بررسی وضعیت صندوق های بیمه اجتماعی کوچک
بررسی وضعيت موجود صندوق های بيمه اجتماعی کوچک و ارائه الگو برای ساماندهی آن ها
امروز حدود ۲ درصد از جمعیت شاغل کشور و حدود ۵/۲ درصد جمعیت کشور تحت پوشش صندوق های بیمه اجتماعی کوچک که به صورت صنفی و اختصاصی مربوط به شرکت ها و اصناف خاص می باشند، هستند. صندوق وکلا، صندوق آینده ساز، صندوق نفت و صندوق بانک ها صندوق هایی هستند که می توان آن ها را صندوق هایی دانست که وضعیت نسبتا قابل قبولی دارند و در صورت انجام برخی اصلاحات پارامتری، ساختاری و مدیریتی، امکان ادامه حیات دارند؛ اما مابقی صندوق ها و یا به عبارتی ادارات بازنشستگی، مدت هاست که بسته و میرا شده اند. از این رو به سازمان و شرکت متولی تاسیس خود کاملا وابسته هستند؛ بنابراین، به برنامه اصلاحی نیاز است که مستمری های حرفه ای یا شغلی کوچک، جایگزین نظام های اجباری نشوند.
کلیدواژه: بیمه، تامین اجتماعی، صندوق های بازنشستگی
ضرورت و اهداف پژوهش
تامین اجتماعی به مفهوم امروزی نتیجه یک تحول تاریخی طولانی است که با احساس نیاز انسان به امنیت اقتصادی در رویارویی با خطرات اجتماعی آغاز شد، سپس این نیاز همگانی با تحول اوضاع اجتماعی، اقتصادی، سیاسی و فکری جوامع انسانی متحول شد تا به شکل کنونی خود رسید. پس از تصویب قانون تامین اجتماعی در سال ۱۳۵۴ و شکل گیری زمینه نظام یکپارچه بازنشستگی، بسیاری از صندوق های بیمه گر اختصاصی وابسته به دستگاه ها که دارای نفوذ و قدرت سیاسی در مجلس شورای ملی و سنای وقت بودند از پیوستن به طرح یکپارچه قانون تامین اجتماعی و نظام بازنشستگی تمهید شده در آن اجتناب کرده و صندوق های اختصاصی خویش را تاسیس کردند. در حال حاضر شرایط هر صندوق متفاوت و خاص خود است؛ این تفاوت اعم از شاخص‌های پایداری، جمعیت مشمول و شرایط احراز و موارد دیگر است. این فرایند از یک‌سو باعث ایجاد چالش در فرایند بازتوزیع درآمد شد و از سوی دیگر وضعیت تعادل منابع و مصارف صندوق ها را به دلیل کوچک مقیاس بودن آن‌ها و فقدان کارایی در اداره طرح، با بحران های جدی مواجه ساخت. در این گزارش که برگرفته از طرح پژوهشی بررسی وضعیت موجود صندوق های بیمه اجتماعی کوچک و ارائه الگو برای ساماندهی آن هاست، سعی شده تا ضمن ارائه تصویری از وضعیت صندوق های کوچک در کشور، چالش های موجود در این زمینه تبیین شده و به بیان راهکارهای اصلاحی آن پرداخته شود.
وضعیت صندوق های کوچک
بیمه اجتماعی و حمایت اجتماعی، زیرمجموعه ای از نظام تامین اجتماعی بوده و ابزاری در سیاستگذاری اجتماعی محسوب می شوند. نظام بیمه ای در ایران نظام گسترده ای است که از چهار صندوق بزرگ و حدود ۱۴ صندوق کوچک تشکیل شده است.
جمعیت تحت پوشش، ضریب پوشش و ضریب نفوذ
ضریب پوشش بیمه ای جمعیت کل کشور، بیانگر سهم تعداد افراد تحت پوشش سازمان ها و صندوق های بیمه ای کشور از جمعیت کل کشور است. ضریب پوشش جمعیتی در سال ۱۳۹۵ حدود ۶۴ درصد بوده است. به این معنی که که ۳۶ درصد از جمعیت ایران تحت پوشش نهادهای بیمه ای قرار نداشته اند؛ البته اغلب صندوق های کوچک روندی نزولی را طی می کنند و این روند نزولی، به علت کاهش همزمان تعداد بیمه پردازان و افزایش تعداد مستمری بگیران است.
ضریب نفوذ بیمه بیانگر سهم بیمه شدگان اصلی سازمان ها و صندوق های بیمه ای کشور از جمعیت شاغل کشور است. این شاخص نشان دهنده کارایی سازمان های بیمه گر در ایجاد چتر حمایتی برای شاغلان کشور است. حدودا ۶۸ درصد از جمعیت شاغل کشور در سال ۱۳۹۵ تحت پوشش نهادهای بیمه ای کشور قرار گرفته اند. این درحالی است که ۵۴ درصد از شاغلان عضو سازمان تامین اجتماعی، ۶ درصد عضو صندوق بازنشستگی کشوری و تنها ۳/۱ درصد عضو یکی از دوازده صندوق صنفی هستند.
میزان حق بیمه
مبنای محاسبه حق بیمه در صندوق های مختلف باهم متفاوت است. همچنین ناهمگونی در نرخ حق بیمه به تفکیک سهم بیمه شده و کارفرما نیز مشهود است. به عنوان مثال در صندوق بازنشستگی کارکنان شرکت نفت، سهم بیمه شده برابر ۶، سهم کارفرما ۱۹ و کل نرخ حق بیمه بازنشستگی برابر ۲۵ است، همچنین در صندوق بازنشستگی کارکنان بیمه ایران، سهم بیمه شده برابر ۹ و سهم کارفرما برابر ۱۸ می‌باشد.
کفایت حقوق و مزایا
برای محاسبه کفایت مزایا از شیوه میزان مستمری ها و نسبت آن با هزینه های خانوار شهری و همچنین رابطه شدت افزایش مستمری ها با تورم استفاده شده است. بر این اساس، بالاترین سطوح کفایت در صندوق نفت، وکلا و کارکنان هما و کمترین میزان کفایت مربوط به صندوق فولاد است.
پایداری مالی
نسبت منابع به مصارف، نسبت پشتیبانی، نرخ جایگزینی، نسبت مستمری و ضریب سنوات از مهم ترین شاخص های ارزیابی پایداری صندوق های بازنشستگی است. نسبت منابع به مصارف در یک صندوق تا حدی می تواند بیانگر وضعیت مالی صندوق باشد و هر چه این شاخص بیشتر باشد، صندوق، پایداری مالی بیشتری خواهد داشت. میزان این شاخص در صندوق بانک ها، کشتیرانی و فولاد به کمتر از یک رسیده است.
نسبت تعداد پرداخت کنندگان حق بیمه به تعداد دریافت کنندگان مقرری بازنشستگی «نسبت پشتیبانی» نامیده می‌شود. به عنوان مثال نسبت پشتیبانی در پایان سال ۱۳۹۵ در صندوق حمایت از وکلا ۷۲/۳۵ و در صندوق بازنشستگی آینده‌ساز ۱۴/۲ بود. نرخ جایگزینی به معنای نسبت اولین مستمری برقراری به آخرین دستمزد مشمول کسور دوران اشتغال فرد است؛ بنابراین هرچه میزان این نسبت بالاتر باشد توان صندوق برای این جبران بالاتر ارزیابی خواهد شد. بر این اساس، کمترین میزان این شاخص مربوط به صندوق های شهرداری، فولاد و مس است و این در حالی است که بیشترین دستمزدها مشمول کسور مربوط به این سه صندوق است.
چالش های موجود صندوق های کوچک
چالش های اساسی نظام بازنشستگی به شرح زیر است:
- چندپارگی و ناعادلانه بودن: نبودن نظام مستمری، مانع تحرک آسان نیروی کار، درون و بین بخش های اقتصادی و درنهایت، استفاده بهینه از منابع می شود و درنتیجه، نابرابری را بین انواع بیمه شدگان ایجاد می‌کند؛
- برتری ماهیت اداره بازنشستگی نه صندوق بیمه بازنشستگی: ماهیت اکثر صندوق های صنفی کوچک اداره بازنشستگی بوده است. لذا هیچ تفکر بیمه ای و آشنایی با کارکرد صندوق های بیمه ای حاکم بر اداره این واحدها نبوده است. به بیان دیگر، تفکر مبتنی بر سیستم استخدامی و منابع انسانی در شکل گیری این واحدها موثر بوده است و می توان گفت شالوده اصلی غیربیمه ای باعث وابستگی آنان به دستگاه و کارفرما در طول حیات مستخدم است؛
- عدم شفافیت: متاسفانه هیچ پایگاه اطلاعاتی وجود ندارد که این نهادهای بیمه ای را ملزم به اظهار اطلاعات خود در دوره های زمانی مشخصی کند و آن ها را در دسترس نهادهای نظارتی قرار دهد. بسیاری از مدیران این صندوق ها اطلاعات جامعی در خصوص آن ها ندارند، چرا که بسیاری از این اطلاعات حتی توسط خود صندوق یا ثبت نمی شوند و یا در صورت ثبت (به‌صورت کاغذی) دسترسی به آن ها علاوه بر آن که زمان بر است احتمال خطا نیز وجود دارد؛
- کوچکی جامعه هدف: چالش اصلی صندوق های اختصاصی دستگاه ها، کوچک بودن جامعه هدف آن هاست. محدودیت جمعیت ورودی موجب کاهش ورودی در برابر تسریع در خروج جمعیت از صندوق و به تبع آن موجب بروز بحران مالی برای این صندوق ها شده است؛
- دیگر عوامل برهم زننده تعادل منابع و مصارف: «نحوه طراحی صندوق ها ازنظر محاسبات بیمه ای»، «توقف ورود عضو جدید به صندوق در سال های اخیر»، «افزایش یک باره حقوق و مزایای بازنشستگان در اجرای قانون مدیریت خدمات کشوری» و… از جمله دیگر عوامل برهم زننده تعادل در صندوق های کوچک هستند.
راهکارها و پیشنهادهای سیاستی رسیدن به برنامه اصلاحی مستمری ها
برای رسیدن به برنامه اصلاحی مستمری های حرفه ای یا شغلی کوچک دو رویکرد وجود دارد: اولین رویکرد این است که شاغلان جدید به یکی از دو صندوق بازنشستگی کشوری یا سازمان تامین اجتماعی ملحق شوند. دومین رویکرد این است که اعضای کنونی این طرح ها به صندوق بازنشستگی یا سازمان تامین اجتماعی با حفظ حق مستمری انباشته شده، منتقل شوند. از همین رو راهکارهای ساماندهی صندوق های بیمه اجتماعی کوچک عبارتند از:
- ادغام همه صندوق های بازنشستگی کوچک در سطح پایه به صندوق بازنشستگی ملی: ادغام این صندوق ها در یک صندوق واحد یعنی سازمان تامین اجتماعی به عنوان بزرگترین طرح بازنشستگی کشور که علاوه بر بهبود ثبات مالی یکپارچه، هزینه های مدیریتی را کاهش خواهد داد؛
- تجمیع همه صندوق های بیمه اجتماعی کوچک ذیل سازمان های بیمه گر اصلی: این رویکرد اصلاحی ضمن کاهش هزینه های مدیریتی اداره طرح ها به لحاظ عملیاتی و هزینه های نقل و انتقال سیستم هزینه های کمتری دربردارد؛
- اعمال اصلاحات جزیی در صندوق های بیمه اجتماعی کوچک در وضع موجود: اصلاحات بازنشستگی باید بخشی از اصلاحات جامع و کشوری در بخش های عمومی و خصوصی باشد. دومین شرط داشتن تعهد بلندمدت در اصلاحات بازنشستگی است؛
جمع بندی
مسئله مهمی که بر نظام بیمه بازنشستگی ایران تاثیر بسزایی دارد، گستردگی و نبود یکپارچگی و هماهنگی سیاستی بین نهادها و برنامه های مختلف این نظام است. برخی از این صندوق ها مانند صندوق هما، فولاد و… در وضعیت حاد می باشند و بعضی دیگر قابلیت اصلاح و ادامه حیات را مانند صندوق آینده ساز و وکلا دارند. بر این اساس، با تمرکز بر برنامه های اصلاحی که به منظور بهبود پایداری طراحی شده اند، می توان اطمینان داشت که انحرافات اقتصادی کاهش می یابند، موجب بهبود عدالت و برابری و تنوع بیشتر پس انداز برای بازنشستگی از طریق برنامه های تکمیلی اختیاری می شوند.
این مطالعه در مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی با همکاری اسماعیل گرجی پور و علی اخوان بهبهانی در سال ۱۳۹۹ انجام شده است.
