آسیب شناسی ساختار حکمرانی انرژی کشور و ارائه راهکارهای سیاستی

راه حل ادغام در بخش انرژی نیز مانند سایر بخش ها، از قبل از انقلاب تاکنون به ویژه به موجب تکلیف قانونی برنامه سوم توسعه، مطرح بوده است. با توجه به تجربه ناموفق ادغام های صورت گرفته در ایران و نیز چالش های متعدد بخش انرژی در این خصوص، قانون گذار تاکنون این اقدام را در حوزه انرژی عملیاتی نکرده است و راه حل هایی نظیر ایجاد شورای عالی انرژی و ایجاد نهادهای تنظیم گر انرژی را به عنوان مسیرهای جایگزین، به تصویب رسانده است. سیاست گذاران این عرصه در صدد بوده اند قبل از تشکیل وزارت انرژی، از طریق ایجاد نظام شورایی تحت عنوان شورای عالی انرژی و نیز تشکیل لایه تنظیم گری تحت عنوان نهادهای تنظیم گر انرژی، زمینه ی لازم برای تشکیل وزارت انرژی را فراهم نمایند. از آن جایی که شورای مذکور و نیز نظام تنظیم گری با چالش هایی مواجه بوده اند، این گزارش در صدد است تا ضمن آسیب شناسی آن ها، در نهایت به تبیین راهکارهای سیاستی بپردازد.

ضرورت و اهداف پژوهش

آن چه در ساختار فعلی بخش انرژی ایران مشاهده می شود بیانگر این است که نه تنها در راس هرم یک نهاد مشخص، سیاست گذاری بخش انرژی را انجام نمی دهد بلکه در درون هر زیربخش نیز همچنان وظایف سیاست گذاری و تصدی گری به صورت تفکیک نشده بین وزارت خانه ها و شرکت های تابعه صورت می پذیرد. در بیشتر کشورها یکی از راه های مدیریت یکپارچه در هر بخشی، ادغام متولیانی است که در آن بخش، به صورت جزیره ای و پراکنده، با یکدیگر همکاری دارند.

از دیرباز به ویژه از سال ۱۳۷۹ به بعد به موجب تکلیف قانونی برنامه سوم توسعه، موضوع ادغام در انرژی نیز مطرح بوده است و طرح هایی نظیر ادغام وزارت نفت و نیرو در قالب یک وزارتخانه تحت عنوان وزارت انرژی پیشنهاد شده است. هر چند تاکنون این وزارتخانه تشکیل نشده است، ولی سیاست گذار، با ایجاد راهکارهایی نظیر ایجاد شورای عالی انرژی در صدد بوده تا این خلأ را پر کند.

تاریخچه شکل گیری مسئله

قبل از انقلاب اسلامی در راستای هماهنگی توسعه انرژی، تشکیل شورای عالی نیرو و شورای عالی انرژی مطرح شده که به دلیل مغایر بودن شرح وظایف دیگر سازمان ها به ویژه شرکت نفت ایران منتفی شد. در سال ۱۳۴۹ و ۱۳۵۰ با شروع طرح مطالعات جامعه انرژی توسط مؤسسه مطالعاتی استنفورد، مسئله انرژی و مطالعات انرژی مطرح شد. در همان دوره بود که بانک جهانی به سه کشور ایران، ترکیه و پاکستان پیشنهاد تشکیل وزارت انرژی را داد. وزارت نیرو فعلی که در سال ۱۳۵۳ تصویب شد، نتیجه همان پیشنهاد است. تا اوایل دهه پنجاه به علت مصرف سوخت های غیرتجاری و تعادل نسبی عرضه و تقاضای انرژی و عدم تنوع حامل های انرژی، نیاز چندانی به برنامه ریزی جامع انرژی و تمرکز در سیاست گذاری نبود؛ اما با افزایش چشمگیر قیمت نفت، تغییرات زیاد در برنامه های عمرانی و ورود حجم زیادی از کالاهای مصرف کننده انرژی سبب به هم خوردن تعادل عرضه و تقاضای انرژی شد. این تغییرات منجر به مصوبه هیئت وزیران برای تشکیل شواری هماهنگی انرژی شد که این شورا هیچ گاه تشکیل نشد.

پس از انقلاب با رشد تقاضای انرژی بر حسب بند «الف» ماده (۱) قانون تأسیس وزارت نیرو، هرچند اولین گام برای تشکیل شورای هماهنگی انرژی توسط وزارت نیرو برداشته شد، ولی در عمل، این شورا نیز شکل نگرفت.

پس از جنگ تحمیلی در طرحی در برنامه اول، شورای برنامه ریزی انرژی بر اساس مصوبه ۱۱/۸/۱۳۶۷ شورای اقتصاد تشکیل شد که این شورا در هنگام تدوین برنامه سوم در زمینه مباحث انرژی نقش مؤثر یافت. سپس شورای دیگری در سطح عالی به ریاست معاون اول ریاست جمهور، بررسی و تعیین الگوی مصرف انرژی را در مدت کوتاهی در دست داشت.

همان گونه که ملاحظه می گردد در موارد ذکر شده، شوراهای مطروحه به صورت شورای عالی انرژی، شورای هماهنگی انرژی، شورای برنامه ریزی انرژی و شورای تعیین الگوی مصرف انرژی بر پایه قانون مصوب مجلس شکل نگرفته بودند و جایگاه حقوقی آن ها بر اساس مصوبه هیات وزیران یا شورای اقتصاد بوده است.

در قانون برنامه سوم مصوب ۱۷/۱/۱۳۷۹، دولت موظف شد با تشکیل وزارت انرژی، کل امور سیاست گذاری و تصدی بخش انرژی شامل نفت، گاز، برق و انرژی های نو را در یک وزارتخانه سامان دهد.

مجلس ششم در سال ۱۳۸۱، موضوع تشکیل وزارت انرژی را منتفی کرد و برای تمرکز سیاست گذاری در بخش انرژی، تشکیل شورای عالی انرژی کشور به ریاست رئیس جمهور را به تصویب رساند.

بنابراین از دوران گذشته تاکنون همواره موضوع مدیریت یکپارچه انرژی مطرح بوده و راهکارهایی نظیر تاسیس وزارت انرژی یا شورای عالی انرژی، برای بهبود ساختار حکمرانی کشور پیشنهاد شده است. این راهکارها، نظیر وزارت انرژی یا اصلا محقق نشده و یا اینکه نظیر شورای عالی انرژی، ایجاد شده ولی نتیجه ی مطلوبی به همراه نداشته است.

در دنیا از دهه ۱۹۸۰ به بعد با ورود ادبیات تنظیم گری به صنایع شبکه ای به ویژه حوزه انرژی، سطح جدیدی با عنوان تنظیم گری، در عرصه ی مدیریت انرژی علاوه بر سطوح حاکمیتی و تصدی گری مطرح شده است. در ایران نیز موضوع تنظیم گری به طور عام و نهادهای تنظیم گر بخشی به طور خاص در فصل نهم قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ مصوب سال ۱۳۸۷ مورد توجه قرار گرفته است.

آسیب شناسی شورای عالی و نظام تنظیم گری بخش انرژی ایران

به رغم توجه به یکپارچگی سیاست گذاری در حوزه انرژی از طریق شورای عالی انرژی و نیز فراهم آمدن لایه تنظیم گری از طریق فصل نهم قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، هنوز بخش انرژی در این مسیر، با چالش های متعددی مواجه است و ضرورت دارد تا قبل از تشکیل وزارت انرژی، به نحوی چالش های مذکور مرتفع شوند. در ادامه، به ترتیب به آسیب شناسی شورای عالی انرژی و آسیب شناسی نظام تنظیم گری در حوزه انرژی پرداخته می شود.

شورای عالی انرژی در حال حاضر با چالش هایی نظیر ۱-نبود متولی مشخص برای پیگیری امور به دلیل ضعف ساختاری دبیرخانه، ۲-فقدان ساختار اداره و تصمیم گیری مشخص با رویکرد اجماع سازی، ۳-عدم حذف ساختارهای زائد و موازی موجود، ۴-تضاد منافع و عدم پذیرش مواضع و دیدگاه های سایر اعضاء، ۵-فقدان دستور جلسات اساسی برای طرح و تصمیم گیری در شورا و ۶-مغایرت مقررات و قوانینِ تشکیل دستگاه های زیرمجموعه بخش انرژی مواجه می باشد.

مواردی از قبیل ۱-عدم توجه به روند تدریجی شکل گیری نهاد تنظیم گر در ایران، ۲-نبود مکانیزم مناسبی برای انتقال مسئولیت های حوزه تنظیم گری از وزارتخانه به این نهادها، ۳-ایجاد نهادهای تنظیم گر حوزه انرژی بدون تغییر ماهوی در قوانین اصلی، ۴-عدم توجه به تفاوت ها و شباهت های بخش انرژی در تدوین اساسنامه نهاد تنظیم گر، ۵-عدم تفکیک امور حاکمیتی و تنظیم گری از امور تصدی گری، ۶-بی توجهی نسبت به تنظیم گری در فرایند تجدید ساختار و ۷-درک متفاوت متولیان امور انرژی در کشور نسبت به مقوله ی تنظیم گری نیز از جمله مهمترین چالش های نظام تنظیم گری حوزه انرژی به شمار می آیند.

جمع بندی

برای اصلاح ساختار حکمرانی انرژی کشور، ضرورت دارد از اقدام شتابزده در راستای تشکیل وزارت انرژی، پرهیز شود و تشکیل آن به عنوان یک راهکار بلندمدت به زمانی دیگر موکول شود. به عبارت دیگر، در گام اول ضروری است در یک اقدام کوتاه مدت، جایگاه دبیرخانه شورای عالی انرژی از طریق ایجاد معاونت انرژی به نهاد ریاست جمهوری منتقل شود و زمینه سازی برای ایجاد وزارت انرژی، از جمله مهمترین کارکردهای این شورا به عنوان یک وظیفه موقتی به شمار آید. بدیهی است پس از تشکیل وزارت انرژی، کماکان این شورا پابرجا خواهد بود و در این مسیر، کارکرد هماهنگی میان بخش انرژی و بخش غیرانرژی به ویژه در حوزه مدیریت تقاضا و بهینه سازی را به عنوان یکی از وظایف دائمی دنبال خواهد کرد.

در این گزارش، از ایجاد نهادهای تنظیم گر به منظور تشکیل نهادی تخصصی برای ایجاد و تعمیق رقابت و جلوگیری از انحصار به عنوان یک راهکار میان مدت نام برده شده است. با ایجاد نهادهای تنظیم گر، وزارت خانه های نفت و نیرو از وضعیت بنگاه داری و تصدی گری که در حال حاضر درگیر آن هستند خارج شده و تفکیکی میان امور حاکمیتی و تصدی گری به وجود خواهد آمد. به عبارت دیگر، در این صورت شرکت های دولتی بدون مداخله و فشارهای سیاسی دولت و وزاری نفت و نیرو در یک محیط رقابتی در کنار شرکت های غیردولتی از طریق اصول حاکمیت شرکتی و تحت کنترل نهادهای تنظیم گر، نظارت خواهند شد و وزارتخانه های مذکور تنها در امور حاکمیتی فعالیت خواهند کرد.

در بلندمدت زمانی که امور تصدی گری به شرکت های دولتی به دور از مداخله وزاری نفت و نیرو سپرده شود و نیز امور تنظیم گری نیز به نهادهای تنظیم گر این بخش اختصاص یابد، در این صورت وزارت نفت به معنای واقعی حکمران حوزه نفت و گاز و وزارت نیرو به معنای واقعی حکمران حوزه برق خواهد بود. در صورت فراهم شدن چنین شرایطی، ادغام به عنوان راهکاری مناسب خواهد توانست، به مدیریت یکپارچه انرژی کمک نماید.

این مطالعه در اندیشکده حکمرانی انرژی و منابع ایران توسط محمد عظیم زاده آرانی در سال ۱۴۰۰ انجام شده است.