بررسی ضرورت تاسیس رگولاتور مستقل در صنعت برق

صنعت برق، یکی از بزرگ ترین و مهم ترین صنایع کشور به حساب می آید. با این وجود شرایط نامناسب این صنعت باعث شده با بحران جدی رو به رو باشد. این بحران ناشی از دو دسته عوامل بیرونی مانند «نرخ ارز» و «تحریم ها» و عوامل درونی شامل «نبود مکانیسم صحیح تعیین تعرفه»، «حجم بالای بدهی ها»، «واگذاری های غیراصولی»، «اجرای ناقص تغییرات ساختاری» و «عدم تدوین و اجرای نقشه راه»، است. عوامل بیرونی، خارج از اختیارات مدیران حوزه برق کشور هستند؛ درحالی که بررسی ها نشان می دهد مشکلات ناشی از عوامل درونی بر اثر سیاست گذاری و مدیریت ناصحیح و به دلیل نبود یک نهاد مستقل و قدرتمند تنظیم گر در ساختار صنعت برق کشور، ایجاد شده اند.

ضرورت و اهداف پژوهش

صنعت برق در ایران یکی از بزرگ ترین و پراهمیت ترین صنایع کشور برشمرده می شود. اما با وجود این درحال حاضر این صنعت پایه، در وضعیت مناسبی قرار ندارد و مشکلات فراوانی دامن گیر این صنعت شده که به نوعی این صنعت را با بحران جدی رو به رو کرده است. بررسی ها نشان می دهد که ریشه بسیاری از این مشکلات در بخش های سیاست گذاری و مدیریتی است که از طریق اصلاح و توسعه قوانین، مقررات و ساختارهای اجرایی صنعت برق باید به دنبال رفع آن ها بود. این اصلاحات باید از طریق یک نهاد تنظیم گر مستقل و قدرتمند اجرا شود که در این پژوهش به شناسایی ساختارها و نیازمندی ها و بررسی ویژگی های این نهاد می پردازیم.

ریشه یابی مشکلات صنعت برق ایران و راهکار برون رفت از آن

عوامل موثر بر مشکلات صنعت برق را می توان به دو دسته عوامل بیرونی و عوامل درونی تقسیم بندی کرد. منظور از عوامل بیرونی، عواملی مانند تغییرات نرخ ارز، مشکلات ناشی از تحریم ها و تورم هستند که خارج از اختیار صنعت برق بوده و تغییر وضعیت آن ها در اختیار مدیران این حوزه نیست؛ اما مشکلاتی نظیر «پایین بودن نرخ تکلیفی برق»، «بدهی های عظیم وزارت نیرو»، «واگذاری های غیراصولی و بعضاً غیرقانونی دارایی های اصلی صنعت برق»، «تغییرات ساختاری ناقص در صنعت برق» و «نبود نقشه راه و برنامه ریزی مدون» که وضعیت بحرانی کنونی صنعت برق از آن ها نشأت می گیرد، عواملی درونی هستند که مدیران و تصمیم گیران صنعت برق می توانند بر آن ها تأثیرگذار باشند. بررسی این مشکلات نشان از آن دارد که این مشکلات از سیاست گذاری و مدیریت ناصحیح سیستم ناشی می شوند. بر اساس یک مطالعه تطبیقی بر روی ساختار صنعت برق در سایر کشورها و مقایسه آن با ساختار صنعت برق کشور، این مساله روشن می شود که مشکلات سیاست گذاری و مدیریتی ذکر شده ناشی از نبود یک نهاد مستقل و قدرتمند تنظیم گر در ساختار صنعت برق کشور است.

سازمان های درگیر در حوزه تنظیم مقررات

به طور کلی، قدرت تنظیم مقررات در صنعت برق بین سه ارگان اصلی تقسیم می شود. این نهادها وزارت نیرو، شورای رقابت و یک نهاد تنظیم مقررات (که می تواند مستقل و یا وابسته به آن صنعت باشد) هستند. در ادامه هریک از این موارد بررسی می شوند.

وزارت نیرو

در ایران بخش اصلی قدرت تنظیم مقررات در اختیار وزارت نیرو قرار دارد. ایراد اصلی این مدل این است که نهاد تنظیم مقررات و نهاد بهره بردار سیستم هردو زیرمجموعه یک وزارتخانه هستند. این موضوع سبب شده که تعیین تعرفه برق به عنوان مهم ترین وظیفه نهاد تنظیم مقررات عملاً در اختیار وزارت نیرو نباشد. تجربیات جهانی نشان می دهد که نهادهای تنظیم مقررات بایستی خارج از کنترل بهره بردار سیستم باشند.

شورای رقابت

شورای رقابت یک نهاد یا مجموعه‌ای از نهادهاست که وظیفه اصلی آن حفظ رقابت سالم در محیط بازار است. این شورا اقدام به اعمال مقررات خاص برای ممانعت از عدم رقابت صحیح در بازار می نماید. در موارد بسیاری این قوانین وضع شده با نهاد قانون گذاری دچار تداخل وظیفه می شوند. در ایران، تجربه عملکرد چندساله شورای رقابت نشان داده است که این شورا به منظور اجرای مقررات به اندازه کافی کارآمد نبوده است.

نهاد مستقل تنظیم مقررات

نهاد مستقل تنظیم مقررات، نهادی عمومی و قابل اعتماد است که وظیفه تدوین و نظارت بر اجرای مقررات در صنعت برق را برعهده دارد. این نهاد می تواند علاوه بر مقررات گذاری و نظارت بر اجرای آن ها، به منظور اعمال حاکمیت و اجرای مقررات، قدرت قضایی نیز داشته باشد. تعیین جریمه برای عدم انجام تعهدات و صدور گواهینامه های دسترسی به شبکه ازجمله قدرت های تصمیم گیری این نهاد تنظیم مقررات است.

مدل های تنظیم مقررات در صنایع با انحصار طبیعی

در این بخش دو مدل «مقررات گذاری خدمات برمبنای هزینه» و «مقررات گذاری تشویقی» مورد بررسی قرار خواهند گرفت.

مقررات گذاری خدمات برمبنای هزینه

در این مدل، یک نهاد تنظیم مقررات مستقل یا وابسته به وزارت نیرو وظیفه نظارت، تصویب و تصمیم برای بهره برداری و سرمایه گذاری در صنعت برق را برعهده دارد. بر این مبنا، هدف از تنظیم مقررات تأمین یک سطح مشخص از کیفیت خدمات است و تعرفه برق برمبنای هزینه های سیستم مشخص می شود. در این مدل در تمامی طرح ها هزینه تعرفه برق مشترکان نهایی براساس هزینه سرمایه گذاری و بهره برداری شرکت ها تأمین می شود و شرکت های مختلف انگیزه‌ای برای کاهش هزینه های خود ندارند، چراکه تعرفه نهایی برمبنای هزینه های انجام شده تعیین می شود. بسیاری از مدیران وزارت نیرو چنین مدلی را برای پرداخت هزینه های برق در کشور مدنظر دارند که در این مدل مصرف کنندگان یا دولت کلیه هزینه های تأمین انرژی برق را پرداخت می کنند و در عمل نهاد نظارتی قدرتمندی با هدف نظارت بر شیوه هزینه کرد منابع صنعت برق در کشور وجود ندارد.

مقررات گذاری تشویقی

مبنای اصلی تنظیم مقررات تشویقی این است که لزوماً قیمت های تحویلی به مشترکان نشان دهنده هزینه های واقعی شرکت نیست و اگر شرکت ها بتوانند هزینه های خود را نسبت به آنچه پیش بینی شده بود کاهش دهند می توانند سود بیشتری کسب کنند. انتظار می رود با به کارگیری چنین رویکردی، تنظیم مقرراتی شرکت ها به سمت کاهش هزینه های خود و مدیریت بهتر هزینه با هدف کسب سود حرکت کنند. این مهم می تواند هم کیفیت توان تحویلی به مشترکان را حفظ کند و هم هزینه ها را به صورت بهینه مدیریت نماید. به طورکلی تنظیم مقررات تشویقی می تواند سبب کاهش هزینه ها و درنتیجه کاهش قیمت و تعرفه انرژی الکتریکی شود.

جمع بندی

بر اساس مطالعات صورت گرفته در این پژوهش ریشه های اصلی مشکلات صنعت برق را می توان مواردی همچون «پایین بودن نرخ تعرفه برق»، «بدهی های انباشته وزارت نیرو»، «واگذاری های غیراصولی دارایی های صنعت برق»، «تغییرات ساختاری ناقص در صنعت برق»، «نبود نقشه راه و برنامه مدون برای گذار از وضعیت فعلی» و «یکپارچه نبودن ساختار انرژی کشور» دانست. اساسی ترین راه حل برون رفت از شرایط موجود برای صنعت برق، ایجاد نهادهای قانون گذار و تنظیم گر مستقل و قوی و همچنین توسعه قوانین کارا برای این صنعت است. از آنجا که وزارت نیرو بخش اعظمی از تولید برق را برعهده دارد مسلماً صلاحیت انجام این وظایف را دارا نیست و وجود چنین نهاد کاملاً مستقل با قدرت اجرایی و قضایی بالا به شدت احساس می شود که دارای نظارت بر رفتار تمام بازیگران بازار برق بوده و همچنین مرجع رسیدگی به شکایات بازیگران و شرکت های مختلف صنعت برق باشد.

این مطالعه در مرکز پژوهش های مجلس با همکاری فریدون اسعدی، رحیم قرآنی و معین معینی اقطاعی در سال ۱۳۹۸ انجام شده  است.