سه نکته درباره اجرای توصیه های FATF

گروه ویژه اقدام مالی (FATF) در ژوئیه سال ۱۹۸۹ از سوی کشور‌های عضو G7 (آمریکا، فرانسه، ایتالیا، انگلیس، ژاپن، کانادا و آلمان) برای مبارزه با پولشویی ایجاد شد. گروه ویژه اقدام مالی یک نهاد بین‌الدولی است. هدف آن شامل تنظیم استاندارد‌ها و بکارگیری این استاندارد‌ها در نظام حقوق داخلی کشور‌ها برای مبارزه همه جانبه با پولشویی، مقابله با تامین مالی تروریسم، مقابله با تامین مالی اشاعه سلاح های کشتار جمعی و دیگر تهدیداتی است که امنیت سیستم یکپارچه مالی دنیا را برهم می‌زنند؛ بنابراین، گروه ویژه اقدام مالی یک نهاد سیاستگذار است که برای ایجاد اراده سیاسی لازم به منظور ورود به قوانین ملی شکل‌گرفته است.

ایران در سال ۲۰۰۹ به علت خطر بالای پولشویی و تامین مالی تروریسم در سیستم بانکی ایران از نظر FATF و پس از آن به بهانه تامین مالی سلاح های کشتار جمعی در دسته کشور‌های غیرهمکار این گروه قرار گرفت. پس از تصویب قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت و چارچوب‌مند شدن برنامه هسته ای ایران تحت تعهدات برجامی، بهانه تامین مالی سلاح های کشتار جمعی از FATF گرفته شد، اما باز هم نام ایران به دلیل عدم همکاری با این نهاد و عدم تصویب و اجرای توصیه های FATF و در نتیجه ایجاد خطر بالای پولشویی و تامین مالی تروریسم در سیستم بانکی، در لیست کشور‌های غیرهمکار باقی ماند و حتی تحت اقدامات مقابله‌ای آن نیز قرار گرفت.

در خردادماه سال ۱۳۹۵ وزیر اقتصاد در توافقی با FATF پذیرفت که توصیه های چهل‌گانه FATF و یک برنامه اقدام را که حاوی دستورالعمل‌های زمان‌بندی‌شده بود، اجرا کند. گروه ویژه اقدام مالی نیز در تیرماه ۱۳۹۵ بیانیه‌ای در بوسان کره جنوبی صادر کرد.

این بیانیه ایران را به مدت یکسال از لیست کشور‌هایی که باید علیه آنها اقدام متقابل صورت بگیرد، تعلیق کرد؛ همچنین ایران باید در این مدت تعهداتی را که پذیرفته بود، اجرا می‌کرد. پس از آن مهلت ایران چندبار تمدید و در نهایت تا بهمن ۹۸ به ایران فرصت داده شد که همه برنامه اقدام را به صورت کامل اجرا کند.

جمهوری اسلامی ایران در این مدت ۳۹ بند از ۴۱ بند برنامه اقدام را تصویب و اجرا کرد و فقط دو بند آن یعنی کنوانسیون های بین المللی CFT و پالرمو به تصویب نرسید. گروه ویژه اقدام مالی از ۳۹ بندی که در ایران تصویب و اجرا شد، فقط تعداد کمی از اقدامات ایران را به طور کامل پذیرفت و به برخی اقدامات ایران ایرادات جزئی وارد و بیشتر آنها را نیز کاملا رد کرد.

درواقع، در حال حاضر جمهوری اسلامی ایران درخصوص مواجهه با گروه ویژه اقدام مالی FATF بر سر دوراهی انتخاب بین بد (نپذیرفتن برنامه اقدام) و بدتر (پذیرش برنامه اقدام) قرار گرفته است و صاحب نظران مختلف در رشته های گوناگون مانند حقوق، اقتصاد، روابط بین الملل و متخصصان حوزه پولی و بانکی هرکدام از دریچه نگاه خود نظر‌هایی در مورد پذیرش یا عدم پذیرش برنامه اقدام FATF و شیوه تعامل با این نهاد بین‌الدولی ارائه کرده‌اند؛ ولی هرکدام از این نظر‌ها فقط به بخشی از ماجرا پرداخته و همه ابعاد آن را روشن نکرده است. به همین دلیل فضای روشنی از ابعاد این قضیه پیش روی تصمیم‌گیران امر قرار ندارد و ابهامات باعث شده است که تصمیم‌گیری درباره این موضوع پیچیده و مشکل شود.

FATF برای پیشبرد اهداف خود ساختاری منسجم و مشخص ایجاد کرده است و به وسیله ارکان این ساختار، برنامه های خود را برای مبارزه با پولشویی تدوین و اجرا می‌کند و گسترش می‌دهد. ارکان FATF عبارتند از: مجمع عمومی؛ ریاست؛ دبیرخانه؛ گروه راهبری.

FATF در آغاز برنامه ای را متشکل از چهل توصیه برای مبارزه با پولشویی تدوین و منتشر کرد و از همه دولت ها خواست که این توصیه ها را در کشور‌های خود به اجرا درآورند تا سیستم پولی بانکی کشور‌ها و به تبع آن سیستم مالی جهانی از ورود پول‌های کثیف و با منشاء نامشروع و غیرقانونی مصون شود.

با وقوع حادثه یازده سپتامبر و نگرانی‌های گسترده در مورد منابع مالی گروه های تروریستی، به درخواست آمریکا، مبارزه با تامین مالی تروریسم نیز به صلاحیت FATF اضافه شد. همچنین، در سال ۲۰۱۲ مقابله با تامین مالی اشاعه تسلیحات کشتار جمعی نیز به صلاحیت FATF اضافه شد. ازاین‌رو، دامنه صلاحیت FATF محدود به موضوعی خاص نیست و مجمع FATF می‌تواند صلاحیت این نهاد را به موضوعاتی دیگر مربوط به پولشویی گسترش دهد.

اعضای FATF در ابتدا ۱۶ کشور بودند و به مرور زمان کشور‌های دیگری نیز توانستند خود را به عضویت این نهاد درآورند؛ به طوری که اعضای این گروه در حال حاضر ۳۷ کشور و دو سازمان منطقه ای (اتحادیه اروپا و شورای همکاری خلیج فارس) هستند و اندونزی نیز به عنوان عضو ناظر آن است.

در حال حاضر اعضای اصلی FATF شامل کشور‌های زیر است: آرژانتین، استرالیا، اتریش، بلژیک، برزیل، کانادا، چین، دانمارک، فنلاند، فرانسه، آلمان، یونان، هنگ‌کنگ، ایسلند، هلند، هند، جمهوری ایرلند، رژیم صهیونیستی، ایتالیا، عربستان، ژاپن، کره جنوبی، لوکزامبورگ، مالزی، مکزیک، نیوزیلند، نروژ، پرتغال، روسیه، سنگاپور، آفریقای جنوبی، اسپانیا، سوئد، سوئیس، ترکیه، بریتانیا، ایالات متحده آمریکا، اتحادیه اروپا، شورای همکاری کشور‌های عرب خلیج فارس.

سه نکته در باب اجرای توصیه های FATF در ایران

نکته اول: محتمل نبودن خروج ایران از فهرست کشور‌های غیرهمکار

اولین و مهم‌ترین نکته درباره این حالت مربوط به امکان یا عدم امکان خروج از فهرست کشور‌های غیرهمکار است. به نظر می‌رسد با توجه به مکانیسم های تصمیم گیری درون FATF امکان خروج ایران از فهرست کشور‌های غیرهمکار وجود ندارد؛ زیرا حتی در صورتی که جمهوری اسلامی ایران همه ۴۱ بند برنامه اقدام را با همه مخاطره‌هایی که برای ایران دارد، بپذیرد و تصویب و اجرا کند، تصمیم‌گیری در مورد خارج شدن نام ایران از فهرست کشور‌های غیرهمکار بر عهده مجمع عمومی FATF خواهد بود. نکته حائز اهمیت این است که تصمیم‌گیری مجمع عمومی FATF در این موضوع با اجماع (Consensus) انجام می‌شود.

در این آیین، درصورتی که یک مخالف مصرّ (بعضی قائل به وجود دو مخالف هستند) وجود داشته باشد، موضوع منتفی می‌شود. به این ترتیب با توجه به حضور کشور‌های آمریکا، عربستان، رژیم صهیونیستی، و شورای همکاری خلیج-فارس در میان اعضای این مجمع و خصومت و دشمنی این کشور‌ها با جمهوری اسلامی ایران، طبق قاعده، با خروج ایران از فهرست کشور‌های غیرهمکار مخالفت خواهند کرد و در نتیجه ایران از این فهرست خارج نخواهد شد.

نکته دوم: دشوارتر شدن دور زدن تحریم ها

دومین نکته در مورد این سناریو، ناظر به مسئله دور زدن تحریم هاست؛ به این صورت که با توجه به ایجاد واحد اطلاعات مالی (FIU) توسط FATF در کشور و ثبت مبادلات بالای ۱۵ هزار دلار یا یورو توسط این واحد و همچنین امکان بررسی مبادلات مشکوک از طرف بازرسان FATF، خطر انتقال اطلاعاتِ برخی تبادلات مالی ایران به کشور‌های متخاصم وجود دارد (همان‌گونه که در قضایای هسته ای نیز اطلاعات مربوط به تعدادی از دانشمندان هسته ای ایران که در اختیار آژانس انرژی اتمی قرار داشت، در اختیار برخی سرویس های جاسوسی قرار گرفت که در نتیجه آن تعدادی از دانشمندان هسته ای ایران ترور شدند و به شهادت رسیدند).

در صورتی که در حوزه مبادلات پولی-بانکی نیز این اتفاق محتمل روی دهد، دشمنان جمهوری اسلامی ایران می‌توانند از این اطلاعات برای مسدود کردن برخی راه‌های دور زدن تحریم ها استفاده کنند. از طرفی در توصیه های کلی FATF و نیز در برنامه اقدام ایران، بند‌هایی ناظر بر جرم انگاری، پولشویی چمدانی و پولشویی به وسیله صرافی ها وجود دارد که اجرایی شدن این بند‌ها و نظارت بازرسان FATF بر اجرای این اقدامات می‌تواند ایران را در مسیر دور زدن تحریم ها به مشکل اندازد.

نکته سوم: خود تحریمی

کشور در حال حاضر در جنگ اقتصادی قرار دارد. در ستاد جنگ دشمن یعنی وزارت خزانه داری آمریکا، یک بازی بسیار پیچیده و خطرناک، برای جمهوری اسلامی ایران طراحی شده است. به این صورت که اگر ایران بخواهد به هر نحوی توصیه های FATF را تصویب و اجرا کند، با مشکل مواجه می‌شود.

این طراحی به صورت هوشمندانه‌ای بخشی از تحریم ها را لغو یا تعلیق کرده و ایران را برای استفاده از منافع رفع تحریم (بخشی) به اجرای توصیه های FATF ترغیب می‌کند. این در حالی است که بر اساس طراحی فوق، بخشی دیگر از تحریم ها که در قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت و لیست تحریمی آمریکا موسوم به SDN لیست هستند، برقرار مانده و یک دوگانگی میان برخی نهاد‌ها و بنگاه های اقتصادی به وجود آورده و منجر به خود تحریمی می‌شود.

پی‌نوشت: یادداشت حاضر توسط حسین عارف زاده، پژوهشگر پژوهشکده سیاست پژوهی و مطالعات راهبردی حکمت، تحریر و در خبرگزاری میزان منتشر شده است.