کارکرد و اثرگذاری اندیشکده
کیومرث اشتریان مسیر فراروی اندیشکدهها از تحلیل صرف تا سیاستگذاری واقعبینانه را ترسیم میکند.
کیومرث اشتریان، دانشیار سیاستگذاری عمومی دانشگاه تهران، گفتار حاضر را با دو پرسش بنیادین آغاز میکند: مفهوم «نظام مسائل» چیست؟ و نهاد متولی آن در کشور کدام است؟ پاسخ به این سوالات مسیر تحلیل را بهسوی نقش و کارکرد اندیشکدهها، الزامات آنها و روشهای تحلیل مسائل اولویتدار هدایت کرد.
اشتریان تاکید میکند که اندیشکدهها باید دانش و تجربهای فراتر از دولت داشته باشند، معیارهای عینی و شفاف برای تحلیل مسائل داشته باشند و با روشهای دقیق مانند تفکیک و مدل «استخوان ماهی» معضلات کلان را به مسائل قابل سنجش تبدیل کنند. کارکردهای اندیشکده شامل مسئلهیابی، تدوین راهحل، اجراپژوهی، بررسی بودجه و نظارت مستمر است. سیاستهای عمومی نیز محصول تعامل گروههای اجتماعی، ارزشها و مشکلات واقعی جامعه هستند و همواره نیازمند تداوم، اصلاح و رویکرد چندرشتهایاند.
اشتریان تصریح میکند که تنها با شفافیت، مهارت تحلیلی و تعامل سازنده با نهادهای اجرایی است که اندیشکدهها میتوانند از تحلیل نظری فراتر روند و به سیاستگذاری واقعبینانه و اثرگذار کمک کنند.
مسئله اصلی و اهمیت اقتصاد
در وهله اول ممکن است تصور شود که اقتصاد مهمترین مسئله کشور است. اما تحلیل دقیقتر نشان میدهد که اهمیت اقتصاد بهدلیل پیامدها و تبعات آن نیست، بلکه ناشی از عوامل پیشینی است. عواملی مانند فقدان جسارت در تصمیمگیری، تحریمها، بازی قدرتها، الگوهای ناصحیح و کمبود اطلاعات ساختاری، پیشزمینه مشکلات اقتصادی هستند. بنابراین، اصل حل مسئله در تحلیل این عوامل و ارتباطات پیچیده میان آنها و با پدیده مورد بحث نهفته است. این ارتباطها صرفا یکطرفه نیستند و ممکن است دوطرفه باشند؛ برای مثال ضعف تصمیمگیری میتواند اقتصاد را تحت فشار قرار دهد و در مقابل، وضعیت اقتصادی نامطلوب نیز تصمیمگیریهای بعدی را محدود کند.
شفافیت و شاخصهای عینی در کار اندیشکده
اندیشکده برای اثرگذاری باید همواره از شاخصها و معیارهای عینی استفاده کند. این مفهوم در ادبیات عامیانه با عبارت «پا روی زمین» توصیف میشود. برای مثال، اگر هدف بررسی کاهش قدرت خرید مردم است، لازم است معیارهای کمی مانند حداقل دستمزد، نرخ تورم و شاخصهای رفاهی دقیق تعریف و اندازهگیری شوند. تنها از این طریق میتوان کاهش رفاه یا افزایش فقر را بهشکل قابل اتکا و شفاف تحلیل کرد.
نمونهای از اهمیت شفافیت، قانون «ساختار رفاه و تامین اجتماعی» سال ۱۳۸۳ است که برای حمایت از اقشار ناتوان، ابتدا نیازمند شناسایی دقیق افراد ناتوان و تعداد مددجویان بود. این مثال نشان میدهد که شفافیت در دادهها و معیارها نه یک انتخاب بلکه پیشنیاز کار اندیشکدهای است.
الزامات و نقش اندیشکده
یک اندیشکده موثر نباید فرض کند که دولت یا کارشناسان آن بیاطلاع هستند؛ بلکه باید از نظر تجربه و تسلط بر جزئیات حوزه مورد بحث، بیش از دولت و دیوانسالاری توانمند باشد. همانطور که فرشاد مومنی نقل کرده است، کف مطالعات و دانش اندیشکده باید معادل سقف مطالعات و دانش دولت باشد. فقدان دسترسی به اطلاعات دقیق نمیتواند توجیهی برای ضعف تحلیلها باشد و در صورت نبود دادهها، بهتر است اندیشکده فعالیت نکند تا تحلیل ناقص ارائه ندهد.
اندیشکدهها باید بهمثابه عقل منفصل دستگاههای دیوانسالار عمل کنند؛ درعینحال، باید با این دستگاهها تعامل داشته باشند تا انباشت دانشی که در دیوان شکل میگیرد، مورد استفاده قرار گیرد. ضعف دیوانسالاری، ازجمله جلسات بینتیجه، نظام کارشناسی روبهزوال و مدیران فاقد مهارت فکری، ضرورت تقویت مهارتهای فکری و روششناسی دقیق در اندیشکدهها را روشن میکند.
روشها و فنون تحلیل مسئله
تحلیل مسئله نیازمند روشها و فنون مشخص است. ازجمله فن تفکیک و روش «استخوان ماهی» ویلیام دان. ابتدا باید معضل بهشکل دقیق توصیف شود و سپس تفاسیر مختلف آن احصا شود. برای مثال، معضل رفاه ممکن است از زاویه فقر، بازیهای قدرت یا ضعف ساختاری مدیریت بررسی شود. پس از جمعآوری تفاسیر، یکی از آنها بهعنوان کلان معضل انتخاب میشود؛ این انتخاب ممکن است با اولویتهای دولت همخوانی داشته باشد یا نباشد، و وظیفه اندیشکده ارائه اولویت واقعی است.
کلان معضل پس از انتخاب، بهتدریج دقیقتر و کمیتر تحلیل میشود تا به معضل صوری برسد؛ یعنی معضل قابل سنجش و پیگیری. این فرآیند، پایه تدوین سیاستها و برنامههای اجرایی است و بدون آن امکان اثرگذاری اندیشکده محدود میشود.
سازکار نظام مسائل کشور و اولویتبندی
در ساختار رسمی، هر دستگاه آسیبشناسی و نظام مسائل خود را دارد و در جریان تهیه لایحه برنامه، مسائل مختلف حوزهها تجمیع میشود تا نهایتا به تصویب هیئت وزیران و مجلس برسد. در ساختار غیررسمی، تعیین نظام مسائل ازطریق متقاعدسازی اجتماعی انجام میشود که فرآیندی طولانی و مستمر است و انتظار اثرگذاری سریع نمیرود.
این سازکارها با محدودیتهایی مواجهاند؛ ازجمله فقدان آزادی کارشناسی، سلسلهمراتب سازمانی، ناپایداری مدیریتی و ورود نیروهای غیرمرتبط امنیتی. درعینحال، انباشت سرمایه انسانی در نهادهایی مانند سازمان امور اداری و استخدامی فرصتی برای بهبود نظام مسائل و ارتقای کار کارشناسی فراهم میکند.
کارکردهای اندیشکده
کارکردهای اصلی اندیشکده شامل چند محور اصلی میشود:
- مسئلهیابی و تحلیل مسئله؛
- تدوین راهحل و مدلسازی؛
- تامل بر اجرا و اجراپژوهی؛
- بررسی بودجه و ملزومات اجرای سیاست؛
- نظارت و بازخورد مستمر.
برای هر مرحله، مهارتها و دانش ویژهای لازم است. بهطور مثال، تحلیل مسئله مستلزم روششناسی، تدوین راهحل نیازمند مدلسازی، تأمل بر اجرا مستلزم اجراپژوهی و بررسی بودجه و نظارت نیازمند دانش مالی و مدیریتی است.
ویژگیهای سیاست عمومی
- محصول مبارزه قدرت گروههای اجتماعی: سیاست عمومی نتیجه تعامل و تعارض گروههای مختلف است و نه صرفا کار اندیشکدهها. هر سیاستی منافع برخی را تامین و برخی دیگر را متضرر میکند. برای مثال، سیاست رتبهبندی معلمان موفقیت آن گروه را نشان میدهد اما ممکن است به ضرر کارگران باشد؛
- مشکلمحور بودن: سیاست عمومی مشکلات واقعی جامعه را هدف میگیرد و آن را از سایر رشتهها متمایز میکند. علوم دیگر ممکن است به مسائل اجتماعی به شکل ثانوی نگاه کنند، اما سیاستگذاری عمومی از نقطه عزیمت مشکلات آغاز میشود؛
- عدم جامعیت مطلق: هیچ سیاستی نمیتواند به نفع تمام مردم باشد؛ همیشه بخشی منتفع و بخشی متضرر هستند. نمونهای روشن، طرح تحول سلامت است که نفع اولیه آن برای پزشکان و سپس بیماران بود، نه کل جامعه؛
- ارزشمحور بودن: سیاستها همواره برمبنای ارزشهای موجود در جامعه یا ذهن سیاستپژوه شکل میگیرند. ارزشهایی چون رفاه، عدالت، توسعه یا آزادی بر نتایج تحلیلها تاثیر میگذارند؛
- تداوم و اصلاح: تدوین سیاست آغاز یک فرآیند است و اندیشکده مسئول پیگیری، اصلاح و تعدیل آن است. ارائه و نقد مداوم باعث انسجام و اثرگذاری بیشتر میشود؛
- چندرشتهای بودن: سیاستهای عمومی نیازمند بررسی ابعاد اقتصادی، جمعیتی، سیاسی و محیط زیستی هستند تا تصمیمگیری جامع و مستدل حاصل شود.
جمعبندی
اندیشکدهها، با تمرکز بر مسئلهیابی دقیق، روششناسی علمی، معیارهای عینی و تعامل سازنده با دولت و نهادهای اجرایی، میتوانند به تصمیمگیریهای اثرگذار و واقعبینانه کمک کنند. شفافیت، مهارتهای فکری و تحلیل چندلایه، همراه با درک مبارزه قدرت و ارزشهای اجتماعی، پایههای موفقیت یک اندیشکده را شکل میدهند. سیاست عمومی در چنین چارچوبی، محصول تعامل کارشناسی، ارزشها و مبارزه قدرت است و اندیشکده وظیفه دارد ضمن ارائه تحلیلهای دقیق، فرایند تداوم، اصلاح و بازخورد سیاستها را پیگیری کند.
این متن، تلاشی است برای ارائه چارچوبی از نقش، الزامات و کارکرد اندیشکدهها تا نشان دهد که با دانش، شفافیت و روششناسی صحیح، اندیشکده میتواند در فرآیند تصمیمگیری اثرگذار باشد و از تحلیل صرفا نظری به سیاستهای اجرایی نزدیک شود.
