بررسی ظرفیت های بودجه 1404 برای تقویت منابع طرح های حمایتی

زدودن فقر از چهره جامعه یکی از اهداف متعالی سیاست گذاری رفاهی است که ریشه در هنجارها و ارزش های حاکم بر جامعه ایرانی دارد و از این رو است که سیاست های حمایتی و فقرزدایی قرابت نزدیکی با آرمان های انقلاب اسلامی پیدا کرده اند. به همین دلیل قوانین برنامه های توسعه و قانون بودجه سنواتی تلاش هایی در جهت ریشه کن کردن فقر و محرومیت در ایران داشته اند. اقدامات مقابله با فقر در ایران تنها محدود به قوانین رسمی و بودجه ای نمی شود و علاوه بر نهادهای دولتی بسیاری از فعالیت های فرابودجه ای از طریق نهادهای عمومی غیردولتی و نهادهای خصوصی در چارچوب اهداف نظام حمایتی و محرومیت زدایی در کشور در حال خدمات رسانی به جامعه هدف هستند.

ضرورت و اهداف پژوهش         

یکی از مهم ترین ماموریت های دولت، ایجاد چتر پوششی برای حمایت از اقشار نیامند است. علی رغم آنکه در قوانین بودجه سنواتی، اعتباراتی برای این موضوع در ردیف های مختلف لحاظ می شود، اما میزان این اعتبارات با نیازهای واقعی حوزه های حمایتی تطابق کامل نداشته و همواره کمبود منابع احساس می شود. لذا تامین منابع مورد نیاز مازاد بر اعتبارات مصوب از سوی دستگاه های متولی موضوعات حمایتی، یکی از کارویژه های این دستگاه هاست. هر ساله در قانون بودجه می توان منابعی را از محل های مختلف مازاد بر ردیف های موجود، پیش بینی و برای موضوعات حمایتی پیشنهاد داد. از این رو در این پژوهش با توجه به وضعیت فقر در ایران به برخی از ظرفیت های مالی موجود در قانون بودجه سال 1404 جهت تقویت منابع حمایتی پرداخته شده است.

تبیین وضعیت فقر در ایران طی سال های اخیر

فقر و مشکلات معیشتی در دهه اخیر به طور جدی در ایران افزایش یافته است. نرخ فقر از حدود 20 درصد در سال 1390 به بیش از 30 درصد در سال 1400 رسیده و پیش بینی می شود در سال 1405 به حدود 45 درصد برسد. علاوه بر گسترش فقر، شکاف فقر نیز عمیق تر شده است. شکاف فقر شاخصی است که میزان فاصله خانوارهای فقیر از خط فقر را نشان می دهد. هرچه این شاخص بزرگ تر باشد، یعنی شدت فقر خانوارهای فقیر بیشتر است. شکاف فقر از 24 درصد در سال 1390 به 27 درصد در سال 1400 رسیده است. این موضوع در کنار لزوم تقویت رشد اقتصادی و خروج کشور از وضعیت درآمد سرانه کم، اهمیت سیاست های حمایتی را دو چندان می نماید.

متاسفانه بودجه دولت به دلیل کسری قابل توجه در سال های اخیر توان زیادی برای تامین نیازهای سیاست های حمایتی نداشته است. از سویی منابع درآمدی دولت در سال های اخیر با عدم تحقق کامل مواجه بوده و از میزان مصوب کمتر محقق شده است (به طور ویژه درآمدهای حاصل از واگذاری دارایی های سرمایه ای با مشکل عدم تحقق کامل مواجه بوده است). از سویی دیگر نیز برخی سیاست های الی همچون متناسب سازی حقوق بازنشستگان، افزایش نیاز به واردات فرآورده های نفتی، افزایش قیمت برخی اقلام همچون گندم (که به طور مستقیم از منابع بودجه تامین می شود) منجر به افزایش مصارف بودجه شده است. لذا آنچه که به عنوان منابع حمایتی می تواند تعیین و تخصیص یابد، محدود شده است.

آخرین پرداخت حمایتی جدید و قابل توجه دولت به سال 1401 و حمایت نقدی جایگزین ارز ترجیحی باز می گردد. در سال 1404 هم به نظر می رسد دولت از محل عایدی افزایش نرخ ارز ترجیحی قصد حمایت های جدیدی به سقف 95 هزار میلیارد تومان را دارد. اگر چه برخی حمایت های موردی در طی دو سال اخیر از طریق اختصاص کالابرگ صورت گرفته است ولی باید توجه داشت که منابع این حمایت از خارج بودجه (نظیر صندوق توسعه ملی در سال 1403) تامین شده است.

ظرفیت های حمایتی موجود در قانون بودجه 1404

امروزه گسترش فقر و شکاف معیشتی و محدودیت های بودجه ای دولت برای پاسخ به نیازها یکی از مشکلات اصلی جامعه است. در قانون بودجه سال 1404 علاوه بر ظرفیت های موجود برای موضوعات حمایتی همچون اعتبارات مستقیم دستگاه های حمایتی، ظرفیت های مالی دیگری نیز برای افزایش اعتبارات حمایتی وجود دارد که در ادامه به این موارد اشاره شده است.

• حذف یارانه دهک های بالای درآمدی: در صورت حذف یارانه سه دهک بالای درآمدی، حدود 68 هزار میلیارد تومان منابع آزاد خواهد شد. این رقم می تواند صرف حمایت مستقیم از اقشار ضعیف شود.
• افزایش نرخ مالیات بر ارزش افزوده: براساس قانون، باید معادل 10 درصد افزایش سالانه به کمک های کمیته امداد و بهزیستی افزوده شود، در صورت افزایش یک درصدی در مالیات بر ارزش افزوده، حداقل 5/6 هزار میلیارد تومان منابع جدید قابل تخصیص به این بخش ایجاد می شود.
• افزایش نرخ تسعیر ارز: افزایش نرخ ارز ترجیحی از 28500 به 37000 تومان در سال 1404 می تواند حدود 95 هزار میلیارد تومان منابع ایجاد کند. منابعی که می تواند برای جبران قدرت خرید خانوارهای متوسط و کم درآمد تخصیص یابد.
• استفاده از اعتبارات محرومیت زدایی در بودجه استانی: یک ردیف جدید 18 هزار میلیارد تومانی در بودجه استانی در بودجه 1404 برای رفع فقر و توسعه روستایی پیش بینی شده است. بخشی از این مبلغ می تواند مستقیما صرف فقرزدایی در استان ها شود.
• استفاده از سود اوراق مالی: در ردیف تسویه سود اوراق مالی حدود 7 هزار میلیارد تومان منابع مازاد قابل استفاده برای امور حمایتی وجود دارد.
• استفاده از امکان جابجایی منابع ردیف های متفرقه: در جدول ردیف های متفرقه حدود 35 هزار میلیارد تومان منابع در پروژه های کم اولویت دیده شده است. با مدیریت تخصیص، این مبلغ می تواند به ردیف های حمایتی منتقل شود.
• استفاده از منابع صندوق توسعه ملی: ورودی قابل مدیریت صندوق در سال 1404 در حدود 2 میلیارد دلار برآورده می شود. تجربه سال 1403 نشان می دهد می توان بخشی از این منابع را برای حمایت های معیشتی به کار گرفت.

در کل، استفاده از ظرفیت های مالی بالا، می تواند بیش از 170 هزار میلیارد تومان منابع برای اختصاص به امور حمایتی فراهم کند.

چالش های بیمه درمانی صندوق بازنشستگی کشوری

علاوه بر ظرفیت های حمایتی ذکر شده، منابع گسترده ای برای امور حمایتی اختصاص یافته است که تغییر نحوه اختصاص منابع می تواند بخشی از بار بودجه ای امور حمایتی را کاهش دهد. در صدر این موضوعات می تواند چالش بیمه درمانی بازنشستگان صندوق کشوری را برشمرد. طبق ماده 85 قانون مدیریت خدمات کشوری، تامین بیمه تکمیلی بازنشستگان باید بر عهده دستگاه های اجرایی باشد اما به دلیل نبود آیین نامه اجرایی، این بار مالی بر صندوق بازنشستگی تحمیل شده است. این موضوع با سه چالش جدی برای این نهاد و در کل امور حمایتی بودجه همراه است:

• سالانه بیش از 8 هزار میلیارد تومان از منابع صندوق صرف بیمه تکمیلی می شود؛
• روند سالمندی جمعیت و افزایش هزینه های درمانی فشار مضاعفی بر بودجه رفاهی از این منظر ایجاد خواهد کرد؛
• ضعف بیمه پایه و نبود نظام ارجاع، هزینه ها را تشدید کرده است.

در این حوزه نیز ایجاد یک ردیف مستقل برای بیمه درمان بازنشستگان، می تواند بار مالی آن را از دوش صندوق بردارد.

در مجموع با وجود محدودیت های جدی بودجه، اگر ظرفیت های پنهان به درستی شناسایی و اولویت بندی شوند، امکان افزایش معنادار حمایت های معیشتی در سال 1404 وجود دارد. این امر نیازمند تصمیم گیری شجاعانه در حذف هزینه های کم اولویت و اصلاح ساختار حمایتی است.

جمع بندی

فقر و مشکلات معیشتی در دهه اخیر به طور جدی در ایران افزایش یافته است. از این رو یکی از مهم ترین ماموریت های دولت، ایجاد چتر پوششی برای حمایت از اقشار نیامند است. اما میزان اعتبارات با نیازهای واقعی حوزه های حمایتی تطابق کامل نداشته و همواره کمبود منابع احساس می شود. لذا جهت تامین منابع مورد نیاز مازاد بر اعتبارات مصوب، ظرفیت های حمایتی موجود در قانون بودجه 1404 بررسی شد. منابع ناشی از حذف یارانه دهک های بالای درآمدی، افزایش نرخ مالیات بر ارزش افزوده، افزایش نرخ تسعیر ارز و استفاده از سود اوراق مالی برخی از این ظرفیت ها هستند. در صورت استفاده از تمام ظرفیت های مالی شناسایی شده، می توان بیش از 170 هزار میلیارد تومان منابع برای اختصاص به امور حمایتی فراهم کرد. با شناسایی درست ظرفیت های پنهان و اولویت بندی آن ها، امکان افزایش معنادار حمایت های معیشتی در سال 1404 وجود دارد. این امر نیازمند تصمیم گیری شجاعانه در حذف هزینه های کم اولویت و اصلاح ساختار حمایتی است.

این مطالعه در موسسه راهبردهای بازنشستگی صبا توسط محمدحسین معماریان با همکاری فرید کاظمی در سال 1404 انجام شده است.