نظام بازسازی و گزیر بانکی؛ الزامات، تقنینی و نظارتی

ثبات مالی به عنوان ستون فقرات اقتصاد هر کشور، نقش کلیدی در تضمین رشد پایدار و رفاه اجتماعی ایفا می کند. بانک ها به عنوان واسطه های اصلی تجهیز و تخصیص منابع، زیرساخت حیاتی نظام مالی هستند و ناپایداری آن ها می تواند تبعات گسترده ای برای کل اقتصاد در پی داشته باشد. بحران های بانکی بدون مدیریت مناسب، علاوه بر افزایش هزینه های اقتصادی، به کاهش اعتماد عمومی و تشدید نوسانات مالی منجر می شوند. تجربه جهانی نشان می دهد وجود چارچوب های قانونی و نهادی موثر برای بازسازی و مدیریت بحران های بانکی، می تواند نقش مهمی در حفظ ثبات سیستم مالی و کاهش بار هزینه های اجتماعی ایفا کند. ایران نیز نیازمند تدوین قوانینی جامع و نهادهای مستقل برای مدیریت سریع و کارآمد بحران های بانکی است.

ضرورت و اهداف پژوهش

ثبات مالی پایه اصلی سلامت اقتصادی کشور است و بانک ها به دلیل نقش حیاتی در تجهیز و تخصیص منابع، اهمیت فراوانی دارند. شکست بانک ها صرفا یک مشکل درون سازمانی نیست، بلکه می تواند باعث هراس سپرده گذاران، فروش اضطراری دارایی ها و اختلال در نقدینگی شود و ثبات کل نظام مالی را تهدید کند. ساختار حقوقی و نظارتی کنونی کشور فاقد چارچوب کارآمد برای مدیریت سریع و کم هزینه بحران بانک ها است. فرایندهای ورشکستگی عمومی، زمان بر و ناکارآمد بوده و هزینه ها را به منابع عمومی منتقل می کند.

بسیاری کشورها با قوانین ویژه بازسازی و گزیر بانکی، بحران ها را بهتر مدیریت می کنند، اما ایران چنین قانونی ندارد. نبود ساختارهایی نظیر نهاد مستقل گزیر، صندوق مالی ویژه و الزامات بازسازی؛ باعث واکنش های دیرهنگام، پرهزینه و بی انسجام در بحران ها شده است. بنابراین تدوین قانون جامع بازسازی و گزیر بانکی برای افزایش چابکی تصمیم گیری، کاهش هزینه های اجتماعی و حفظ منافع عمومی ضروری و فوری است. از همین رو پژوهش حاضر به ارائه چارچوب جامع مدیریت بحران و بازسازی نظام بانکی پرداخته است.

معماری نهادی گزیر بانکی و منطق مداخله

تجربه جهانی نشان می دهد که بحران های بانکی، ضعف های ساختاری نظام مالی را نمایان کرده و به اصلاحات نهادی مهمی انجامیده اند. از جمله این بحران ها تاسیس بانک مرکزی پس از بحران ۱۹۰۷ آمریکا و تصویب قوانین بازسازی و گزیر پس از بحران ۲۰۰۸ هستند. نظام ورشکستگی عادی بانک ها در شرایط بحران کارآمد نیست؛ زیرا فرایند قضایی طولانی و غیرکارآمد باعث هجوم سپرده گذاران و تشدید بحران می شود و اغلب به استفاده از منابع عمومی منجر می شود. به همین دلیل نظام گزیر با رویکردی نظارتی، سریع و هدفمند طراحی شده است که با ابزارهایی مانند تعویض مدیریت، انتقال دارایی ها و آزمون منفعت عمومی، از توقف خدمات حیاتی و سرایت بحران جلوگیری می کند.

قانونگذاری در این حوزه اهمیت فراوانی دارد تا حقوق و مسئولیت های ذینفعان روشن و مداخلات سیاسی کاهش یابد. شبکه ثبات مالی شامل چهار رکن اصلی است: مقررات گذاری و نظارت، وام دهنده نهایی، ضمانت سپرده و گزیر که هماهنگی این ارکان ثبات نظام مالی را تضمین می کند. آغاز فرایند گزیر مستلزم احراز توقف یا معرض توقف بودن بانک، نبود راه حل خصوصی موثر و تایید ضرورت مداخله به منظور حفظ منافع عمومی است تا مداخله تنها در مواقع بحرانی و با حداقل هزینه انجام شود.

ابزارهای گزیر و منطق انتخاب

چهار ابزار استاندارد گزیر در اتحادیه اروپا عبارت اند از:

• فروش کسب و کار: در این ابزار بخش یا تمامی دارایی ها، تعهدات و بدهی های بانک تحت گزیر به یک خریدار سالم (غیر از بانک انتقالی) منتقل می شود تا تداوم کارکردهای حیاتی با کمترین اختلال حفظ شود؛
• بانک انتقالی: بانک انتقالی نهادی موقت تحت نظر مقام گزیر است که در دوران گذار بحران بانکی فعالیت می کند. دارایی ها و بدهی های منتخب بانک مشکل دار به آن منتقل شده و خدمات حیاتی ادامه می یابد. قانونگذار سقفی برای ارزش بدهی های منتقل شده تعیین کرده تا از نامتعادل شدن تراز بانک انتقالی جلوگیری شود؛
• تفکیک دارایی: در تفکیک دارایی دارایی ها، حقوق و بدهی های مشکل دار از بانک تحت گزیر (از بانک انتقالی) جدا و به «شرکت مدیریت دارایی ها» منتقل می شود تا فروش و مولدسازی تدریجی آن ها، بدون فشار فروش فوری و اضطراری، انجام گیرد؛ از منظر کاربردی این ابزار معمولا به صورت مکمل و همراه با یکی از ابزارهای انتقالی دیگر به کار می رود؛
• نجات از درون: نجات از درون با کاهش ارزش یا تبدیل بدهی های واجد شرایط به سهام، زیان ها را در ساختار سرمایه جذب می کند تا بانک دوباره به سطح مجوز و اعتماد بازار برسد یا سرمایه لازم برای بانک انتقالی فراهم شود. هدف این سیاست حداقل کردن استفاده از منابع عمومی و تقسیم منصفانه زیان بین سهامداران و بستانکاران است؛ سپرده های تضمین شده مشمول این اقدامات نمی شوند. همچنین در این فرایند، جایگزینی مدیریت و ارائه برنامه بازسازی برای تضمین پایداری و سلامت بلندمدت بانک پیش بینی شده است.

چارچوب حقوقی گزیر

ارکان این چارچوب عبارت اند از:

اختیارات نهاد گزیر

نهاد گزیر برای مدیریت و انحلال بانک های بحران زده، اختیارات زیر را دارد:

• نهاد گزیر کنترل بانک بحران زده را به دست می گیرد، به اطلاعات لازم دسترسی پیدا می کند و مدیران را برکنار یا جایگزین می کند؛
• نهاد گزیر سهام، دارایی ها و بدهی های بانک را به خریدار، بانک انتقالی یا شرکت مدیریت دارایی ها منتقل می کند؛
• نهاد گزیر ارزش بدهی های واجد شرایط را کاهش می دهد یا آن ها را به سهام تبدیل می کند تا زیان ها ابتدا بر سهامداران و سپس بستانکاران تحمیل شوند. سپرده های تضمین شده از این اقدامات مستثنا هستند.

اصل «عدم زیان بیشتر» و ارزش گذاری سه مرحله ای

اصل «عدم زیان بیشتر» پایه عدالت رویه ای در گزیر بانکی است و تضمین می کند که زیان بستانکاران و سهامداران پس از مداخله گزیر از ورشکستگی عادی بدتر نشود. چهار قانون به نهاد گزیر اجازه می دهد تا بانک های متوقف یا در معرض توقف را با مداخلات شدید مدیریت کند و حقوق سهامداران را برای حفظ منافع عمومی نادیده بگیرد؛ اما موظف است پس از اجرای اقدامات نشان دهد که هیچ ذینفعی نسبت به ورشکستگی عادی زیان بیشتری ندیده و در صورت بروز زیان اضافه، ما به التفاوت جبران شود. برای این منظور سه نوع ارزش گذاری انجام می شود:

• ارزش گذاری پیشینی قبل از تصمیم؛
• ارزش گذاری موقت در شرایط اضطراری؛
• ارزش گذاری پسینی توسط کارشناس مستقل پس از اجرا که مبنای رعایت اصل عدم زیان بیشتر و جبران خسارت است.

حق اعتراض و استاندارد رسیدگی قضایی

همه افراد متاثر از تصمیمات گزیر، از جمله سهامداران و بستانکاران، حق دارند پس از پایان گزیر به مرجع قضایی صالح شکایت کنند و رسیدگی باید سریع باشد. دادگاه در ارزیابی، برآوردهای اقتصادی و ارزش گذاری های مقام گزیر را مبنا قرار می دهد مگر تخطی آشکار از قانون باشد. تصمیم گزیر فوراً لازم الاجراست و توقف آن به خلاف منافع عمومی است تا از ایجاد بحران جلوگیری شود. حتی در صورت نقض تصمیم در تجدیدنظر، معاملات انجام شده پا برجاست و جبران خسارت به شکل مالی خواهد بود. در زمان گزیر تنها مقام گزیر می تواند بانک را وارد ورشکستگی کند و دعاوی موازی موقتا تعلیق می شوند تا از تداخل جلوگیری شود.

سازوکارهای تامین مالی گزیر

منابع مالی اجرای گزیر از طریق مشارکت شبکه بانکی تامین می شود و از منابع عمومی جداست. صندوق تامین مالی گزیر با صندوق ضمانت سپرده ها متفاوت است. صندوق گزیر هزینه ها و اقدامات گزیر را تامین می کند و منابع آن جداگانه نگهداری می شود. تامین مالی صندوق عمدتا شامل پرداخت های پیشینی سالانه بانک ها متناسب با ریسک و اندازه آن ها و پرداخت های پس از وقوع در صورت کسری است. مصرف صندوق، مقید به موارد خاص مانند تضمین ریسک انتقال دارایی، حمایت از بانک انتقالی، خرید هدفمند دارایی و جبران خسارت ذینفعان است. سهم صندوق محدود است و نباید جایگزین نجات از درون شود؛ ابتدا حداقل ۸٪ از زیان توسط سهامداران و بستانکاران جذب شود و سهم صندوق از ۵٪ بیشتر نشود. صندوق ضمانت سپرده ها صرفا برای حمایت سپرده گذاران است و در گزیر تا سقف معین به اجرای گزیر کمک می کند.

چارچوبی جامع و پیشگیرانه برای مدیریت بحران و بازسازی نظام بانکی

برای مدیریت موثر بحران های بانکی و ورشکستگی، کشور باید از واکنش های موردی و دیرهنگام عبور کند و چارچوب نهادی و قانونی منسجم برای بازسازی و گزیر بانکی ایجاد کند. تصویب «قانون بازسازی و گزیر بانکی» پایه این چارچوب است که همه مراحل مدیریت بحران را مشخص می کند. نهاد گزیر باید با اختیارات قانونی، استقلال و مصونیت عملیاتی تقویت شود تا در بحران بدون نیاز به نهاد قضایی یا تصمیمات سیاسی به سرعت عمل کند. بانک ها ملزم به تدوین و به روزرسانی سالانه برنامه های بازسازی و گزیرپذیری شامل سناریوهای بحران و روش های بازیابی سرمایه و نقدینگی خواهند بود. بانک مرکزی چارچوب ارزیابی استاندارد برای این برنامه ها را تدوین و نظارت می کند. دستورالعمل های دقیق برای ارزش گذاری دارایی ها و انتشار ابزارهای جذب زیان تدوین می شود تا تصمیم ها شفاف و عینی باشند. این اقدامات نظام بانکی را به چارچوبی پیشگیرانه، پاسخگو و کم هزینه تبدیل کرده و ثبات اقتصادی و اعتماد عمومی را حفظ می کند.

جمع بندی

ثبات نظام مالی از اهمیت بالایی برخوردار است و مدیریت بحران های بانکی نیازمند چارچوبی قانونی و نهادی جامع است. تجربه جهانی نشان می دهد که وجود سازوکارهای ویژه مانند نهاد مستقل گزیر، صندوق تامین مالی و ابزارهای موثر بازسازی، از تشدید بحران ها جلوگیری می کند و هزینه های اجتماعی را کاهش می دهد. فرایندهای ورشکستگی عادی، ناکارآمد و پرهزینه هستند؛ بنابراین قانون بازسازی و گزیر بانکی می تواند با اعطای اختیارات مناسب به نهاد گزیر و تضمین حقوق ذینفعان، پاسخگویی سریع و مؤثر را ممکن سازد. تامین مالی گزیر از منابع بانکی و عدم تداخل با منابع عمومی از ویژگی های مهم این چارچوب است. چنین نظامی با تضمین شفافیت، عدالت و پیشگیری، ضمن حفظ خدمات حیاتی بانکی، اعتماد عمومی را تقویت و ثبات مالی کشور را تضمین می کند.

این مطالعه در مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی با همکاری مصطفی حبیب الله پورزرشکی و علیرضا نقش در سال 1404 انجام شده است.