گزارش نظارتی بر تشکیل فهرست آثار واجد ارزش و معیارهای ثبت آثار تاریخی و فرهنگی

ثبت آثار تاریخی از سال 1309 به طور رسمی در کشور ایران آغاز شد. این روند پس از ابلاغ «دستورالعمل تعیین آثار واجد ارزش تاریخی- فرهنگی» در تاریخ 12/12/1398 و «دستورالعمل معیارهای ثبت آثار تاریخی و فرهنگی غیرمنقول» در تاریخ 12/12/1399 وارد مرحله جدیدی شد. گرچه موارد ابلاغی مکمل یکدیگرند، اما نیازمند اصلاحاتی هم به لحاظ فنی و کارشناسی و هم موارد قانونی هستند. بررسی ها نشان می دهد دستورالعمل های مذکور موجب شکل گیری فهرست ثانویه ای شده اند که دارای حمایت های قانونی نیستند، ظرفیت ایجاد فساد دارند، به تپه و محوطه ها زیان زده اند و لازم است تا ابعاد و حدود آن مورد بررسی قرار گیرد.

ضرورت و اهداف پژوهش

حفاظت از آثار تاریخی- فرهنگی شناسایی شده در مرزهای سیاسی کشور به منظور صیانت از هویت و تمدن ایران، از جمله وظایف حاکمیتی است. ثبت آثار تاریخی و فرهنگی غیرمنقول در فهرست آثار ملی در راستای اجرای قوانین موجود در این زمینه است. مطابق «قانون راجع به حفظ آثار ملی» مصوب سال ۱۳۰۹ و قوانین تکمیلی، تعریف آثار تاریخی و یا آثاری با شاخصه های فرهنگی و تاریخی، به طور مشخص و صریح مشخص شده است؛ اما در فرایند اجرا و برخورد با مسائل جدید این حوزه، بروز خلاهای تقنین یک موضوع طبیعی است. در پی آن در سال های اخیر برای برطرف سازی این موضوع دستورالعمل هایی از سوی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی ابلاغ شده اما به نظر می رسد، در تدوین آن ها تفسیرهایی از قوانین اتفاق افتاده که نیازمند بررسی جدی است. از همین رو پژوهش حاضر ضمن بررسی تطبیقی بین قوانین موجود و دستورالعمل تعیین آثار واجد ارزش تاریخی – فرهنگی به ارائه پیشنهاد طرح درجه بندی فهرست آثار ملی پرداخته است.

بررسی دستورالعمل تعیین آثار واجد ارزش تاریخی – فرهنگی

از سال 1309 تا سال 1398 آثار شناسایی شده فرهنگی و تاریخی تنها در ذیل فهرست آثار ملی به ثبت می رسید، اما پس از ابلاغ «دستورالعمل آثار واجد ارزش» از سوی مقام عالی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی این روند دچار تغییراتی اساسی شد. فرضیه اولیه برای تدوین دستورالعمل فوق، تهیه فهرست ذخیره و موازی فهرست آثار ملی و ایجاد نظام طبقه بندی آثار موجود کشور با توجه به درجه اهمیت بود که البته این فرضیه بر مبنای نیاز واقعی حوزه حفاظت از میراث فرهنگی در نظر گرفته شده بود. مطابق بند «۳» دستورالعمل با عنوان فرایند اجرایی، به پیشنهاد استان، آثاری که دارای ارزش های محلی و منطقه ای هستند، پس از تایید در کمیته ثبت استان و بررسی نهایی در شورای ملی ثبت و اخذ تاییدیه از سوی وزارت، ابلاغ می شوند. در این دستورالعمل برعکس قوانین جاری، محدوده زمانی و قدمت، محدوده مکانی و ملاک مشخص و شاخص های جهت تشخیص و تفکیک ثبت اثر در نظر گرفته نشده است و صرفا به تشخیص چند نفر عضو شورای ملی ثبت کفایت می کند. همچنین فهرست جدید فاقد حمایت های قانونی، مشمول بر فهرست آثار ملی است. لذا ظرفیت های احتمالی حمایتی را با خود به همراه ندارد.

بررسی تطبیقی بین قوانین موجود و دستورالعمل تعیین آثار واجد ارزش تاریخی – فرهنگی

در ادامه بررسی تطبیقی بین قوانین موجود و دستورالعمل فوق ارائه خواهد شد:

تفسیرپذیری دستورالعمل

دستورالعمل فوق با معرفی عبارات کلی (مانند ارزشمند در بند «2-2») و بهره گیری از ابعاد مختلف ذهنی (تعبیر خاص از معنای املاک واجد ارزش فرهنگی و تاریخی در بند «6-2») و برداشت از قوانین به شکل نادرست (حذف تشدید مجازات در مورد بقاع متبرکه در بند «2-10») مسائل و چالش های جدیدی را پیش روی آثار تاریخی قرار داده است.

ظرفیت های احتمالی برای بروز فساد

این دستورالعمل به دلیل عدم وجود معیارهای فنی و کارشناسی صحیح و لحاظ کردن قوانین حفاظتی، شرایط تفسیرپذیری و اعمال سلیقه از سوی افراد حاضر در شورای ثبت، یا مدیران، کارشناسان و شورای استان ها را فراهم آورده است. با توجه به ماده (۳) دستورالعمل اختیار لازم به استان ها در مورد آثار واجد ارزش واگذار شده است و از آنجا که نظارت حین یا پیش از تشکیل پرونده از سوی وزارتخانه وجود ندارد، ظرفیت بالایی برای بروز تخلفات و فساد دارد. تبعات این روند یا متوجه مردم و مالکین خواهد شد و یا آثار تاریخی کشور را در معرض خطر قرار می دهد.

ابهام در فرایند قرارگیری آثار واجد ارزش در فهرست آثار ملی

در این دستورالعمل شرحی بر جایگاه آثار واجد ارزش و فهرست مربوطه داده شد و مشخص است که برخی از این آثار در حد و حدود آثار ملی قرار داشته یا قرار خواهند گرفت. لذا مطابق بند «1-2» آن ظرفیت اینکه آثار واجد ارزش فرهنگی و تاریخی پس از طی مراحل قانونی در فهرست آثار ملی ثبت شوند تعریف شده، اما در این دستورالعمل و همچنین در سایر مقررات این حوزه، مراحل قانونی لازم برای این اقدام تشریح نشده است. این در حالی است که در مدت تغییر از واجد ارزش به ثبت ملی، یک اثر می تواند دستخوش تغییرات جبران ناپذیر شود که ارزش های آن را نیز مخدوش کند.

تعارض با قوانین موجود

محوطه های پیشنهادی برای قرارگیری در فهرست آثار ملی که دارای شواهد سطح الارضی باستان شناختی اعم از سفال، ابزار سنگی و… باشد، در زمره آثار واجد ارزش فرهنگی و تاریخی قلمداد می شوند (بند «1-2-2» دستورالعمل). این نوع از محوطه ها در صورت ارائه گزارش توجیهی پژوهشکده باستان شناختی یا با لایه نگاری و کاوش های علمی باستان شناختی یا ارائه گزارش توجیهی پژوهشکده باستان شناسی می توانند در فهرست آثار ملی قرار گیرند. این بند نحوه مواجهه با تپه و محوطه های باستان شناسی با قوانین مصوب کشور ماده (1) قانون راجع به حفظ آثار مصوب 1309، بند «ﻫ» تبصره «۲» قانون تجدید استخدام آندره گدار مصوب سال 1323، ماده (۲) قانون راجع به حفظ آثار ملی مصوب سال 1309 و … مغایرت دارد؛ زیرا مطابق قوانین، ارزش گذاری آن ها نادیده گرفته شده اند.

پیشنهاد طرح درجه بندی فهرست آثار ملی

در راستای رفع ابهام از فهرست آثار واجد ارزش تاریخی–فرهنگی و معیارهای ثبت آثار تاریخی و فرهنگی غیرمنقول لازم است تا با توجه به معیارهایی مانند قدمت، اهمیت، جایگاه، در خطر بودن و جایگاه ملی، منطقه ای و محلی، آثار ملی در سه درجه بندی مستقل قرار گیرند. در ادامه، پیش نویس طرحی ارائه خواهد شد که ابهام های مربوط به فهرست های ذی ربط و مسائل حوزه فهرست واجد ارزش را در یک قالب منسجم برطرف خواهد ساخت:

پیش نویس طرح درجه بندی فهرست آثار ملی (غیرمنقول) به عنوان فهرست های ذی ربط

• ماده (۱): وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی مکلف است سه ماه پس از لازم الاجرا شدن این قانون، فهرست آثار ملی (غیرمنقول) موضوع قانون راجع به حفظ آثار ملی را به سه سطح درجه بندی کند که نشان دهنده اهمیت، اولویت مداخلات حفاظتی و تخصیص اعتبارات خواهد بود؛
• ماده (۲): در درجه بندی موضوع ماده (1) دو مجموعه «تپه و محوطه ها» و «بناها» به صورت مستقل از یکدیگر سطح بندی می شوند و نظارت، تخصیص اعتبار، ارائه گزارش و اقدامات حفاظتی مستقل و مختص به خود را خواهند داشت؛
• ماده (۳): وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و میراث فرهنگی مکلف است یک سال پس از لازم الاجرا شدن این قانون تمامی آثار درج شده در فهرست آثار واجد ارزش تاریخی و فرهنگی و آثار ملی را پس از بررسی مجدد در یکی از درجه بندی های ماده (1) و مجموعه های ماده (۲) جانمایی نماید؛
• ماده (۴): وزارت مکلف است پس از لازم الاجرا شدن این قانون، ثبت آثار ملی جدید را بر مبنای درجه بندی ماده (1) و مجموعه های ماده (۲) انجام دهد؛
• ماده (۵): وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی مکلف است سالیانه برنامه حفاظتی از جمله تعیین حریم، طرح تملک آثار ثبتی دارای اهمیت، اقدامات مرتبط با مرمت، احیا و جبران حقوق مالکانه مردم را با توجه به تنوع، پراکنش، موجودی آثار ثبتی در استان ها در قالب طرح های استانی تا بهمن ماه هر سال تهیه و در اختیار سازمان برنامه و بودجه قرار دهد. سازمان برنامه و بودجه مکلف است اعتبارات لازم را در بودجه های سنواتی به تفکیک استان ها تخصیص داده و بر عملکرد آن به صورت سالیانه نظارت نماید؛
• ماده (۶): سازمان بازرسی کل کشور مکلف است بر حسن انجام تکالیف این ماده به صورت سالیانه نظارت کند و گزارش عدم اجرای مواد این قانون را به مراجع قضایی ارجاع دهد. در صورتی که هرکدام از تکالیف مواد این قانون به هر دلیلی اجرایی نشد یا در اجرای آن اخلالی گزارش شد، مرتکب، مدیران مستقیم و مسئولین مرتبط با این تخلف به صورت تضامنی حسب نظر قاضی به پرداخت جزای نقدی معادل 3 تا 5 برابر حقوق ماهیانه خود محکوم خواهند شد که به صورت خودکار توسط دستگاه اجرایی برداشت می شود.

در صورت ارتکاب مجدد علاوه بر تشدید مجازات به انفصال از خدمت 2 تا 12 ماه محکوم خواهند شد. در صورتی که بیش از دو بار تخلفی در مورد اجرای هرکدام از مواد این قانون گزارش شد، علاوه بر تشدید مجازات های فوق برای مرتکبین، بالاترین مقام مسئول حوزه میراث فرهنگی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی و ادارات استانی مربوطه حسب نظر قاضی به پرداخت جزای نقدی معادل 5 تا 10 برابر حقوق ماهیانه خود و انفصال از 1 تا 6 ماه خدمات دولتی محکوم خواهد شد که به صورت خودکار توسط دستگاه اجرایی برداشت می شود؛

• ماده (۷): دستورالعمل های تعیین آثار واجد ارزش تاریخی و فرهنگی و معیارهای ثبت آثار تاریخی و فرهنگی غیرمنقول پس از لازم الاجرا شدن این قانون ملغی می شود.

جمع‌بندی

فرایند ثبت و تهیه فهرست از آثار ملی به موجب قانون راجع به حفظ آثار ملی مصوب سال ۱۳۰۹ آغاز شد اما به واسطه نیازهای اجرایی این حوزه دو دستورالعمل تعیین آثار واجد ارزش تاریخی- فرهنگی» و «معیارهای ثبت آثار تاریخی و فرهنگی غیرمنقول» در سال های ۱۳۹۸ و ۱۳۹۹ ابلاغ شد. بررسی ها نشان می دهد دستورالعمل های مذکور دارای ایراداتی هستند که برخی از آن ها عبارتند از: تفسیرپذیری دستورالعمل، ظرفیت های احتمالی برای بروز فساد، ابهام در فرایند قرارگیری آثار واجد ارزش در فهرست آثار ملی و تعارض با قوانین موجود. این پژوهش در راستای رفع ابهام از این دو دستورالعمل پیش نویس قانونی برای طبقه بندی ثبت آثار تنظیم کرد. برمبنای این پیش نویس، فهرست آثار واجد ارزش باید در سه طبقه بندی جداگانه تعریف و بر اساس معیارهایی چون قدمت، جایگاه، در خطر تخریب قرار داشتن، جایگاه ملی و منطقه ای و… و با تاکید بر بخش بندی های مربوط به تپه و محوطه و بنا، ارائه شود.

این مطالعه در مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی با همکاری سعید شفیعا، یحیی مزروعی ابیانه و محمدرضا محمودی قوژدی در سال 1401 انجام شده ‌است.