امکان سنجی تشکیل وزارت انرژی

ناهماهنگی، تداخل وظایف و عدم تناسب وظایف با توانایی‌ها در دو وزارت نیرو و نفت به عنوان نهادهای حکمرانی انرژی کشور مشکلات عمده‌ای را در بخش‌های تولید و مصرف انرژی، مدیریت درآمدها ، فناوری انرژی و بازار و دیپلماسی انرژی ایجاد کرده است. ادغام این دو وزارتخانه و تشکیل وزارت انرژی می‌تواند با ایجاد متولی واحد در بخش کلان انرژی کشور و ایجاد تمرکز در برنامه‌ریزی‌ها و سیاست‌ گذاری‌های این دو وزارتخانه مشکلات مطرح شده را تا حدودی رفع کند و از طرفی با کاهش هزینه‌ها و بهبود کیفیت تحقیقات حوزه انرژی از طریق هم‌افزایی ایجاد شده شرایط کلی حکمرانی انرژی کشور را بهبود بخشد.

ضرورت و اهداف پژوهش

انرژی به عنوان موتور رشد و طی کردن فرایند صنعتی شدن، همواره محور تمرکز و حساسیت دولت‌ ها بوده است. عمده وظایف سیاست‌ گذاری در حوزه صنعت نفت و گاز بر عهده وزارت نفت و در حوزه صنعت برق بر عهده وزارت نیرو است. البته بخش انرژی ایران دارای ساختاری پیچیده و غیرمتمرکز است. غیر از این دو وزارتخانه، سازمان انرژی اتمی که متولی ویژه انرژی هسته‌ای است، وزارت صنعت، معدن و تجارت و نهایتاً جایگاه‌ های فرابخشی حوزه سیاست‌ گذاری انرژی دولت همچون شورای عالی انرژی، کمیسیون زیربنایی دولت و ساختار مرتبط در سازمان برنامه و بودجه بر پیچیدگی این ساختار درون چتر کلان دولت افزوده است.

این پیچیدگی‌ ها موجب بروز مشکلاتی از جمله ناهماهنگی و تداخل وظایف نهادها با یکدیگر شده است. از این‌رو در این پژوهش به این مسئله می‌ پردازیم که آیا ادغام بخش برق وزارت نیرو در وزارت نفت و تشکیل وزارت انرژی می‌تواند موجب اصلاح کل نظام حکمرانی انرژی کشور شود و به بررسی آثار مثبت و منفی تشکیل این وزارتخانه خواهیم پرداخت.

آسیب‌های حکمرانی انرژی ایران

نظام حکمرانی انرژی ایران با مشکلات متعددی مواجه است که در ادامه این بخش به شرح مهم‌ترین این آسیب‌ها خواهیم پرداخت:

• تولید انرژی: صنعت نفت سرمایه‌بر بوده و از کمبود منابع مالی برای توسعه رنج می‌برد. نه تنها منابع مالی لازم برای توسعه میادین نفت و گاز در دسترس نیست بلکه سازوکار لازم برای جذب این منابع چه از سرمایه‌ های داخلی و چه از سرمایه‌ های خارجی وجود ندارد. بازدهی پایین نیروگاه ها و تلفات بالای انتقال و توزیع برق، عدم توسعه و توجه به انرژی های تجدید پذیر از جمله آسیب های بخش تولید انرژی کشور هستند.
• مصرف انرژی: افزایش بی‌رویه مصرف گاز به خصوص در بخش خانگی و تجاری، بالا بودن تلفات انرژی، نبود سبد بهینه سوخت در بخش حمل و نقل، سوزاندن بخش قابل ملاحضه گازهای همراه نفت و عدم تحقق کامل اهداف تزریق گاز به مخازن نفتی را می‌توان از آسیب‌ های بخش مصرف انرژی ایران نام برد.
• فناوری و صنعت انرژی: اقتصاد کشور در تعامل با بخش انرژی خدمات مشخصی را نه دریافت و نه ارائه می‌کند. بخش انرژی کشور اکثر نیازهای خود را از خارج از کشور رفع می‌کند و تمایل کمی دارد که محصولات خود را به عنوان خوراک در اختیار صنایع پایین‌ دستی قرار دهد.
• درآمدهای انرژی: در دولت‌های مختلف ایران، همواره بخش قابل توجهی از بودجه عمومی کشور از درآمدهای حاصل از فروش نفت و مشقات نفتی تأمین می‌شود. نتایج منفی این امر طبق تجربیات کشورهای مختلف عبارت است از: کاهش ارزش پول ملی، افزایش هزینه‌های دولت و بزرگ شدن غیرمنطقی آن و کاهش پاسخ‌گویی دولت به مردمی.
• بازار و دیپلماسی انرژی: عدم استفاده از موقعیت ژئوپولیتیکی منحصر به‌ فرد در جهت ایفای نقش محوری در تبادلات انرژی منطقه، ضعف در طراحی بازارهای کارآمد انرژی، کاهش توان صادرات به دلیل افت تولید مخازن و رشد مصرف داخلی و ضعف در شناخت و تحلیل بازار جهانی گاز طبیعی جزء آسیب های حکمرانی در این بخش است.

مزایای تشکیل وزارت انرژی و الزامات تحقق آن‌ها

مشکلات عمده نهادهای حکمرانی انرژی کشور را می‌توان مواردی همچون ناهماهنگی و در برخی موارد تداخل وظایف نهادها با یکدیگر و عدم تناسب وظایف نهادها با توانایی‌ های آن‌ ها دانست. در شرایط کنونی تشکیل وزارت انرژی می‌ تواند تا حدودی این مشکلات را برطرف کند. در ادامه به برخی از مزایای تشکیل وزارت انرژی اشاره خواهد شد:

• ایجاد متولی مشخص در بخش کلان انرژی کشور

ایجاد وحدت در مدیریت، سیاست گذاری و برنامه ریزی بخش انرژی و پاسخ گویی یک نفر نسبت به ناکارآمدی ها، ناهماهنگی ها و کاستی ها موجب بهبود بعضی از مشکلات بخش انرژی که ناشی از اختلاف بین دو وزارت نفت و نیرو بوده خواهد شد.

• افزایش تمرکز برای تبیین برنامه ها و سیاست های انرژی

هم اکنون هر یک از دو وزارتخانه نفت و نیرو برای انجام وظایف خود بر اساس قوانین و برنامه‌ های توسعه پنج ساله، سیاست‌ گذاری و برنامه‌ ریزی می‌کنند. اما برنامه این دو وزارتخانه نه تنها مکمل یکدیگر نیست بلکه در برخی از حوزه‌ ها با یکدیگر تضاد دارد.

• حذف سازمان های مشابه و موازی در وزارتخانه ها

ادغام بخش برق وزارت نیرو در وزارت نفت ضمن تقویت نیروی انسانی و ارتقای کارایی، صرفه جویی نسبی در هزینه ها به وجود می آورد. به عنوان نمونه، کاهش حجم دولت با ادغام وظایف استانی شرکت گاز رسانی و برق موجب کاهش هزینه های وزارت انرژی خواهد شد.

الزامات تشکیل وزارت انرژی

تشکیل وزارت انرژی مزایای بسیاری با خود به همراه دارد اما استفاده از این مزایا نیاز به الزاماتی دارد و در صورتی که الزامات تشکیل وزارت انرژی رعایت نشود بهره گیری از مزایای آن در هاله ای از ابهام خواهد بود.

• قطع وابستگی مستقیم بودجه‌ای دولت به درآمدهای حاصل از فروش انرژی

نفت و گاز همواره ابزاری برای کسب مشروعیت سیاسی و اجتماعی دولت‌ ها بوده است و تا زمانی که این نگاه به نفت و گاز در کشور وجود دارد تاسیس وزارت انرژی مشکلات این صنعت را رفع نخواهد کرد.

• ایجاد توانایی سیاست‌ گذاری و تنظیم‌ گری

دو وزارتخانه نفت و نیرو در بخش تنظیم‌ گری نتوانسته اند نقش نظارتی و هدایتی خود را به درستی انجام دهند. بنابراین بدون توان تنظیم‌ گری و سیاست‌ گذاری ادغام آن‌ها نه‌ تنها مشکلی از حوزه انرژی کشور را برطرف نخواهند کرد بلکه این حوزه را با چالش‌ های جدی‌تری مواجه خواهد کرد.

• حل شرایط بحرانی صنعت برق قبل از ادغام

شرایط بحرانی صنعت برق قبل از ادغام باید حل و فصل شود. بدهی‌ های وزارت نیرو و عدم سرمایه‌ گذاری در بخش برق از جمله این مشکلات است.

• جدایی حکمرانی و تصدی‌ گری

حضور  توامان دولت در بخش تصدی‌ گری و حکمرانی در بخش انرژی سبب تضاد منافع می‌شود که این مشکل باید قبل از تشکیل وزارت انرژی حل شود.

جمع‌بندی

وجود تعداد زیادی از نهادهای تاثیرگذار دولتی و فرادولتی در ساختار سیاست‌ گذاری انرژی کشور باعث ایجاد ساختاری پیچیده و غیر متمرکز در حکمرانی انرژی کشور شده است. این پژوهش با هدف بررسی میزان تاثیرگذاری تشکیل وزارت انرژی به عنوان متولی واحد انرژی کشور در حل مشکلات و معضلات حکمرانی انرژی کشور انجام شد. نتیجه‌ این پژوهش نشان می‌ دهد که تغییرات شکلی و ساختاری در نظام حکمرانی انرژی به تنهایی موجب بهبود شرایط فعلی نخواهد شد. بلکه با توجه به نگاه تصدی گری دولت به بخش انرژی و وابستگی به درآمدهای نفتی، مقدمات ایجاد وزارت انرژی از جمله «ضرورت کاهش وابستگی بودجه‌ای دولت به درآمدهای نفت، ضرورت جدایی حکمرانی و تصدی گری، ضرورت تشکیل نظام جامع اطلاعاتی، ضرورت حل شرایط بحرانی صنعت برق قبل از ادغام و از همه مهمتر ارتقای توانایی سیاست‌ گذاری و تنظیم‌ گری» باید فراهم شود.

این مطالعه توسط اندیشکده حکمرانی شریف با همکاری محمدرضا کثیری، پویان رنجبر و میثم پیله فروش در سال ۱۳۹۷ انجام شده ‌است.

محصول مرتبط: