اثرات رفاهی سیاست اصلاح یارانه ارز ترجیحی

ارز ترجیحی یکی از ابزارهای سیاست گذاری اقتصادی است که با هدف کنترل قیمت کالاهای اساسی و حمایت از مصرف کنندگان به کار گرفته می شود. در ایران، این سیاست از سال ۱۳۹۷ با تثبیت نرخ دلار در ۴۲۰۰ تومان اجرا شد، اما به مرور زمان اثرات جانبی نظیر افزایش فساد، هدررفت منابع و ناعادلانه بودن توزیع آن نمایان شد. به همین دلیل، اصلاح نظام تخصیص ارز ترجیحی و جایگزینی آن با پرداخت یارانه نقدی به خانوارها به عنوان راه حلی برای افزایش کارایی و عدالت اجتماعی مطرح شد. این تغییر مهم در سیاست تخصیص یارانه ها، چالش ها و فرصت هایی را به همراه دارد که بررسی دقیق تبعات آن برای طراحی سیاست های بهتر ضروری است.

ضرورت و اهداف پژوهش

ارز ترجیحی یکی از ابزار دولت ها برای کنترل قیمت کالاهای اساسی و حمایت از اقشار کم درآمد است، اما اجرای آن در کشورهای مختلف با چالش هایی مانند رانت جویی، فساد و ناکارآمدی همراه بوده است. در ایران نیز در فروردین ۱۳۹۷ دولت نرخ دلار را به ۴۲۰۰ تومان تثبیت و ارز ترجیحی به کالاهای اساسی اختصاص داد، اما با افزایش نرخ ارز در بازار غیررسمی، دامنه کالاهای مشمول کاهش یافت تا تنها پنج قلم کالا باقی ماند. در اردیبهشت ۱۴۰۱، دولت سیزدهم سیاست حذف ارز ۴۲۰۰ را اجرایی و به جای آن، یارانه نقدی به خانوارها پرداخت کرد. با توجه به مطالب بیان شده گزارش حاضر به تحلیل دقیق تر اثرات این اصلاح سیاست و محاسبه آثار رفاعی و توزیعی آن می پردازد.

 دهک های اول تا سوم هر نفر ۴۰۰ هزار تومان و دهک های چهارم تا نهم هر نفر ۳۰۰ هزار تومان دریافت کردند، اما دهک دهم یارانه دریافت نکرد. این سیاست انتقال یارانه از قیمت کالا به مصرف کننده و بازتوزیع منابع بود و هدف آن کاهش هدررفت ها و فساد بوده است. دولت پیش از این به دهک های مختلف یارانه ۴۵هزار و ۵0۰ تومانی می داد که با حذف آن ها، بخشی از پرداختی ها کاهش یافت و منابع آزاد شده برای جبران کسری بودجه و ارائه خدمات عمومی استفاده شد.

چرا اجرای سیاست اصلاح لازم بود؟

یارانه های دولتی به منظور بازتوزیع درآمد بین اقشار مختلف جامعه ارائه می شوند، اما یارانه های قیمتی کالاهای اساسی به شکل ناعادلانه ای به دهک های پردرآمد بیشتر تعلق می گیرد. طبق آمار، مصرف کالاهای اساسی در خانوارهای دهک دهم تا ۳.۵ برابر دهک اول است و به این ترتیب، دهک های ثروتمند بهره مند اصلی از این یارانه ها هستند که باعث ایجاد بی عدالتی گسترده می شود. از سوی دیگر، با افزایش نرخ دلار آزاد و تداوم تثبیت قیمت ارز دولتی، هزینه تهیه کالاهای مشمول ارز ترجیحی نسبت به کالاهای جایگزین کاهش یافته و تقاضا برای این کالاها افزایش می یابد. این موضوع دولت را در وضعیت دشواری قرار می دهد؛ چراکه یا باید منابع بیشتری به تامین ارز اختصاص دهد که منجر به کسری بودجه و تورم می شود یا به حجم ثابت تخصیص ارز اکتفا کند که زمینه ساز رانت، فساد و جیره بندی کالا خواهد بود. همچنین افزایش فاصله قیمت دلار دولتی و آزاد باعث وابستگی بیشتر تولید به نهاده های یارانه ای شده و اصلاح دیرهنگام این سیاست، شوک های اقتصادی شدیدتری ایجاد خواهد کرد؛ بنابراین اصلاح نحوه تخصیص یارانه ارز ترجیحی برای جلوگیری از بی عدالتی، کسری بودجه و فساد ضروری است.

برآوردها نشان می دهد که دولت در سال ۱۴۰۰ حدود ۱۷ میلیارد دلار ارز ۴۲۰۰ اختصاص داده که با افزایش قیمت ها این رقم به ۲۰ میلیارد دلار می رسید. با حذف ارز ترجیحی، ۱۱.۳ تا ۱۴.۳ میلیارد دلار منابع آزاد شد که دولت آن را با قیمت نیما به واردکنندگان فروخت. این منابع نقدی حدود ۲۷۱ تا ۳۴۱ هزار میلیارد تومان درآمد برای دولت ایجاد کرد که تقریبا برابر با هزینه پرداخت یارانه نقدی خانوارها (۳۰۷ هزار میلیارد تومان) در سال ۱۴۰۱ بود. این توازن نشان می دهد سیاست اصلاح، کمبود یا مازاد مالی نداشته و تاثیرات رفاهی مشاهده شده به تغییر تخصیص ارز ترجیحی مربوط است.

شیوه محاسبه اثرات رفاهی و توزیعی

در این بخش ابتدا مسیر کلی محاسبه بیان می شود. سپس فرض های کلیدی مورد استفاده در محاسبات مرور شده و توضیحی کوتاه درباره چرایی اعتبار هر فرض بیان می شود. در نهایت جزئیات محاسبات مختصرا مورد بررسی قرار می گیرند.

 مسیر کلی محاسبه

در این پژوهش  ابتدا هزینه و درآمد خانوارهای شهری در هر دهک هزینه ای در اردیبهشت ۱۴۰۱ به دست آمد. سپس تغییرات درآمدهای خانوار برآورد شد. درآمدهای خانوار در این بازه به واسطه دو عامل افزایش داشته: ۱) افزایش سطح عمومی قیمت ها که البته باید مجزا از اثر حذف ارز باشد و ۲)یارانه دریافت شده توسط هر خانوار. از سمت دیگر افزایش هزینه های خانوارهای هر دهک تا تیرماه همان سال با توجه به تغییرات شاخص قیمت محاسبه شد. اختلاف در تغییرات درآمد و هزینه خانوارها بهره مندی خالص آن ها را از اجرای سیاست نشان می دهد.

فرض های کلیدی

برخی از مهم ترین فرض های استفاده شده در گزارش عبارت اند از:

• اثرات قیمتی حذف ارز در ماه های خرداد و تیر ١۴٠١ خود را نشان داده و پس از آن اقتصاد به شرایط عادی بازگشته است. با توجه به شاخص های قیمت مصرف کننده که توسط مرکز آمار ایران منتشر می شود، تغییرات ماهانه شاخص قیمت خوراکی ها، آشامیدنی ها و دخانیات در ماه های خرداد و تیر به ترتیب ۲۵.۱ درصد و ۵.۲ درصد بوده و از مرداد به مدت چند ماه به زیر ۲ درصد رسیده که حتی از ماه های پیش از اجرای طرح هم پایین تر است؛ بنابراین می توان گفت این سیاست دارای تبعات تورمی بلندمدت نبوده و اثرات آن در دو ماه ابتدایی پس از اجرا تخلیه شده است؛
• اثرات قیمتی ناشی از حذف ارز ترجیحی، تنها به اقلام خوراکی به صورت شوک عرضه وارد شده است. از آنجا که پیش از حذف ارز ترجیحی تنها کالاهای گندم، جو، سویا، کنجاله و روغن خوراکی مشمول تخصیص می شدند، این سیاست کالاهای غیرخوراکی و خدمات را از دریچه شوک عرضه تحت تاثیر قرار نداده و حتی اگر منجر به افزایش تورم شده باشد این سازوکار از دریچه ی انتظارات تورمی اتفاق افتاده و به لطف تاثیر یکنواخت بر قیمت کالاها و خدمات در کنار دستمزدها، اثرات رفاهی خنثایی داشته است. البته بررسی ها حاکی از آن است که تغییرات ماهانه شاخص قیمت کالاهای غیرخوراکی و خدمات نسبت به ماه های دیگر تفاوت برجسته ای نداشته است؛
• خانوارها پس از تغییر در قیمت های نسبی سبد مصرفی خود را تغییر نداده اند. این فرض به احتمال زیاد با واقعیت سازگار نیست؛ اما مهم این است که در واقعیت خانوارها سبد جدید را به شکلی انتخاب می کنند که از افزایش قیمت آسیب کمتری ببینند بنابراین با حفظ این فرض در حقیقت اثرات مثبت رفاهی سیاست دچار کم برآوردی است.

جزئیات محاسبه

نیاز است درآمد و هزینه خانوارها در هر دهک هزینه ای در اردیبهشت ۱۴۰۱ یعنی پیش از اعمال طرح محاسبه شود. به این منظور، به نتایج آمارگیری از هزینه و درآمد خانوارهای شهری کشور در سال ۱۴۰۰ که هرساله توسط مرکز آمار ایران منتشر می شود مراجعه شده است. مقادیر درآمدها و هزینه های هر دهک در سال ۱۴۰۰ با شاخص قیمت تعدیل شد تا این کمیت ها برای اردیبهشت ۱۴۰۱ به دست بیاید.

نتایج محاسبه اثرات رفاهی و توزیعی

بررسی ها نشان می دهد که خانوارهای دهک های بالاتر به دلیل هزینه های بیشتر، رشد بالاتری در هزینه های خود نسبت به درآمد داشته اند. در مقابل، سه دهک اول که یارانه ۴۰۰ هزار تومانی می گیرند، بهره مندی خالص بیشتری از اصلاح سیاست یارانه ای داشته اند، به طوری که دهک اول تا سوم به ترتیب حدود ۶۷۸، ۶۱۴ و ۶۲۴ هزار تومان سود خالص کسب کرده اند. دهک های چهارم تا نهم تغییرات خالص ناچیزی داشته اند و دهک دهم که یارانه دریافت نکرد، به طور متوسط حدود ۱.۷ میلیون تومان زیان دیده است.

وقتی این بهره مندی خالص، بر درآمد اولیه خانوارها تقسیم شود، دهک های پایین تر نسبت به دهک دهم سود بیشتری را نسبت به درآمدشان کسب کرده اند. همچنین، اجرای این سیاست موجب کاهش نابرابری درآمدی شده است؛ ضریب جینی پس از اجرای آن حدود ۰.۰۳ کاهش یافته و نرخ فقر حدود ۴ واحد درصد پایین تر آمده است. البته با افزایش تورم و نوسانات ارزی در فصول بعدی، این بهبودها تا حدی خنثی شده اند؛ بنابراین، بازتوزیع نقدی یارانه ارز ترجیحی تاثیر مثبتی بر کاهش نابرابری و فقر داشته است، هرچند اثرات تورمی و اقتصادی کلان نیز باید در نظر گرفته شود.

از نگاه هنجاری، نتایج اجرای سیاست اصلاح ارز ترجیحی، مطلوب ارزیابی می شود. علاوه بر این، از راهبرد کلی آن می توان برای اصلاحات در دیگر حوزه های اقتصاد هم استفاده کرد. شفاف سازی و تبدیل یارانه های پنهان در قیمت به یارانه هایی که مستقیما به مصرف کننده پرداخت می شود، می تواند تاثیر به سزایی در برقراری عدالت اجتماعی داشته باشد؛ ارزشی که از مبانی بنیادین انقلاب اسلامی به شمار می رود.

جمع بندی

ارز ترجیحی ابزار دولت برای حمایت از اقشار کم درآمد است که در ایران از ۱۳۹۷ اجرا شد، ولی با مشکلاتی چون رانت، فساد و بی عدالتی توزیعی همراه بود. در ۱۴۰۱، سیاست حذف ارز ۴۲۰۰ تومانی و جایگزینی آن با یارانه نقدی به خانوارها اعمال شد تا منابع بهتر تقسیم شود و فساد کاهش یابد. این اصلاح، منابع مالی دولت را متعادل کرد و افزایش نابرابری را کنترل نمود؛ به گونه ای که دهک های پایین تر بهره مندی خالص بیشتری داشتند و نرخ فقر کاهش یافت. بررسی ها نشان می دهد اثرات تورمی حذف ارز ترجیحی کوتاه مدت و محدود بود. این روش بازتوزیع مستقیم نقدی، ضمن کاهش بی عدالتی، قابلیت الگوبرداری در اصلاح حوزه های دیگر اقتصادی را دارد و با ارزش های عدالت اجتماعی و اصول انقلاب اسلامی همخوانی دارد. به طور کلی، اصلاح سیاست ارز ترجیحی موجب افزایش عدالت، کاهش فساد و پایداری مالی دولت شده است.

این مطالعه در مرکز بررسی های استراتژیک ریاست جمهوری در سال 1402 انجام شده است.