حد بهینه صدور مجوز کسب و کار برای کارمندان دولت

با تصویب قانون تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار و اعمال اصلاحات لازم در سایر قوانین و مجوزهای موجود کشور، شفافیت در حوزه صدور مجوزهای کسب و کار و برخورد با نهادهای مختلف مورد اهتمام بیشتری قرار گرفت. به طور کلی، صدور مجوزهای کسب و کار برای عموم مردم تسهیل شده است و در عمل متقاضیان مجوزهای کسب و کار با پیچیدگی ها، بروکراسی های اداری و موانع کمتری مواجه خواهند بود. اما در این بین، عده ای از متقاضیان هم هستند که با توجه به دیگر قوانین حاکم بر فعالیت آنان، همچنان با موانعی جدی روبرو هستند. کارمندان دولت یکی از گروه هایی هستند که با ممنوعیت صدور مجوز مواجه هستند.

ضرورت و اهداف پژوهش

اصل 28 قانون اساسی بیان می دارد: «هرکس حق دارد شغلی را که بدان مایل است و مخالف اسلام و مصالح عمومی و حقوق دیگران نیست برگزیند. دولت موظف است با رعایت نیاز جامعه به مشاغل گوناگون برای همه افراد امکان اشتغال به کار و شرایط مساوی را برای احراز مشاغل ایجاد نماید». بنابراین، حق اشتغال یکی از حقوق اساسی شهروندان است و در همین راستا اکنون این سوال مطرح می شود که آیا کارمندان دولت، اولا با توجه به تعهدی که در خصوص کار دولتی شان دارند و ثانیا با توجه به تعارض منافع آن ها در توزیع منابع و منافع و اصول، قوانین و مقررات حوزه بحث، میتوانند مجوز کسب و کار بگیرند؟ همچنین این مسئله شایان توجه است که کارمندان دولت چگونه می توانند از مزایای مجوز های کسب و کار استفاده کنند؟ از این رو در این پژوهش به بررسی سابقه قانونگذاری، امکان صدور مجوزها و پروانه های کسب و کار برای کارمندان و حقوق بگیران دولت و پیامدهای آن پرداخته شده است.

تاریخچه قانون گذاری مشاغل برای کارمندان دولت در ایران

در خصوص پیشینه عنوان پژوهشی، تمامی پژوهش های یافت شده مربوط به قبل از تصویب قانون تسهیل است و همگی به بررسی و تحلیل قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل و موضوعات مشابه آن پرداخته اند و هیچ پژوهشی که با رویکرد تسهیل صدور مجوز ها به این امر نگریسته باشد یافت نشد. با این حال براساس این پژوهش ها و با بررسی دقیق تر اصل 141 قانون اساسی، برخلاف ظاهر آن، تمام صاحبان مشاغل عمومی مشمول منع جمع مشاغل شده اند و این امر تنها به کارمندان قوه مجریه محصور نمی شود. همچنین به نظر جمعی از حقوقدانان بهتر بود در این اصل، به جای عبارت «کارمندان دولت» از عبارت «کارمندان کشور» استفاده می شد.

در راستای بررسی قوانین کسب و کار کارمندان دولت، در ابتدا لازم است به منابع قانونی در ارتباط با موضوع مدنظر اشاره شود. با جست وجو در قوانین موجود، منابع قانونی احصاء شده عبارتند از:

• لایحه قانونی راجع به منع مداخله وزرا و نمایندگان مجلسین و کارمندان دولت در معاملات دولتی و کشوری مصوب مجلس شورای ملی؛
• قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران؛
• قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل؛
• قانون مدیریت خدمات کشوری؛
• قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی؛
• قانون ممنوعیت کارمندان و مدیران دستگاه های اجرایی از عضویت در هیئت های مدیره و مدیریت عامل؛
• قانون ممنوعیت به کارگیری بازنشستگان؛
• قانون تسهیل صدور مجوز های کسب و کا.

بررسی مفاد قوانین فوق الذکر

 با توجه به اهمیت قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل مصوب 1373 مجلس شورای اسلامی و قانون ممنوعیت کارمندان و مدیران دستگاه های اجرایی از عضویت در هیئت های مدیره و مدیریت عامل مصوب 1391 مجلس شورای اسلامی به بررسی این قوانین پرداخته شده است:

قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل

ماده واحده «قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل» در تاریخ 11/10/1373 و بر اساس اصل 141 قانون اساسی به تصویب رسیده است و در ادامه تبصره 10 در تاریخ 06/05/1387 به این قانون الحاق شده است. این قاعده از مواردی است که قانون اساسی جمهوری اسلامی، علاوه بر صحه گذاری بر قوانین قبل از انقلاب به بسط و گسترش ابعاد آن پرداخته است. به طور کلی در این قانون بیان می دارد هر فرد فقط امکان داشتن یک شغل دولتی دارد.

اگرچه این قانون منسوخ شده است ولی بررسی تبصره های آن می تواند راهگشا باشد. در تبصره 1، سمت های آموزشی از این قانون مستثنا شده اند که استفاده از واژه سمت، موجب تفسیرپذیری این تبصره شده است. همچنین بنابر تبصره 3 شرکت و عضویت در شوراهای عالی، مجامع عمومی، هیئت های مدیره و شوراهای موسسات و شرکت های دولتی به عنوان نمایندگان قانونی سهام دولت و یا در ارتباط با وظایف سازمانی، شغل محسوب نمی شود ولی دریافت وجوهات ممنوع است. در تبصره 4 اشتغال در شرکت های نیمه دولتی، نمایندگی مجلس، وکالت، مشاوره حقوقی و عضویت در هیئت مدیره شرکت های خصوصی نیز ممنوع است. در تبصره 8 افرادی که مستقیما از سمت رهبری به سمتی منصوب می شوند، مستثنی شده اند. همچنین در تبصره دهم حقوقدانان شورای نگهبان مشمول این محدودیت شده اند.

قانون ممنوعیت کارمندان و مدیران از عضویت در هیئت های مدیره و مدیریت عامل

طرح یک فوریتی ممنوعیت اشتغال به بیش از یک شغل که با عنوان طرح ممنوعیت کارمندان و مدیران دستگاه های اجرایی از عضویت در هیات های مدیره و مدیریت عامل به مجلس شورای اسلامی تقدیم گردیده بود، در جلسه علنی روز سه شنبه مورخ 26/10/1391 مجلس با اصلاحاتی به تصویب رسیده است.

پس از تصویب این قانون، قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل لغو شد. ازجمله موارد اختلافی در این قانون، اضافه شدن مدیران، رؤسا وکارکنان دستگاه های اجرایی موضوع ماده 5 قانون مدیریت خدمات کشوری، کارکنان دفاتر اسناد رسمی، ازدواج و طلاق، پزشکان، اعضای ستادی دانشگاه، وزارت بهداشت، وزارت کار و … است. همچنین برخلاف قانون قبل، اساتید دانشگاه، جانبازان و اشتغال در شرکت های دانش بنیان مستثنی شده اند. با این حال مواد تبصره 3 قانون ممنوعیت تصدی در این قانون لحاظ نشده است.

تعارض منافع و اجرای عدالت

در اکثر مطالب بیان شده از ابتدای پژوهش حاضر، رویکرد تسهیل گری و یا حداقل رویکردی بی طرف حاکم بوده است. اما نکته ای که باید بدان اشاره کرد این است که بسیاری از سخت گیری ها در خصوص دو شغلگی کارمندان دولت ناشی از بحث تعارض منافع فردی با منافع جمعی و ایراد خلل به اجرای هر چه بهتره عدالت و جلوگیری از رانت و فساد ممکن الحدوث در نظام ادارات است.

از طرفی دارا بودن دو شغل رسمی و اداری با توجه به ساعات فعالیت ادارات مقدور نیست و تنها در صورتی ممکن است که فرد مشمول استثنائات قانونی قرار گرفته باشد. در غیر این صورت حتما تخلف و فسادی رخ داده است. با این حساب در وضعیت اقتصادی موجود ، یک راهی که برای کسب درآمد بیشتر وجود دارد ایجاد کسب و کاری جدید با دریافت مجوز مربوطه است. اما با توجه به امکان فساد و تعارض منافع نمی توان هر مجوزی را برای کارمندان و مستخدمین سازمان ها و نهاد های عمومی صادر کرد.

تعیین حد بهینه اعطای مجوز کسب و کار برای کارمندان دولت

در راستای بررسی ممنوعیت های قانونی موجود در مسیر دریافت مجوزهای کسب و کار، تمام قوانین ناظر به صدور انواع مجوزهای کسب و کار بررسی شد و 60 مورد ممنوعیت گردآوری شد. بررسی موارد ممنوعیت نشان می دهد که نمی توان در خصوص تمام موارد ممنوعیت به صورت مطلق نظر داد و در برخی موارد لازم است شرایط را سنجید و به صورت موردی برای افراد ایجاد ممنوعیت کرد. به منظور تعیین حد بهینه اعطای مجوز، این مطالعه، موارد ممنوعیت برای کارکنان دولت را بررسی کرد و این موارد را در دو گروه دسته بندی کرد.

در این دسته بندی، در یک گروه مجوزهایی هستند که ممنوعیت آن ها به دلایل مختلفی ازجمله مسائل امنیتی صحیح بوده و دسته دیگر مجوزهایی هستند که ممنوعیت آن ها صحیح به نظر نمی رسد و پیشنهاد حذف این ممنوعیت ها ارائه شده است. برای مثال ممنوعیت اعطای گواهی واگذاری اراضی ملی و دولتی برای طرح های غیرکشاورزی به کارکنان وزارت جهاد کشاورزی صحیح است ولی ممنوعیت تاسیس شرکت فنی تخصصی بایستی ملغی شود. به طور کلی در مجوزهایی که احتمال ایجاد رانت، فساد، تعارض منافع و … وجود دارد باید ممنوعیت ایجاد شود ولی ایجاد ممنوعیت در باقی مجوزها، نه تنها توجیهی ندارد؛ بلکه موجب آسیب به اقتصاد کشور می شود.

جمع بندی

با تصویب قانون تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار، صدور مجوزها برای عموم مردم تسهیل شده است. در این بین، کارکنان دولتی همچنان با موانع جدی روبرو هستند؛ زیرا قانون ممنوعیت کارمندان و مدیران دستگاه های اجرایی از عضویت در هیئت های مدیره و مدیریت عام، مانع از اشتغال آن ها در شغل دوم می شود. سخت گیری ها در خصوص دو شغلگی کارمندان دولت ناشی از بحث تعارض منافع فردی با منافع جمعی و ایراد خلل به اجرای هر چه بهتره عدالت و جلوگیری از رانت و فساد ممکن الحدوث در نظام ادارات است. با این حال بررسی موارد ممنوعیت نشان می دهد که نمی توان در خصوص تمام موارد به صورت مطلق نظر داد و در برخی موارد لازم است شرایط را سنجید و به صورت موردی برای افراد ایجاد ممنوعیت کرد. به طور کلی باید در مجوزهایی که احتمال ایجاد رانت، فساد، تعارض منافع و … وجود دارد ممنوعیت ایجاد شود ولی ایجاد ممنوعیت در باقی مجوزها، نه تنها توجیهی ندارد؛ بلکه موجب آسیب به اقتصاد کشور می شود.

این مطالعه در اندیشکده مطاف توسط علیرضا پوربافرانی به سفارش وزارت امور اقتصادی و دارایی در سال 1401 انجام شده است.