احیای سهام عدالت در ایران با بررسی ساختار تعاونی آن
آسیب شناسی چالش های ساختاری سهام عدالت در ایران و ارائه راهکارهای عملیاتی و تقنینی برای احیای نقش تعاونی ها و توانمندسازی اقتصادی دهک های پایین
سهام عدالت یکی از مهم ترین برنامه های اقتصادی ایران است که از سال 1385 در راستای اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی با هدف گسترش مالکیت عمومی، کاهش نابرابری اقتصادی، توزیع عادلانه ثروت و تسریع خصوصی سازی آغاز شد. در این طرح، بخشی از سهام شرکت های دولتی به اقشار کم درآمد واگذار شد. با آزادسازی سهام عدالت در سال 1399، مشمولان امکان مدیریت مستقیم یا غیرمستقیم دارایی خود را به دست آوردند. با وجود دستاوردهایی مانند افزایش مشارکت اقتصادی مردم و ایجاد منبعی برای کسب سود، سهام عدالت با چالش هایی همچون محدودیت در معاملات، نوسانات ارزش سهام، ضعف مدیریت شرکت های سرمایه گذاری استانی و ابهامات اجرایی نیز روبه رو بوده است. از این رو، موفقیت این طرح مستلزم شفافیت، اصلاحات ساختاری و مدیریت کارآمد است.
ضرورت و اهداف پژوهش
سهام عدالت یکی از بزرگ ترین طرح های اقتصادی ایران است که با هدف توزیع عادلانه ثروت و کاهش فقر طراحی شد. این طرح با توزیع سهام شرکت های دولتی میان اقشار کم درآمد، تلاش کرده تا عدالت اقتصادی را در یک ساختار کامل از مشارکت مردمی در سطوح مختلف تصمیم گیری، نظارت و اجرا محقق کند. اما به دلایل مختلف سیاسی و اقتصادی و اجرایی، این طرح با چالش های عدیده ای روبرو شد. این طرح در عمل به دلیل عدم اجرای کامل سازوکارهای قانونی، از مسیر اصلی خود منحرف شد و صرفا به واگذاری دارایی و توزیع سود سهام محدود ماند. در نتیجه، اهداف اولیه همچون توانمندسازی اقتصادی مردم و مشارکت فعال در فرایند تولید و مدیریت اقتصادی، محقق نشد. این ناکامی موجب شکل گیری چالش های جدی شد. اکنون با گذشت بیش از یک دهه و با توجه به شرایط اقتصادی دشوار مردم، نقش قابل توجه سهام عدالت در اقتصاد کشور و اثرات آن بر بازار سرمایه، بیش از هر زمان دیگری نیاز به بازنگری و اصلاح ساختاری در این طرح احساس می شود. گزارش حاضر به آسیب شناسی و ارائه راهکارهایی برای احیای سهام عدالت در ایران پرداخته است.
ماهیت و هدف سهام عدالت
سهام عدالت یک طرح انتقال ثروت ملی به اقشار کم درآمد جامعه بود که برای اولین بار در سال 1384 در ماه های پایانی دولت هشتم مطرح شد و در اواخر همین سال و سپس در سال 1385 به صورت مدون در آیین نامه ای مستقل در قوانین کشور متولد شد. اهداف اولیه سهام عدالت عبارت بودند از:
- مشارکت مردم در اقتصاد با سهیم کردن مردم در مالکیت و اداره بنگاه های بزرگ دولتی؛
- توزیع عادلانه ثروت ملی و کمک به تامین اجتماعی خانوارهای نیازمند؛
- کاهش شکاف طبقاتی.
سهام عدالت با واگذاری اموال به 6 دهک درآمدی پایین جامعه (49 میلیون نفر) آغاز می شود. اما از آنجا که این ساختار در پی افزایش سهم این افراد از اقتصاد و مدیریت و نظارت اقتصاد کشور بوده است، با سیاست های رفاهی و امدادی در پرداخت تسهیلات و کمک های بلاعوض کاملا متفاوت است. در این طرح این 6 دهک دارای یک سرمایه بزرگ می شوند که لاجرم آن را باید مدیریت کنند. مدیریت این سرمایه از طریق حضور در هیات مدیره شرکت های واگذار شده (49 شرکت) و مدیریت سبد سهام است.
این اعمال مدیریت با پراکندگی و ساختارمند نبودن سهامداران امکان ندارد و به هرج و مرج یا تفوق افراد صاحب نفوذ منجر می شود؛ لذا ساختار تعاونی های شهرستانی در عنوان و بطن طرح های مربوط به سهام عدالت تعبیه شد تا قدرت پراکنده مردم را متمرکز و هدفمند کند. بدین صورت که مردم عضو تعاونی می شوند و تعاونی ها صاحبان شرکت سرمایه گذاری استانی می شوند. بدین ترتیب بهره وری شرکت ها به سبب نظارت گسترده مردمی بالاتر خواهد رفت و اقتصاد کشور رشد قابل توجهی خواهد کرد و مسائلی نظیر بودجه های غیرمرتبط در مسئولیت اجتماعی شرکت ها، استخدام های بی مورد و احیانا فسادهای اقتصادی با مراقبت نمایندگان مردمی، تا حد زیادی سامان خواهند یافت.
اصول کلی احیای سهام عدالت
سهام عدالت علیرغم طراحی اولیه دقیق، دارایی بسیار ارزشمند و حضور گسترده مردم، نتوانست به اهداف خود نائل آید. مهم ترین دلیل این عدم توفیق، عمل نکردن به قوانین موضوعه و تصویب مقررات مخالف با قوانین دائمی و اصلی این حوزه است. مبتنی بر یافته های این گزارش و با دریافت از قوانین این حوزه اصولی برای احیای سهام عدالت تدوین شده که به شرح زیر است:
- جلوگیری از تفوق دولت و دولتی شدن مدیریت و مالکیت سهام عدالت؛
- جلوگیری از تفوق سرمایه داران بزرگ و تسلط ایشان بر مالکیت و مدیریت سهام عدالت؛
- باقی ماندن مردم در ساختار سهام عدالت و جلوگیری از خروج ایشان و نقد شدن سهام؛
- بهره مندی مردم از مزایای بلندمدت سهام عدالت؛
- ایجاد ارزش افزوده در سهام عدالت و کمک به مولدسازی اصل و سود سهام؛
- توجه به حقوق مالکیت مردم؛
- استفاده از ظرفیت های بازار سرمایه و بورس؛
- بازطراحی مدل تعاونی های شهرستانی بر مبنای تعاونی های موفق و به روز جهانی با استفاده از ظرفیت های پلتفرمی.
بررسی قوانین و مقررات مرتبط با سهام عدالت
در حوزه سهام عدالت، یک قانون و یک آیین نامه به منزله مقررات بنیانگذار تلقی می شوند که مضامین نسبتا مشابهی دارند؛ قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 مصوب سال 1386 و آیین نامه اجرایی افزایش ثروت خانوارهای ایرانی از طریق گسترش سهم بخش تعاون بر اساس توزیع سهام عدالت مصوب سال 1385. در ادامه مهم ترین مفاد این قوانین را بررسی شده است.
قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 مصوب 1386
این قانون، سندی پیشرو، عدالت محور و با ساختاری منطقی است. هسته مرکزی این قانون، توانمندسازی مردم از طریق نهادهای تعاونی و سرمایه گذاری متمرکز است تا هم از مالکیت آنان حفاظت شود و هم بتوانند در اقتصاد ملی نقش فعالی ایفا کنند. فصل ششم این قانون از ماده 34 تا 38 با عنوان توزیع سهام عدالت تدوین شده است. مطابق ماده (34) این قانون دولت مجاز دانسته شده تا 40 درصد از بنگاه های قابل واگذاری را در اختیار 6 دهک پایینی جامعه قرار دهد. از مهم ترین مزایای این قانون می توان به هدفمندی و تبعیض مثبت، ایجاد ساختار نهادی قدرتمند، مشوق های مالیاتی و استقلال از دولت و شفافیت اشاره کرد.
آیین نامه اجرایی افزایش ثروت خانوارهای ایرانی از طریق گسترش سهم بخش تعاون بر اساس توزیع سهام عدالت مصوب 1385
این آیین نامه به لحاظ منطق با قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 تفاوتی ندارد و تنها نکته مازاد فرایند واگذاری سهام به شرکت های سرمایه گذاری استانی از طریق شرکت واسط و موقت کارگزاری سهام عدالت است که در مدت کوتاهی تشکیل و سپس با اتمام ماموریت منحل شد. مهم ترین مزایای این آیین نامه در کاهش تصدی گری دولت و انتقال مالکیت به بخش تعاون و برقراری عدالت توزیعی و تمرکززدایی از ثروت و اقتصاد ملی اشاره کرد.
پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی
طرح سهام عدالت با مدلی مبتنی بر تعاونی آغاز شد تا مالکیت جمعی و مدیریت مشارکتی را ترویج کند. اما به دلیل عدول از قوانین، چالش های اجرایی، عدم شفافیت و ضعف نهادهای متولی، این مدل با چالش و توقف عملکرد مواجه شد. مهم ترین پیشنهاد و راهکار این گزارش بازگشت به قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 و نسخ مقررات و آیین نامه های مخالف با آن است. برای رسیدن به این مهم گام هایی در این گزارش طراحی شده که به شرح زیر است:
- بازگشت به قوانین و نسخ مقررات آیین نامه ای مخالف با قوانین؛
- تشکیل مجامع شرکت های سرمایه گذاری استانی با حضور تعاونی های شهرستانی؛
- باز شدن نماد شرکت های سرمایه گذاری استانی در بورس با شناوری ۲۰درصد (در هر صورت کرسی های کنترلی هیات مدیره با تعاونی ها باشد برای جلوگیری از تفوق دولتی ها و سرمایه داران بزرگ)؛
- سرمایه گذاری در بستر بورس؛
- اختیار سود نقدی سهام عدالت در دستان شرکت سرمایه گذاری استانی؛
- مشوق های دولتی برای فعال کردن ساختار سهام عدالت در ساختار مطلوب؛
- تعیین تکلیف سهامداران مستقیم؛
- تشکیل مجامع تعاونی شهرستان با اصول پیشنهادی سازمان بورس (حداقل 20 درصد) و با طراحی پلتفرمی وزارت تعاون و اتاق تعاون و تشکیل هیات مدیره جدید؛
- محوریت کانون شرکت های سرمایه گذاری سهام عدالت در تنظیم گری ملی.
جمع بندی
طرح سهام عدالت با هدف افزایش ثروت خانوارها، توسعه بخش تعاون، استفاده از ظرفیت بازار سرمایه و حفظ حقوق مالکیت مردم طراحی شد. مبنای حقوقی این طرح، قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 (مصوب 1386) و آیین نامه اجرایی افزایش ثروت خانوارهای ایرانی از طریق توزیع سهام عدالت (مصوب 1385) است که بر واگذاری بخشی از سهام شرکت های دولتی به دهک های پایین درآمدی، توانمندسازی مردم از طریق نهادهای تعاونی، کاهش تصدی گری دولت و تحقق عدالت اقتصادی تاکید دارند. با وجود اهداف اولیه، اجرای طرح به دلیل فاصله گرفتن از چارچوب های قانونی، ضعف مدیریتی، نبود شفافیت و چالش های نهادی با مشکلاتی روبه رو شد. ازاین رو، مهم ترین راهکارهای پیشنهادی شامل بازگشت به قانون اصل 44، اصلاح یا حذف مقررات مغایر، احیای نقش تعاونی های شهرستانی، بهره گیری موثر از ظرفیت بورس، سامان دهی سهامداران مستقیم و ایجاد ساختارهای مدیریتی شفاف و مشارکتی برای افزایش کارایی و پایداری طرح است.
این مطالعه در مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی توسط سینا شیخی در سال 1404 انجام شده است.
