حمایت از گزارشگری فساد؛ روایت یک نامه

اندیشکده سیاستگذاری امیرکبیر عطف به سخنان رهبر معظم انقلاب در همایش سالانه قوه قضائیه مبنی بر حمایت از گزارشگری فساد، نامه ای را خطاب به ایشان منتشر کرد. این نامه حاوی پیشنهاداتی جهت اصلاح عملکرد قوای سه گانه درخصوص این موضوع و ترسیم کلیاتی در زمینه ایجاد زیرساخت های قانونی برای حمایت از گزارشگری فساد است.

در جامعه اندیشکده ها پای صحبت های احسان پرنیان، مسئول تیم مبارزه با فساد اندیشکده سیاستگذاری امیرکبیر، نشستیم تا درباره حمایت از گزارشگری فساد و پرداختن به آن در قالب نامه به رهبری بگوید.

پرنیان در این گفت و گو از ایده های روشن خود در مسیر ایجاد و تقویت حمایت از گزارشگری فساد گفت و مشارکت اجتماعی در گزارشگری فساد را جهت کاهش هزینه های کشور در مبارزه با فساد ضروری خواند. استدلال های پرنیان در این گفت و گو را بخوانید و با وجود سختی امر، امید را در تک تک کلماتش دنبال کنید.

درباره ایده ارسال نامه به رهبر بگویید. این ایده از کجا آمد و چرا خطاب آن، رهبر است؟

موضوع حمایت از گزارشگران فساد، سال ۹۵ با یک سوال پژوهشی آغاز شد: آیا می‌شود از ظرفیت عمومی در مبارزه با فساد بهره برد؟ و این استفاده چگونه رقم خواهد خورد؟ جست‌وجو برای یافتن پاسخ این سوال ما را نه‌تنها به تجربه جهانی و ادبیات این موضوع وصل کرد، بلکه نشان داد که در فضای داخلی کشور نیز زیرساخت های قانونی و چهارچوب های ارزشی آن وجود دارد. مطالعه بر روی تجربیات جهانی، آشنایی با ادبیات موضوع و بررسی ظرفیت حقوقی و قانونی کشور، منجر به پژوهش مرکز پژوهش های مجلس در سال ۹۶ شد.

به موازات این پژوهش، فعالیت های رسانه ای نیز حول موضوع داشتیم. همچنین حدود ۶۰ جلسه با مسئولین کشوری برای ارائه نتایج پژوهش ها داشتیم و طی این فعالیت ها نشان می دادیم که نه‌تنها اثرات مفیدی در دنیا داشته است، بلکه با ارزش های انقلابی و دینی ما نیز سازگار است.

در نهایت، این فعالیت ها منجر به این شد که موضوع حمایت از گزارشگران فساد در ادبیات کارشناسان و مسئولین جایی پیدا کند. با استقرار آقای رئیسی در قوه قضائیه و حمایت از موضوع و با توجه به اینکه قانون حمایت از گزارشگران فساد نیز در مجلس قبل طرح شده بود، در نهایت حدود دو هفته پیش رهبری در ارتباط تصویری که با همایش قوه قضائیه داشتند، موضوع را تصریح کردند و برای نخستین بار توصیه کردند که قوه قضائیه باید از گزارش دهندگان فساد حمایت قانونی و حقوقی کند. و به طور تلویحی عنوان کردند که این گزارش دهنده فساد همان آمر به معروف است.

بیانات و تایید حضرت آقا برای ما در اندیشکده امیرکبیر دلگرمی بود که هم مسیر را تا اینجا درست آمده‌ایم و هم انرژی و انگیزه‌ای شد که با قدرت بیشتر ادامه دهیم. این مقدمات بود که نامه ای سرگشاده خطاب به ایشان نوشتیم و ضمن ارائه گزارش کار، اعلام آمادگی برای همکاری همه جانبه به نهادهای ذی‌ربط کردیم.

آیا این خطاب به این معنی است که جلساتی که با مسئولین داشتید، کمتر نتیجه‌بخش بود و مجبور بودید یک سطح بالاتر بروید؟

این کارها، یک شبه اجرایی نمی‌شود و اتفاقی را رقم نخواهد زد. وقتی می‌خواهید مفهوم جدیدی را وارد فضای سیاست گذاری کشور کنید، زمان می‌برد و طبیعی هم هست. یعنی نمی‌خواهم بگویم مقاومت خاصی نسبت به موضوع بوده است. اما از آن طرف هم نمی‌توانم بگویم برخورد ایده‌آلی صورت گرفت، منطق را پذیرفتند و بحث را اجرایی کردند. درواقع ما در این نامه از این فرصت استفاده و اعلام آمادگی برای همکاری کردیم و پالس دوباره ای به مسئولین کشور فرستادیم و به نوعی یک مطالبه تلویحی در این نامه رقم خورد.

تعریف شما از مشارکت اجتماعی در گزارش فساد چیست؟

خطای غالبی که رخ می‌دهد خلط گزارشگری فساد و افشاگری است. گزارشگری فساد یعنی در چارچوب قانونیِ تعریف شده، تخلفی به نهادهای ذی صلاحِ تعیین شده در قانون گزارش شود، فارغ از اینکه گزارش دهنده برای این ادعا سندی داشته باشد یا خیر. اما افشاگری معمولا با جاروجنجال رسانه‌ای پیرامون ادعاها همراه است که فضای مجازی هم به آن دامن زده است.

با این تفکیک حالا به پرسش شما می‌پردازم: مشارکت اجتماعی در گزارشگری فساد چیست؟ اطلاع از تخلفات در نهادهای حاکمیتی، منحصر به نهادهای نظارتی نیست؛ بلکه بخش قابل توجهی از اطلاعات فساد در اختیار افرادی است که با آن سازمان در ارتباط هستند مثل کارمندان، نیروهای خدماتی، ارباب رجوع و مشتریان آن سازمان و غیره. مشارکت اجتماعی، امکان استفاده بهینه از اطلاعات این افراد را مهیا می‌کند.

حرف ما در پیگیری پروژه حمایت از گزارشگران فساد این است که تاکنون از اطلاعاتی که در اختیار مردم بوده، کمتر استفاده کرده‌ایم و حالا سازوکاری را برای وارد کردن مردم به این زمین بازی و بهره‌مندی از اطلاعات آن‌ها طراحی و اجرایی کنیم.

فلسفه و ضرورت مشارکت اجتماعی در مبارزه با فساد چیست؟ آیا نمی‌شود سیستم را طوری بازسازی کرد که خودش پس زننده فساد باشد؟

نکته‌ای که در تحلیل نهادی بحث مبارزه با فساد باید در نظر داشت، این است که اگر مبارزه با فساد را فقط و فقط بر عهده نهادها بگذاریم، چند ایراد به وجود می‌آید. از جمله اینکه:

اولا از کجا معلوم همین نهادهای نظارتی که انحصاری هستند و حلقه بسته ای از افراد آن‌ها را شکل می‌دهند، آلوده به فساد نشوند؟ کمااینکه در همین پرونده های فسادی که رسانه ای شده‌اند، می‌بینیم این طور نبوده که هیچ ناظری وجود نداشته، بوده‌اند اما متاسفانه آلوده به فساد شدند. و هیچ ضمانتی هم نمی‌توانیم بدهیم که حتی اگر نیروهای دستگاه ها را صد برابر کنیم، این نوع نظارت خللی نداشته باشد.

دوما همین میزان روش های متمرکز و نهادهای نظارتی هم هزینه گزافی برای کشور دارد. درواقع در قبال هزینه های بسیار، نتیجه مطلوبی هم نگرفته‌ایم.

سوما مگر چند جا می‌توانیم نیرو بکاریم؟ نیروهای کشف تخلفات چقدر باید باشند تا جوابگو باشد؟ در هر اتاق هر اداره؟ این سیکلی است که تمامی ندارد. ضمن اینکه خود مامورین هم احتمال فساد دارند.

و مهمتر از همه، این ایراد وجود دارد که مامورینی که مسئول کشف و برخورد با تخلفات دستگاه های حکومتی هستند در صورت سلامت و اراده، اتفاقا همان افرادی هستند که کمترین اطلاعات را از پشت پرده ها و فرآیندهای ناظر بر فساد دارند. درواقع اختفای فساد اتفاقا نسبت به همین افراد صورت می‌گیرد.

همه اینها دست به دست هم می دهد تا این آمار شکل بگیرد که زیر ۵ درصد فساد کشف شده توسط دستگاه های نظارتی بوده است. بنابراین نمی‌توانیم امیدمان را به یک ظرفیت ۵ درصدی ببندیم و از ۹۵ درصد باقیمانده هم که شامل کشف فساد به روش های سیستماتیک و آی‌تی بیس می‌شود و عمدتا مبتنی بر گزارش های مردمی بوده است، چشم بپوشیم.

بنابراین طبق این قاعده جهانی باید بدانیم که بدون حضور مردم و بدون استفاده از ظرفیت عظیم مردمی امکان مبارزه مطلوب با فساد وجود ندارد و بعید است با روش های خاصی تغییر خاصی در فرآیندهای مبارزه با فساد ایجاد کنیم.

و چرا از قوای سه‌گانه آغاز کردید؟ آیا پیشنهادات شما در این نامه را می‌توان اینطور برداشت کرد که طی و طراحی مسیر ایجاد مشارکت اجتماعی را از بالا (ایجاد و اصلاح ساختارهای قانونی مورد نیاز) موثرتر می‌دانید؟

سوال خوبی است. چرا باید حاکمیت وسط بیاید و چه نیازی است که بحث گزارشگری، قانون داشته باشد؟ خود مردم همین کار را بکنند! واقعیت این است که همین حالا هم که در نقطه صفر قانونی وجود هستیم، مردمی داریم که به نقش آفرینی در مبارزه با فساد چون با ارزش های دینی و ملی ما سازگار است، علاقه دارند. اما چرا این ظرفیت تاکنون به نتیجه مطلوبی نرسیده است؟ چرا پرونده های معروفی که اکنون اسامی آن‌ها را می‌شنویم، زودتر از اینکه تا این حد بزرگ شوند و مهره های اصلی آن‌ها فرار کنند، دادگاهی نمی‌شوند؟ آیا در این مدت، اطلاعی از فسادی که در حال رخ دادن بود، وجود نداشت؟

من این سوال را از آقای شوشتری که به عنوان گزارشگر اصلی پرونده بانک سرمایه معروف شدند، پرسیدم. ایشان گفت همه مطلع بودند، حتی فردی که چای روی میز می‌گذاشت از افراد و حجم فساد مطلع بود! اما گزارش نمی‌شود. تنها به این دلیل که نیروهای بازدارنده برای این نوع همکاری وجود دارند؛ اعم از برخوردهای شغلی، انتقام جویی و غیره.

به همین خاطر، در خلا قانونی در این باره تنها باید روی افرادی خاص با روحیاتی خاص برای گزارش فساد حساب کنیم. اما طراحی ساختارهای قانونی باید طوری باشد که گزارش دهی فساد بدون نگرانی از تهدید و بروز مشکل در زندگی روزمره با رغبت عمومی همراه باشد. و این، نیاز به ورود حاکمیت دارد که حمایت قانونی از گزارش دهنده را طراحی و اجرا کند.

نخستین حمایت قانونی، حفظ هویت فرد گزارش دهنده است و در بسیاری کشورها هویت گزارش دهندگان، جزء اسناد محرمانه دسته بندی می‌شود. در کشور ما در همین نخستین گام حمایت مسئله داریم و وقتی افشای هویت صورت می‌گیرد، بسیاری حمایت ها به طور خودکار از روی فرد برداشته می‌شود. تا وقتی حاکمیت این زیرساخت ها را فراهم نکند، نمی‌توانیم انتظار مشارکت اجتماعی در سطح گسترده داشته باشیم.

در اقداماتی که برای قوا پیش‌بینی و پیشنهاد کرده‌اید، رنگی از شعارزدگی نیست؟ درباره جزئیات انضمامی و کاربردی این اقدامات، می‌توانید صحبت کنید؟ می‌خواهم بگویم این کلیات، حتی بدون تصریح در این نامه هم از نظر اخلاقی موجه هستند؛ فایده چنین پیشنهاداتی را در چه می‌بینید؟

چند نکته در پاسخ به این سوال باید عرض کنم. اول اینکه محدودیت صورت پیشنهادات (در قالب نامه) اجازه نمی‌داد وارد جزئیات شویم؛ اما در پیوست ها و گزارشات متعددی که پیشتر منتشر کردیم به جزئیات اجرایی پرداخته شده است.

اما سوال شما یک سطح دیگری هم دارد. اینکه هر پیشنهادی را در کشور مطرح کنید این پیشنهاد به خودی خود نمی‌تواند همه مسائل آن حوزه را حل کند. یعنی وقتی می‌گوییم حمایت از گزارشگری تخلف، ممکن است شما بگویید به فرض که حمایت شد و در پی آن گزارش ها واصل شد؛ این همه گزارشی که الان وجود دارد و سند هم دارند و تبدیل به پرونده های باز شده‌اند، چه نتیجه ای داشته است؟

در پاسخ من می‌گویم مسائل شبیه حلقه های یک زنجیر هستند که یکی از حلقه هایش «برخورد» است. اکنون در این حلقه شاهد اتفاقات خوبی هستیم، در سایر حلقه ها مثل «گزارش دهی» هم باید تلاش کنیم. آن حلقه باید در جای خود اصلاح شود و حلقه های دیگر هم در جای خود باید پیگیری شوند. حداقلِ حمایت از یک فرد گزارش دهنده، این است که تخلفات زودتر کشف می‌شوند؛ پیش از آنکه آنقدر وسیع و بزرگ شوند که برخورد و کشف ریشه های اصلی سخت شود. یعنی سرعت کشف تخلفات حداقل سودی است که می‌تواند حمایت از گزارش دهنده ها داشته باشد.

در بحث قانونی من می‌پذیرم قوانین بسیاری داریم که  اجرا نمی‌شوند. در برخی مواقع زیرساخت قانونی وجود دارد، اما موانع قانونی برای اجرا دارد. در این گونه موارد باید مانع قانونی اجرای اقدامات را برداریم و شرایط را برای حمایت از گزارشگران فراهم کنیم.

در این مسیر آیا با نهادها یا موسساتی که گام‌های نخست را برداشته‌اند، رایزنی/همکاری/اقدام هماهنگ داشته‌اید؟ به طور مثال اندیشکده شفافیت برای ایران به تازگی سامانه قانون بان را که بستری برای دریافت و ثبت عملکرد دستگاه های اجرایی فراهم می‌کند، رونمایی کرده است…

ما در قالب اندیشکده امیرکبیر، تقریبا با همه اندیشکده ها تعامل داریم؛ اما نکته این است که دوستان اندیشکده شفافیت برای ایران، متمرکز بر شفافیت هستند و در این حوزه هم پیشروترین اندیشکده هستند و نظرات تخصصی هم در بحث شفافیت دارند. اما گزارشگری تخلف با بحث شفافیت، فرق دارد. شفافیت یعنی شما اطلاعات حاکمیت را برای مردم شفاف کنید که جریان اطلاعات از سمت حاکمیت به سمت مردم جاری باشد. یعنی مردم بدانند در حاکمیت چه اتفاقاتی می‌افتد، صرف نظر از اینکه تخلفی صورت می‌گیرد یا خیر و حالت پیشگیرانه دارد.

اما گزارشگری تخلف و سوت زنی عکس این است؛ یعنی ایجاد جریان اطلاعات از سمت مردم به سوی حاکمیت. درواقع مردم اطلاعاتی را که از تخلفات دارند، فارغ از اینکه اصلا موضوع از قبل برایشان شفاف بوده با خیر، به نهادهای ذی صلاح گزارش کنند.

شفافیت و گزارشگری تخلف، نسبت مکمل به هم دارند؛ یعنی هر چه شفافیت را افزایش بدهید عموم مردم که منظورم کارمندان دولت هم هستند، تخلفات بیشتری را می‌توانند گزارش کنند. و از آن طرف هر چه تخلفات بیشتری پیگیری شود، منجر به افزایش شفافیت های حاکمیتی می‌شود.

نکته بعد این است که در گزارشگری تخلف، چون بر نظارت غیرمتمرکز نظر داریم، هر چه تعداد سامانه ها و پایگاه های دریافت گزارش افزایش یابد، فضای بهتری شکل خواهد گرفت. ما معتقدیم در هر حوزه، هر دستگاه یا نهاد یا اداره کلی با توجه به ظرفیت و امکانات خود می‌تواند بستری برای گزارشگری فراهم کند.

ما به دنبال تمرکززدایی هستیم و اتفاقا متمرکز کردن گزارشگری در یک سامانه را به صلاح نمی‌دانیم. چراکه ممکن است همان تبدیل به گلوگاه فساد شود. بنابراین تعداد بالای پایگاه ها، با نظارت غیرمتمرکز که در سوت زنی دنبال می‌کنیم، منطبق است.

در این مسیر هیچ وقت به استفاده از ظرفیت نیروهای مستقل عدالتخواه که فعالیتشان با تفکیک شما احتمالا در حوزه افشاگری تعریف می‌شود، فکر کرده‌اید؟

صحبت من ناظر بر ایراد گرفتن از کار این دوستان نبود و در شرایطی که هیچ قانون مشخصی برای اقدام علیه فساد موجود در بدنه دولت و حاکمیت نداریم، راه دیگری ندارند. یعنی گرچه این روش شاید آسیب هایی هم در پی داشته باشد؛ اما در شرایطی که برای افراد دغدغه‌مندی که قصد امر به معروف و نهی از منکر دارند، هیچ مسیر اقدامی تعریف نکرده‌ایم، این را تنها راه پیش روی خود می‌بینند. کمااینکه در اصل هشتم قانون اساسی هم چنین تکلیفی و وظیفه امر به معروف و نهی از منکر در سه سطح دولت نسبت به مردم، مردم نسبت به مردم و مردم نسبت به دولت، تعریف شده است. مردم فضایی ندارند علیه فساد اقدام کنند و دغدغه افرادی که آرمان دارند و حاضرند هزینه بدهند، به همین شکل خود را نشان می‌دهد. راه دیگری هم برایشان وجود ندارد.

کار ما منافاتی با هم ندارد و اتفاقا ما باید با فعالیت هایمان شرایط را طوری فراهم کنیم که هزینه هایی که این افراد می‌دهند، از بین برود و سایر مردم هم بتوانند مثل این افراد بدون دغدغه اخلال در زندگی روزمره شان به گزارشگری بپردازند. اتفاقا اگر تلاش های ما به ثمر بنشیند این افراد هم می‌توانند بدون صرف هزینه های زیاد به پیگیری پرونده هایی که به دستشان می‌رسد، بپردازند.

در واقع شما اکوسیستمی را ترسیم کردید که بخشی از آن را اصلاح ساختارها و بنیادها، بخشی را افشاگری و عدالتخواهی و بخش سوم را فعالیت های معطوف به شفافیت پر می‌کند.

بله و حتی نهادهای واسط را هم باید به این الگو اضافه کرد. درواقع نهادهای واسطی بین مردم و حاکمیت برای پیگیری گزارش های فساد باید شکل بگیرند؛ مثل رسانه ها، سمن ها، شرکت های حقوقی و از این دست.

این نهادها با دریافت گزارشات و پیگیری آنها تا حصول نتیجه، از ضربه و هزینه های آن برای فرد گزارش دهنده جلوگیری می‌کنند و لایه محافظ مردم و ذی نفعان پرونده ها می‌شوند. در تمام دنیا شرکت های حقوقی برای این کار، وجود قانونی دارند و اصلا اقتصاد مبارزه با فساد حول آنها شکل گرفته است. یعنی شرکت های حقوقی برای پیگیری گزارشات فساد وجود دارند که با فرد گزارش دهنده قرارداد می‌بندد که به پیگیری گزارش فرد بپردازند.

ما هم باید به این سمت برویم و اقتصاد مبارزه با فساد ایجاد کنیم، برای آن پاداش تعریف کنیم و آن را به یک رده خدماتی و یک شغل تبدیل کنیم.

پیگیری مسیری که این نامه ترسیم می‌کند، در مجموعه شما به چه صورت است؟ چه تمهیداتی برای ادامه این مسیر اندیشیده‌اید؟ چقدر معطل و منتظر نهادهای رسمی خواهید بود؟ درباره ابتکارات بعدی مجموعه‌تان درباره این موضوع صحبت کنید.

واقعیت این است که ما چند سال است این موضوع را پیگیری کرده‌ایم و پس از این هم پیگیری خواهیم کرد. مسیر کار هم جز با اطلاع رسانی به عموم مردم، تبدیل موضوع به مطالبه اجتماعی و همراه کردن مسئولین و نهادهای تصمیم گیر هموار نخواهد شد.

مسیر پیگیری هم همان است که در نامه ذکر کردیم؛ مجلس، زیرساخت های قانونی را فراهم کند؛ قوه قضائیه، بسترهای لازم را فعال کند؛ و قوه مجریه هم بدون اغماض همراه شود و اصلا خودش مسیرهای دریافت گزارش را فعال کند پیش از آنکه قوای دیگر بخواهند گزارش دهند.

و در نهایت اینکه فیدبکی هم در این مدت دریافت کرده‌اید؟

از دفتر رهبری به این سرعت جواب نمی‌دهند. یعنی مدت زمان فیدبکی که می‌دهند بیش از این هاست.