فرایند مشارکت در حکمرانی مشارکتی

حکمرانی مشارکتی به رویکردی اطلاق می شود که در آن، علاوه بر دولت، بخش خصوصی و جامعه مدنی نیز به طور فعال در تصمیم گیری، اجرا و ارزیابی سیاست ها نقش ایفا می کنند. این نوع حکمرانی، بر مبنای تعامل و همکاری میان ذی نفعان مختلف شکل می گیرد و با توجه به پیچیدگی های فرایندی و ضرورت تحقق توافق و اجماع، طراحی سازوکارهای موثر در فرایند مشارکت، اهمیت فراوانی دارد. در مطالعات جهانی، مدل های متعددی برای تحلیل و تبیین این فرایند ارائه شده است که شناخت و ترکیب آن ها به فهم بهتر چگونگی تحقق حکمرانی مشارکتی کمک می کند.

ضرورت و اهداف پژوهش

حکمرانی به معنای سنت ها و نهادهایی است که بر اساس آن ها، اقتدار در یک کشور اعمال می شود. حکمرانی مشارکتی، رویکردی است که علاوه بر دولت، جامعه و بخش خصوصی نیز به طور موثر در اعمال اقتدار نقش دارند. در این رویکرد، ذی نفعان مختلف از جمله شهروندان، سازمان های مردم نهاد و بخش خصوصی در تصمیم گیری، اجرا و ارزیابی سیاست ها مشارکت می کنند. حکمرانی مشارکتی دارای ابعادی چون سطوح مشارکت (از اطلاع رسانی تا تصمیم گیری اجماع محور)، دامنه مشارکت (از عموم شهروندان تا ذی نفعان محدود) و فرایند مشارکت است. فرایند مشارکت به عنوان سازوکار و توالی نقش آفرینی ذی نفعان برای اتخاذ تصمیم جمعی اهمیت بسیار دارد، به ویژه در دامنه محدود و سطوح بالاتر مشارکت که نیازمند طراحی دقیق و تدبیر پیچیده است. دو مدل مهم در این حوزه، مدل های انسل و گش (۲۰۰۸) و امرسون و نباتچی (۲۰۱۱) هستند که با رویکرد فراتحلیل، فرایند حکمرانی مشارکتی را تشریح کرده اند. این گزارش با ترکیب این دو مدل، الگویی جامع تحت عنوان «فرایند عملی مشارکت در حکمرانی مشارکتی» ارائه می دهد.

مدل های حکمرانی مشارکتی انسل و گش و امرسون و نباتچی

در این بخش به بررسی این دو مدل پرداخته می شود:

مدل حکمرانی مشارکتی انسل و گش

مدل حکمرانی مشارکتی انسل و گش، شامل پنج عنصر کلیدی است: «شرایط شروع» که سابقه تعارض یا همکاری و انگیزه های ذی نفعان را بررسی می کند؛ «طراحی نهاد رسمی» که قوانین شفاف و ساختارهای عادلانه را تعیین می کند؛ «فرایند مشارکت» که گفت و گو، اعتمادسازی و همکاری را شکل می دهد؛ «رهبری تسهیلگر» که مدیریت تعارضات و هدایت فرایند را بر عهده دارد؛ و «خروجی ها» که موفقیت های کوچک و افزایش سرمایه اجتماعی را نشان می دهد. این عناصر به صورت چرخه ای در تعامل بوده و همکاری پایدار را تضمین می کنند.

شکل1 – نسخه‌ ساده سازی شده‌ مدل حکمرانی مشارکتی انسل و گش

مدل امرسون و نباتچی

مدل حکمرانی مشارکتی امرسون و نباتچی شامل پنج بخش است: «زمینه سیستم» که شرایط محیطی و منابع را شامل می شود؛ «محرک های مشارکت» مانند رهبری، مشوق ها، وابستگی متقابل و عدم قطعیت که انگیزه همکاری را فراهم می کنند؛ «پویایی مشارکت» با عناصر تعامل اصولی، انگیزه مشترک و ظرفیت اقدام مشترک که فرایند همکاری را شکل می دهد؛ «اقدامات مشارکتی» برای اجرای تصمیمات مشترک؛ و «تاثیرات» که تغییرات ناشی از این اقدامات را نشان می دهند. این مدل، تأکید بر بستر مناسب، فرایندهای قوی و نتایج پایدار دارد.

شکل 2 – نسخه‌ ساده سازی شده‌ مدل حکمرانی مشارکتی امرسون و نباتچی

فرایند عملی مشارکت در حکمرانی مشارکتی

با الهام از دو مطالعه مورد اشاره در بالا، «فرایند عملی مشارکت در حکمرانی مشارکتی» را می توان در مدلی به شکل زیر توضیح داد.

شکل 3 – فرایند عملی مشارکت در حکمرانی مشارکتی

فرایند مشارکت پیشنهادی، از ۶ عنصر تشکیل شده است که عبارتند از: «محرک ها»، «تسهیل گری و قواعد پایه ای»، «شرایط نهادی و زمینه ای»، «چرخه پویای مشارکت»، «اقدامات مشارکتی» و «تاثیرات و انطباق». در ادامه به تشریح هر یک پرداخته شده است:

محرک ها

منظور از محرک ها، شرایط و عواملی است که بر آغاز فرایند مشارکت تاثیرگذار هستند. سه محرک اصلی برای شروع فرایند مشارکت در حکمرانی مشارکتی می توان ذکر کرد:

• انگیزش تسهیل گر: در مدل انسل و گش، «رهبری تسهیل گر» بی طرف و هدایت کننده فرایند است که اعتمادسازی و تشویق مشارکت را بر عهده دارد. مدل امرسون و نباتچی نیز رهبری را به عنوان محرک اصلی آغاز حکمرانی مشارکتی معرفی می کند. تسهیل گران با ایجاد چشم انداز مشترک، انگیزش، اعتماد و توانمندسازی، مشارکت فعال ذی نفعان را تقویت می کنند. لابی گری اخلاقی، شامل ارائه اطلاعات دقیق و تعامل شفاف، ابزاری مهم برای تحریک و دعوت ذی نفعان به مشارکت است، در حالی که روش های غیراخلاقی مانند رشوه و تهدید رد می شوند؛
• سابقه تعارض یا همکاری: پیشینه همکاری یا تقابل میان ذی نفعان، تاثیر زیادی بر حکمرانی مشارکتی دارد. موفقیت های گذشته، اعتماد را افزایش و تعارضات قبلی، سوء تفاهم و بی اعتمادی ایجاد می کند. در شرایط تعارض شدید، وابستگی متقابل و ترمیم بی اعتمادی ها می تواند مشارکت را ممکن سازد. همچنین، «عدم قطعیت» مسائل پیچیده، باعث انگیزه همکاری برای کاهش ریسک می شود. تسهیل گر موثر با تأکید بر اهمیت همکاری، وابستگی ها و پیامدهای تعارض، ذی نفعان را به مشارکت ترغیب می کند؛
• توزیع منابع یا قدرت: توزیع نابرابر قدرت باعث می شود بازیگران قدرتمند مانند دولت ها، تمایل کمی به مشارکت واقعی داشته باشند و گاهی مشارکت صوری انجام دهند، به ویژه اگر بتوانند اهداف خود را خارج از فرایند محقق کنند. همچنین، نابرابری دانش و منابع، بازیگران کم قدرت را از مشارکت باز می دارد. انگیزه مشارکت وابسته به انتظارات از اثربخشی نتایج است و اگر مشارکت صرفا تشریفاتی باشد، انگیزه کاهش می یابد. افزایش هزینه عدم مشارکت می تواند مشارکت را تسهیل کند.

تسهیل گری و قواعد پایه ای

تسهیل گری در فرایند مشارکت، نقش حیاتی در گرد هم آوردن و هدایت ذی نفعان ایفا می کند و اغلب بدون کمک تسهیل گر، همکاری مستقیم دشوار است. تسهیل گر با توانمندسازی، ایجاد اعتماد و حفظ قواعد مشارکت، گفتگو و اجماع را مدیریت می کند و به ویژه به صدای گروه های ضعیف توجه دارد. در شرایط بی اعتمادی، تسهیل گر باید بی طرفانه عمل کند و تعادل میان نقش های خود را حفظ کند. همچنین، تسهیل گری خلاقیت شرکت کنندگان را تحریک می کند و نیازمند زمان و مهارت بالاست. قواعد پایه ای مانند فراگیری، شفافیت، تعریف نقش ها و روش تصمیم گیری، برای مشروعیت فرایند ضروری اند. تصمیم گیری می تواند اجماع محور یا با روش های جایگزین صورت گیرد و تعیین ضرب الاجل مهم است. دو نوع تسهیل گری ساختاری (مدیریت فرایند) و انگیزشی (تشویق مشارکت) وجود دارد که ممکن است توسط یک یا چند تسهیل گر انجام شود. این متن، بر رویکرد انگیزشی و نقش مهم تسهیل گران در ترغیب ذی نفعان تمرکز دارد.

شرایط نهادی و زمینه ای

شرایط زمینه ای، شامل عوامل پایداری است که چارچوب و قوانین کلان و غیرقابل تغییر کوتاه مدت سیاسی و اجتماعی و درنتیجه، رفتار بازیگران مختلف را تعیین می کند. وضعیت نهادهای سیاسی، اجتماعی، فرهنگی و منابع طبیعی و انسانی به طور مستقیم بر دیگر عناصر فرایند مشارکت تاثیرگذار بوده و به نوعی مشخص می کند که «محرک های حکمرانی مشارکتی» و «پویایی مشارکت» چگونه و تا چه اندازه موثر عمل خواهند کرد. از جمله مهم ترین شرایط زمینه ای می توان به موارد ذیل اشاره کرد:

• اسناد سیاستی، قوانین و آیین نامه ها: هر مسئله موضوع حکمرانی مشارکتی، باید بر اساس سیاست های کلان دولت و قوانین و مقررات قوای سه گانه پیگیری شود؛ بنابراین، شناخت این عناصر برای بازیگران ضروری است؛
• توزیع منابع ملی و منطقه ای: توزیع منابع و قدرت، هم به عنوان محرک و هم به عنوان مانع برای شروع حکمرانی مشارکتی عمل می کند. تمرکز قدرت در دست عده ای محدود، انگیزه مشارکت را کاهش داده، در حالی که توزیع پراکنده، زمینه را برای همکاری گسترده تر فراهم می کند. شرایط اولیه ای مانند توزیع قدرت که زمینه ساز آغاز مشارکت هستند، توسط شرایط نهادی مانند قوانین، فرهنگ سیاسی و اجتماعی و… تعیین می شوند؛
• کیفیت حکمرانی: میزان شفافیت، عادلانه بودن روندهای قضایی، آزادی رسانه ها و باز بودن فضا برای فعالیت سازمان های مردم نهاد، به طور مستقیم بر کیفیت مشارکت موثر است. به طور کلی، هر چه شاخص های کیفیت «حکمرانی خوب» بالاتر باشد، شرایط برای حکمرانی مشارکتی بیشتر فراهم خواهد بود؛
• وضعیت فرهنگی: برخی شرایط فرهنگی می توانند تسهیل کننده یا مخرب حکمرانی مشارکتی باشند. برای مثال، اگر اختلافات قومیتی یا مذهبی در یک شهر یا منطقه زیاد باشد، احتمال اجماع بین ذی نفعان بسیار سخت تر خواهد بود.

چرخه پویای مشارکت

هم انسل و گش و هم امرسون و نباتچی، در مرکزیت مدل خود یک چرخه تعریف کرده اند که پس از لحاظ تمامی مقدمات و اتفاقات جنبی همچون شرایط زمینه ای، شروع مشارکت، تدوین قواعد و… فرایند اصلی مشارکت در بستر آن چرخه تکرارشونده صورت می پذیرد. در این بخش «چرخه پویای مشارکت» را در قالب ارتباط سه مولفه با یکدیگر تعریف می شوند:

• تعاملات اصول محور: تعامل چهره به چهره پایه مشارکت است و برای ایجاد اعتماد، احترام و تعهد ضروری است، اما کافی نیست و ممکن است اختلافات را تشدید کند که نقش تسهیل گر در مدیریت آن مهم است. این تعاملات «اصول محور» نامیده می شوند و بر گفت و گوی منصفانه، ارتباط باز، نمایندگی متوازن و مشارکت آگاهانه تاکید دارند. چرخه تعاملی شامل چهار مرحله کشف منافع، تعریف معنای مشترک، مذاکره منطقی و تصمیم گیری جمعی است که فرایند همکاری را شکل می دهد؛
• انگیزه مشترک: انگیزه مشترک، نتیجه تعامل اصول محور و شامل سه عنصر اعتماد متقابل، درک متقابل و تعهد مشترک است. اعتماد از طریق همکاری و شناخت طرفین شکل می گیرد و زمینه ساز درک متقابل است که به احترام دیدگاه های مختلف بدون لزوم توافق کامل اشاره دارد. این فرایند همکاری را مشروع می کند و به تعهد مشترک می انجامد؛ یعنی پایبندی به حل مسئله فراتر از مرزهای سازمانی. در حکمرانی مشارکتی، انتقال مالکیت و مسئولیت تصمیم گیری به ذینفعان، نیازمند تعهد بالای همه طرف ها، به ویژه سازمان های دولتی است که نقش کلیدی در موفقیت مشارکت دارد؛
• ظرفیت اقدام مشترک: گام پیشین چرخه مشارکت، ظرفیت های جدید اقدام مشترک را ایجاد می کند که پلی بین راهبرد و عملکرد است. در این مرحله، ساختارها و قواعد تداوم تعامل مانند اساس نامه و قوانین تصمیم گیری تدوین می شود. همچنین، تسهیم و مدیریت دانش ضروری است تا همکاری چندجانبه موثر باشد. منابع شامل زمان، بودجه، مهارت و قدرت توسط ذینفعان تامین و برای جبران نابرابری ها توافق می شود تا آمادگی لازم برای اجرای اقدامات مشارکتی فراهم شود.

اقدامات مشارکتی

اقدامات مشارکتی، خروجی چرخه پویای مشارکت هستند. اگرچه در حکمرانی مشارکتی، «فرایند» هم به خودی خود دارای اهمیت بوده و با «نتیجه» گره خورده است، اما قاعدتا فرایند مشارکت با هدف دستیابی به اقدامات عملی ای شکل گرفته که هیچ سازمانی به تنهایی از عهده آن ها برنمی آید. این اقدامات مشارکتی می تواند شامل مواردی از جمله وضع یک قانون یا سیاست یا نظارت بر حسن اجرای آن، آموزش عمومی، اعزام یا تامین نیروی انسانی برای یک پروژه خاص، صدور مجوز، پیاده سازی شیوه های جدید مدیریتی و… باشد که با تصمیم جمعی و تعیین نقش هر یک از ذینفعان در اجرا یا نظارت بر اجرای آن ها شکل گرفته اند.

تاثیرات و انطباق

اقدامات مشارکتی تاثیراتی بر مسئله عمومی، شرایط زمینه ای و چرخه پویای مشارکت دارند. این اقدامات می توانند مسئله مورد نظر را بهبود یا تشدید کنند و تغییرات در مسئله نیز بر فرایند مشارکت بازخورد دارد. همچنین، وضعیت فرهنگی، اجتماعی و سیاسی تغییر یافته و با تصویب قوانین، زمینه مشارکت گسترده تر می شود. در نهایت، خروجی ها و یادگیری ها چرخه مشارکت را اصلاح کرده و موجب تطبیق و شکل گیری نظم و انگیزه های جدید در تعاملات ذینفعان می شود.

جمع بندی

حکمرانی مشارکتی، رویکردی است که در آن، دولت، جامعه مدنی و بخش خصوصی به صورت فعال و تعاملی در تصمیم گیری، اجرا و ارزیابی سیاست ها مشارکت می کنند. اهمیت این رویکرد در توجه به فرایند مشارکت نهفته است که به عنوان سازوکاری پیچیده نیازمند طراحی دقیق و تسهیل گری هوشمندانه است. مدل های «انسل و گش» و «امرسون و نباتچی»، دو چارچوب معتبر و مکمل در تحلیل این فرایند فراهم کرده اند که با ترکیب آن ها، مدلی جامع با شش عنصر اصلی از جمله محرک ها، تسهیل گری، شرایط نهادی، چرخه پویای مشارکت، اقدامات مشارکتی و تاثیرات و انطباق شکل می گیرد. این مدل نشان می دهد که موفقیت حکمرانی مشارکتی وابسته به انگیزش مناسب، مدیریت تعارضات، رعایت قواعد پایه، توجه به شرایط زمینه ای و تعامل مستمر میان ذی نفعان است. همچنین، نتایج اقدامات مشارکتی می تواند زمینه ساز اصلاح و ارتقای فرایندهای آینده باشد و به توسعه پایدار و اعتماد اجتماعی کمک کند.

این مطالعه در اندیشکده حکمرانی مشارکتی ایرانیان با همکاری میلاد گودرزی و محسن بیگی در سال 1404 انجام شده است.