بی توجهی به نیازها و اقتضائات مخاطب کودک و نوجوان و نبود سازوکاری قانونی و تخصصی برای رده بندی سنی آثاری است که در سینماها به نمایش درمی آید. بسیاری از آثاری که هرساله در جدول اکران سینماهای کشور قرار می گیرند، از ابعاد گوناگون برای مخاطب زیر هجده سال آسیب زا و نامناسب اند.
• ضعف حرفه ای گری تهیه کنندگان: مواردی از قبیل تعدد تشکل های تهیه کنندگی، ضعف معیارهای حرفه ای عضویت در تشکل ها، تعهد اندک برخی تهیه کنندگان نسبت به عوامل تولید اثر و نهادهای نظارتی (نظیر پخش غیرقانونی اثر در فضای مجازی) و نیز غلبه رویکرد تجاری و گاهی ضدفرهنگی، نظام تهیه کنندگی سینما و صنف تهیه کنندگان را تضعیف کرده است.
• نقش ناکافی اصناف در فرایندهای سیاستگذاری و تنظیم گری: نقش اصناف در فرایندهای سیاستگذاری و تنظیم گری بسیار محدود بوده و عمدتا به سطح مشاوره ای تقلیل یافته است. ترکیب شوراهای نظارتی نیز نشان می دهد که نمایندگان صنفی در مقایسه با نمایندگان دولتی سهم کمتری در فرایند تصمیم گیری دارند. علاوه بر این، ضعف ساختاری برخی اصناف سینمایی بر کاهش نقش آنها در این عرصه تاثیر بسزایی داشته است.

ارائه راهکارهای سیاستی و تقنینی

به منظور بهبود مقررات و ارتقای فرایندهای مجوزهای ساخت و نمایش فیلم، راهکارهای زیر پیشنهاد می شوند:

• بهبود ساختار مجوز فیلم سازی: مقررات زدایی از ساختاری که مدت ها استقرار داشته است می تواند به نابسامانی، هرج و مرج و افزایش اقدامات غیرقانونی منجر شود. از این رو، در شرایط کنونی حذف مجوز فیلم سازی از مقررات توصیه نمی شوند و بازنگری مداوم، اصلاح و بهبود تدریجی ساختار و مقررات کنونی پیشنهاد می شود.
• حمایت از شکل گیری و توسعه شرکت های حرفه ای فیلم سازی: تهیه کنندگی حقوقی در قالب شرکت های حرفه ای، قانونی و رسمی فیلم سازی می تواند راه حلی بنیادین برای کاهش پیچیدگی های فرایندی و اداری، پایدارسازی سیاست های نظارتی، افزایش مسئولیت پذیری قانونی در تعامل با نهادهای تصمیم گیر و نیز توسعه صنعت سینمای کشور در ابعاد گوناگون باشد.
• تدقیق و شفاف سازی معیارهای ممیزی محتوایی و اتخاذ رویکرد حمایتی در ارزیابی کیفی: برای کاهش ابهام باید مفاهیم و اصلاحات به کار رفته در معیارها با ذکر مصادیق عینی و تعریف دقیق در قالب آیین نامه یا دستورالعمل پیوست تدوین و تصویب و به صورت دوره ای به روز رسانی شوند. همچنین با طراحی نظام امتیازدهی برای کیفی فیلم ها می توان فیلم سازان را به بهبود کیفیت آثارشان تشویق کرد.
• ایجاد نظام رده بندی سنی برای نمایش فیلم ها: طراحی و اجرای نظام رده بندی سنی معیارمند و شفاف، مبتنی بر ملاحظات فرهنگی و اجتماعی، ضروری است. تفکیک دقیق فیلم ها در گروه های سنی مشخص، الزام قانونی درج رده بندی سنی در پروانه نمایش و محتوای تبلیغاتی آثار و نیز الزام سینماداران به نظارت بر رده سنی مخاطبان برای ورود به سالن از مهم ترین الزامات اجرایی آن است.
• تقویت جایگاه نهادها و فعالان صنفی در فرایندهای تصمیم گیری: اقداماتی از قبیل ایجاد کمیته های مشورتی رسمی متشکل از نمایندگان اصناف قانونی، دسترسی کامل اصناف به اطلاعات مربوط به مقررات و فرایندهای صدور مجوز و نیز افزایش سهم نمایندگان صنفی در شوراهای نظارتی در این زمینه راهگشاست.

جمع‌ بندی

سینما نقشی بی بدیل در شکل دهی به فرهنگ عمومی و انتقال ارزش های فرهنگی ایفا می کند. مجوزهای ساخت و نمایش فیلم از مهم ترین ابزارهای تنظیم گری در این عرصه به حساب می آیند. سینما نقشی بی بدیل در شکل دهی به فرهنگ عمومی و سبک زندگی جامعه و انتقال ارزش های فرهنگی ایفا می کند. مجوزهای ساخت و نمایش فیلم از مهم ترین ابزارهای تنظیم گری در این عرصه به حساب می آیند. در همین راستا، محوری ترین مسائل های سیاستی و تقنینی این حوزه عبارتند از: ملاحظات صدور مجوز فیلم سازی، ضعف حرفه ای گری تهیه کنندگان و نقش ناکافی اصناف در فرایندهای سیاستگذاری و تنظیم گری. به منظور سامان دهی این مسائل، راهکارهای ذیل پیشنهاد می شوند: بهبود ساختار مجوز فیلم سازی، حمایت از شکل گیری و توسعه شرکت های حرفه ای فیلم سازی، ایجاد نظام رده بندی سنی برای نمایش فیلم ها.

این مطالعه در مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی توسط محمدامین قاسمی پیربلوطی با همکاری رضا مستمع در سال 1404 انجام شده ‌است.