بررسی تبعیض در نظام بازنشستگی ایران

تامین اجتماعی به عنوان یکی از مهم ترین دستاوردهای بشری، با هدف حمایت از افراد جامعه در برابر خطرات و پیشامدهای اجتماعی نظیر بیکاری، فوت، ازکارافتادگی و بازنشستگی شکل گرفته است. به بیان کلی تر، تامین اجتماعی به منزله ابزاری برای حفظ امنیت اقتصادی و سلامت افراد جامعه در برابر تهدیدها و مخاطرات گوناگون تلقی می شود. اصولی همچون جامعیت، فراگیری، پایداری، برابری، همبستگی و عدالت اجتماعی، از ارکان اساسی صندوق های بازنشستگی در سطح ملی و بین المللی به شمار می روند. ازاین رو، بروز هرگونه تبعیض در فرایندهای قانون گذاری و اجرای بیمه های اجتماعی، مغایر با اهداف و فلسفه وجودی نظام تامین اجتماعی است. بررسی ها نشان می دهد که نظام بازنشستگی ایران با انواع تبعیض های درون صندوقی و بین صندوقی مواجه است؛ تبعیض هایی که بخشی از آن ها ناشی از عوامل بیرونی و بخشی دیگر نتیجه ساختارهای درونی خود صندوق هاست.

ضرورت و اهداف پژوهش

نظام های بازنشستگی بیمه ای در سراسر جهان به عنوان نهادهای کلیدی برای کاهش ریسک های زندگی در دوران پس از اشتغال عمل می کنند. هدف اصلی این نظام ها تامین حداقل استانداردهای زندگی و تناسب مزایا برای شاغلان است. این نهادها به دلیل حمایت از شهروندانی که دوران فعالیت اقتصادی خود را در خدمت اقتصاد ملی گذرانده اند، در تحقق عدالت اجتماعی و تقویت انسجام اجتماعی نقش مهمی ایفا می کنند. با این حال، نظام بازنشستگی در ایران با چالش های متعددی مواجه است و برخی متخصصان، آن را در بحران می دانند.

در بسیاری از ارزیابی ها، تبعیض به عنوان یک عامل بحران آفرین نادیده گرفته شده است. لذا این پژوهش به شناسایی و بررسی تبعیض های موجود در این نظام می پردازد. همچنین، شرایطی که می توانند تبعیض آمیز تلقی شوند، بررسی می شوند و نقش تبعیض در تضعیف عدالت و کارکردهای اساسی نظام بازنشستگی تحلیل می شود. در پایان نیز، پیشنهادها و راهکارهای تقنینی و نظارتی برای بهبود وضعیت ارائه می شود.

روش شناسی پژوهش

این پژوهش به شناسایی و تحلیل تبعیض های منفی در نظام بازنشستگی ایران می پردازد و از روش شناسی کیفی به عنوان رویکرد اصلی استفاده می کند. داده ها از طریق مرور و تحلیل قوانین و مقررات مرتبط با صندوق ها و همچنین جمع آوری داده های آماری به دست آمدند. برای حمایت و تعمیق یافته ها، با 9 نفر از متخصصان این حوزه مصاحبه های عمیق نیمه ساختاریافته انجام شد. تحلیل داده ها به صورت تحلیل مضمونی قیاسی صورت گرفت و از نمونه گیری نظری و هدفمند برای گردآوری اطلاعات استفاده شد. این رویکرد به درک عمیق تر تبعیض های موجود کمک کرد.

تحلیل تبعیض ها در صندوق های بازنشستگی

نظام بازنشستگی ایران با تصویب «قانون وظایف» در مجلس اول مشروطه در سال ۱۲۸۷ آغاز شد. در طول زمان، صندوق های بیمه ای مختلفی تاسیس شدند که هر یک شرایط و ویژگی های خاص خود را داشته اند. این صندوق ها از منابع گوناگونی شکل گرفته و مسیرهای متفاوتی را طی کرده اند و هنوز در یک مسیر واحد قرار نگرفته اند. در حال حاضر، ایران دارای ۴ صندوق بیمه بزرگ و 13 صندوق خرد (اختصاصی دستگاه ها) است. پژوهش حاضر به ویژه بر روی صندوق های سازمان تامین اجتماعی و صندوق بازنشستگی کشوری متمرکز است.

عدم پوشش فراگیر بیمه ای

یکی از اصول مهم نظام های بازنشستگی، پوشش فراگیر است. بیمه های اجتماعی در بسیاری از کشورها اجباری هستند تا مشکلات مالی شهروندان را در تامین امنیت اقتصادی بلندمدت حل کنند. در ایران، اولین سطح تبعیض منفی در نظام بازنشستگی، عدم اجرای قانون برای برخی افراد است. در مورد صندوق های اختصاصی دستگاه ها، از آنجا که کارفرما و دولت یکی هستند، فرض بر این است که تمام کارکنان بیمه اند؛ اما در سازمان تامین اجتماعی، به دلیل مشاغل غیررسمی و دیگر عوامل، ممکن است پوشش اجباری به درستی اجرا نشود.

در سال 1400، از 23.447.452 نفر شاغل، 19.188.990 نفر تحت پوشش صندوق های بازنشستگی بودند که به این معنی است که 4.258.462 نفر بدون بیمه مانده اند. با توجه به بعد خانوار، این تعداد به حدود 13.627.000 نفر افزایش می یابد. همچنین، حدود 2 میلیون نفر بیکار نیز وجود دارند. در نهایت، بیش از 20 میلیون نفر از امنیت ناشی از بیمه های اجتماعی در این سال محروم بوده اند و این موضوع فشار معیشتی زیادی بر روی این جمعیت وارد کرده است. احتمالا تعداد کسانی که از پوشش بیمه های مربوط به صندوق های بازنشستگی ایران بی بهره اند، بیشتر از این اعداد است.

حق بیمه صندوق ها

در نظام بیمه اجتماعی ایران، شاغلان به طور اجباری حق بیمه پرداخت می کنند که بر اساس حقوق و دستمزد آن ها متفاوت است. در حالی که شاخص حق بیمه برای تمام اعضا یکسان است، تنوع در حق بیمه های پرداختی می تواند به تبعیض منجر شود. همچنین تفاوت های قابل توجهی در حق بیمه بین صندوق های مختلف و همچنین درون یک صندوق وجود دارد. به عنوان مثال، شاغلان برخی صندوق ها مانند فولاد و مس دو برابر شاغلان صندوق کشاورزان حق بیمه می پردازند. این ناهماهنگی، به خصوص در شرایط اقتصادی سخت، باعث افزایش مالی بر شاغلان می شود و تبعیض بین صندوق ها را آشکار می کند.

علاوه بر این، تفاوت های عملیاتی مانند تعریف شاغل و مشمولیت برخی مشاغل به نظام تامین اجتماعی آسیب می زند. به همین ترتیب، نظام پرداخت حقوق نیز بر مستمری ها تاثیر می گذارد؛ به طوری که شاغلان با حقوق های متفاوت از موسسات مختلف ممکن است مستمری های مختلفی دریافت کنند، حتی اگر سایر شرایط مشابه باشد. در مجموع، نبود یک نظام منسجم و قاعده مند در تعیین حق بیمه، به تبعیضات بیشتری در سطح بیمه و مستمری منجر می شود و نیاز به اصلاح ساختار بیمه اجتماعی را نشان می دهد.

مانعیت نداشتن پوشش بیمه ای

تبعیض منفی در نظام بیمه ممکن است زمانی رخ دهد که صندوق، خدمات و مزایایی به افرادی دهد که شرایط قانونی را ندارند. این مسئله به ویژه در سازمان تامین اجتماعی قابل بحث است. معافیت کارگاه های کوچک از پرداخت حق بیمه، کارفرمایان را تشویق می کند که افراد غیرمحق را به طور صوری بیمه کنند. همچنین، معافیت هایی مانند پرداخت سهم کارفرما از سوی دولت نیز منجر به بیمه گذاری غیرواقعی افراد می شود. ضعف های قانونی موجب شده تا مشکلاتی مانند طلاق های صوری برای بهره مندی از مستمری بازماندگان به وجود بیاید و به نابرابری در مقابل قانون منجر شود.

تبعیض های ناشی از کژکارکردی های اجرایی علیه کارفرمایان و بیمه شدگان

بخشی از تبعیض های موجود در سازمان تامین اجتماعی ناشی از کژکارکردی های اجرایی است. رفتار ناهماهنگ سازمان در ارائه خدمات به مراجعان، چه شاغلان و چه مستمری بگیران و کارفرمایان، به بی برنامگی اجرایی و استراتژی های درآمدی مرتبط است. کسری مالی سازمان، تمایل به ایجاد خدمات جدید را کاهش داده و بر اولویت افزایش درآمدها تاکید دارد. این وضعیت منجر به تفسیرهای محدود و تفسیرهای جانبدارانه در قوانین می شود و کارکنان را به عدم ارائه خدمات و رفتارهای تبعیض آمیز تشویق می کند. همچنین، سیاست هایی مانند بخشودگی جرائم و معافیت های حق بیمه باعث می شود کارفرمایان قانونی ضرر کنند و به فرار از مسئولیت های خود تشویق شوند. در نهایت، کژکارکردی های اجرایی می تواند حقوق بیمه شدگان و کارفرمایان را تهدید کند و افرادی که از حقوق قانونی خود ناآگاه اند یا نمی توانند روند پیگیری را طی کنند، به انصراف از حق خود مجبور شوند.

تبعیض در سهم از بودجه عمومی

نقش دولت ها در بیمه های اجتماعی به سه دسته تقسیم می شود:

• تضمین قاعده گذاری: دولت مسئول طراحی و اجرای یک نظام رفاه منسجم و شفاف است تا نهادهای مستقل برای نظارت و رگولاتوری تاسیس کند؛
• پرداخت حق بیمه: دولت موظف است حق بیمه هر شاغل را پرداخت کند که این نقش با ابهام و امکان تبعیض همراه است؛
• کمک مالی به صندوق ها: دولت باید در بحران ها به صندوق ها کمک کند.

توزیع این منابع بسیار نابرابر است و بیشتر آن ها به مستمری بازنشستگان دولتی تخصیص می یابد. همچنین، سازمان تامین اجتماعی که بیش از نیمی از جمعیت کشور را پوشش می دهد، سهم کمی از منابع بیمه ای بودجه دریافت می کند. بار مالیاتی سنگینی بر دوش بیمه شدگان است و این تناقض نیازمند توجه و سیاست گذاری حقوقی است.

راهکارهای اصلاحی برای مقابله با تبعیض در نظام بازنشستگی

به منظور رفع تبعیض های بیان شده راهکارهای زیر ارائه شده است:

• تفکیک لایه های بیمه ای و حمایتی و تسریع در طراحی و استقرار نظام چندلایه تامین اجتماعی و نظارت بر این تفکیک توسط نهاد رگولاتوری مستقل و تضمین این نقش نظارتی توسط قوای سه گانه؛
• ایجاد پایگاه داده متمرکز نظام رفاه کشور، تنظیم «حمایت های شهروندی بدون تبعیض براساس آزمون وسع» و «حمایت های بیمه ای بدون تبعیض براساس حق مکتسب»؛
• پرداخت بدهی های دولت و منع شکل گیری هرگونه استقراض تحمیلی جدید؛
• بازنگری در قوانین بازنشستگی پیش از موعد و سخت و زیان آور از یک سو و افزایش نقش نظارتی در زمینه رفع شرایط سخت و زیان آور در مشاغل با توجه به تجربه های بین المللی.

جمع بندی

نظام بازنشستگی ایران با چالش های متعددی مانند عدم پوشش فراگیر بیمه ای، تفاوت های ناعادلانه در تعیین حق بیمه و معافیت های غیرواقعی مواجه است. این مسئله منجر به بروز تبعیض در ساختار تامین اجتماعی کشور شده است. علاوه بر این، کژکارکردی های اجرایی و تبعیض در تخصیص بودجه عمومی به نابرابری ها دامن می زنند. برای رفع این تبعیض ها، پیشنهادهایی چون تفکیک لایه های بیمه ای، ایجاد پایگاه داده متمرکز و بازنگری در قوانین بازنشستگی ارائه شده است. تقویت نظارت و اجرای سیاست های حقوقی منظم، ضرورت مهمی برای بهبود وضعیت نظام تامین اجتماعی و تحقق عدالت اجتماعی به شمار می رود.

این مطالعه در مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی با همکاری مونا خورشیدی و وحید میره بیگی در سال 1402 انجام شده است.