بررسی سیاست های بودجه ای کشور در توسعه پژوهش و فناوری با تاکید بر نظام توزیع اعتبارات پژوهشی
ارزیابی عملکرد نظام توزیع اعتبارات پژوهش و فناوری دولتی ذیل ساختار بودجه کشور و بررسی چالش های توزیع اعتبارات پژوهش و فناوری دولتی و ارائه راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی در این حوزه
مسیر دانایی و عقلانیت محور شدن جهان بر پایه پژوهش شکل گرفته است. در کشور ایران نیز در اسناد مختلف به اهمیت پژوهش و تامین مالی فعالیت های پژوهشی اشاره شده است اما بررسی شواهد بیانگر آن است که در داخل کشور آن چنان که شایسته است به این مسئله توجه نمی شود. براساس گزارش های مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی، سهم اعتبارات پژوهش و فناوری دولت از تولید ناخالص داخلی در بودجه سال های ۱۴۰۰ و ۱۴۰۱ به ترتیب ۳۲/۰ درصد و ۲۴/۰ درصد بود. بنابراین با توجه به تاثیرگذاری بودجه و اعتبار پژوهشی در کمیت و کیفیت خروجی های علمی و همچنین محدودیت مضاعف بودجه پژوهشی کشور، اصلاح سیستم توزیع اعتبار پژوهشی کشور به منظور تخصیص بودجه به پژوهش های دارای اولویت و با کیفیت ضروری به نظر می رسد.
ضرورت و اهداف پژوهش
امروزه عنصر پژوهش نقش محوری در اقتصاد کشورها ایفا کرده و در بسیاری از موارد منجر به توسعه نوآوری، ایجاد ثروت از دانش و در نهایت رشد اقتصادی شده است و همین موضوع اهمیت تامین مالی در تحقیق و توسعه را نشان می دهد. این در حالی است که دولتی بودن بخش عمده اقتصاد ایران، نقش دولت در تامین مالی پژوهش، تحقیق و توسعه و تجاری سازی آن را پر رنگ کرده است. عمده تامین مالی در زمینه پژوهش در کشور، با پشتوانه دولت صورت می گیرد، بنابراین لازم است شیوه های تامین مالی و سازوکارهای آن مورد بررسی قرار گیرد. این گزارش به ارزیابی عملکرد نظام توزیع اعتبارات پژوهش و فناوری دولتی ذیل ساختار بودجه کشور (با تاکید بر بندهای مرتبط در تبصره ۹ قوانین بودجه کشور و فرآیند اجرایی آن ها) و بررسی چالش های توزیع اعتبارات پژوهش و فناوری دولتی و ارائه راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی در این حوزه پرداخته است.
بررسی مسیرهای توزیع اعتبارهای مرتبط به بخش پژوهش و فناوری
به صورت کلی در بودجه سالیانه، مسیرهای مختلفی برای توزیع اعتبارهای مرتبط به بخش پژوهش و فناوری در نظر گرفته شده است که در ادامه به توضیح مختصر این مسیرها پرداخته شده است.
- اعتبارات برنامه ای پژوهش و فناوری ذیل فصول تحقیق و توسعه قوانین بودجه سنواتی
هریک از سازمان ها و دستگاه های پژوهشی در قوانین بودجه سالیانه دارای اعتبارات پژوهشی مشخصی در قالب «برنامه های پژوهشی» هستند. براساس قوانین بودجه سنواتی، توزیع اعتبارات پژوهش و فناوری ذیل دستگاه اصلی به طور میانگین در بازه سال های ۱۳۹۹ تا ۱۴۰۲، در خصوص وزرات علوم، تحقیقات و فناوری معادل ۳۵ درصد کل اعتبارات پژوهشی کشور است. این نسبت برای معاونت علمی و فناوری ریاست جمهوری ۲۰ درصد برآورد شده است. همچنین دستگاه های وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، جهاد کشاورزی و دفاع به ترتیب ۱۶، ۱۴ و ۵ درصد از کل اعتبارات پژوهشی کشور را در اختیار دارند. سهم سایر دستگاه ها نیز ۱۰ درصد میزان مذکور است. علاوه بر این، بررسی های صورت گرفته براساس قانون بودجه سال ۱۴۰۲ در خصوص دستگاه های تابعه و ستادی (به تفکیک) که ماهیت پژوهش و فناوری داشته و یا نقش مهمی در توسعه پژوهش و فناوری کشور دارند، حکایت از این دارد که سهم آن ها از کل اعتبارات پژوهش و فناوری کشور براساس قانون بودجه ۱۴۰۲ برای سازمان تحقیقات، آموزش و ترویج کشاورزی ۷۸/۸ درصد، موسسه رازی ۲۳/۶ درصد و سازمان پژوهش و نوآوری دفاعی ۶۳/۴ درصد، معاونت علمی و فناوری ریاست جمهوری ۲۲/۴ درصد و جهاد دانشگاهی ۷۴/۲ درصد است.
- بودجه پژوهشی بانک ها و شرکت های دولتی
براساس تبصره ۹ قانون بودجه، شرکت های دولتی، بانک ها و موسسات غیر انتفاعی وابسته به دولت موظفند ۴۰ درصد (۶۰ درصد در قانون بودجه ۱۴۰۲) اعتبارات پژوهشی خود را در قالب پروژه های کاربردی، عناوین پایان نامه های تحصیلات تکمیلی، پروژه های پسادکتری و پروژه های تحقیقاتی دانش آموختگان تحصیلات تکمیلی غیرشاغل به مصرف برساند. بررسی عملکرد این حکم نشان می دهد که میزان تجمعی پرداخت های صورت گرفته از سال ۱۳۹۶ (پس از انعقاد قرارداد و در گام های پیشبرد پروژه) به ازای قراردادهای مشمول، رقم ۴۵۸۴ میلیارد ریال بوده؛ یعنی به طور متوسط حدود ۴۵ درصد پرداخت مالی به مجریان صورت گرفته است.
- اعتبارات پژوهش و فناوری موضوع ماده ۵۶ قانون تنظیم بخشی ۲ (حکم ۱ درصد)
این قانون مربوط به هزینه کرد یک درصد اعتبارات تخصیص یافته هزینه ای دستگاه های اجرایی به امر پژوهش است که در قالب بند مرتبط در تبصره ۹ قوانین بودجه و در راستای اجرای ماده ۵۶ قانون ۲ الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت تنظیم می شود. براساس منتشر شده توسط مرکز آمار ایران، در سال های ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰ حدود ۱۳۴ و ۱۲۷ میلیارد تومان از اعتبارات موضوع این قانون (معادل با ۵ تا ۶ درصد از اعتبارات پیش بینی شده)، به طرح های پژوهشی مرتبط پرداخت شده است.
چالش های توزیع اعتبارات پژوهش و فناوری دولتی
عدم تخصیص کامل اعتبارات پژوهشی ذیل احکام اصلی از یک سو و هزینه کرد ناقص آن از سویی دیگر بیانگر این نکته است که نظام توزیع اعتبارات پژوهشی دولتی با ضعف ها و اختلالاتی مواجه است. از این رو در ادامه به بررسی برخی از این چالش ها پرداخته شده است.
- شیوه مدیریت کلان بخش پژوهش: پراکندگی بیش از حد بودجه های پژوهش (عدم تمرکز)، عدم امکان انتقال اعتبار پژوهشی باقیمانده در انتهای هرسال مالی به سال بعد و فقدان حضور نهاد واسط در نظام توزیع اعتبار پژوهشی از جمله چالش های این حوزه است.
- نظارت بر اجرای برنامه ها و ارزیابی عملکرد پژوهشی سازمان های دولتی: از جمله چالش های این حوزه می توان به نظارت ضعیف و محدود بر اجرای برنامه ها و قوانین مرتبط و تمرکز صرف بر میزان هزینه کرد اعتبارات بدون بررسی اثر بخشی و عملکرد پژوهشی سازمان های دولتی اشاره کرد.
- سازوکار مبهم و نامشخص برای انتخاب و اولیت بندی موضوع های پژوهشی: معمولا فرآیند مشخص و معیارهای جامع و شفافی برای اولویت بندی طرح های پیشنهادی وجود ندارد و انتخاب اولویت ها، به ویژه در استان ها، به شکل سلیقه ای و شخص محور انجام می شود. نبود اسناد کلان آمایش سرزمینی نیز زمینه این نوع مدل انتخاب طرح ها و برنامه ها را بیشتر کرده است.
- ضعف دستگاه های اجرایی در شناسایی و بیان نیازها و مسائل پژوهشی خود (درون سازمانی): بسیاری از سازمان های دولتی از یک طرف از نیازها و مسائل فعلی خودآگاه نبوده و از طرف دیگر، از ساختار لازم برای شناسایی نیاز و مسائل خود با توجه به روندها و تحولات آینده برخوردار نیستند. با توجه به این که این مهم نیازمند تخصص است، عموما سازمان ها و دستگاه ها در بیان نیازهای خود به زبان علمی ناتوان اند.
پیشنهاد راهکارتقنینی، نظارتی یا سیاستی
با توجه به آسیب شناسی نحوه توزیع و عملکرد اعتبارات پژوهشی، جهت حل این مسائل پیشنهادهایی در قالب اقدام های اجرایی و قانونی می توان ارائه داد که در ادامه به برخی از این راهکارها اشاره شده است:
- لزوم تعیین اولویت های پژوهش و فناوری کشور در بازنگری سند نقشه جامع علمی کشور مبتنی بر نیازها، مسائل، ظرفیت ها و نگاه به آینده؛
- پیشنهاد به رسمیت شناخته شدن و تقویت نقش نهادهای واسط در کمک به ایجاد یک اتصال موفق؛
- لزوم طبقه بندی استاندارد اعتبارات پژوهشی در بودجه های سنواتی؛
- تقویت نظارت و پاسخ طلبی دستگاه های نظارتی از جمله مجلس شورای اسلامی و بر سازوکارهای فرآیندی و کلیات عملکرد محتوایی طرح های پژوهشی.
جمع بندی
امروزه عنصر پژوهش نقش محوری در اقتصاد کشورها ایفا کرده و منجر به توسعه نوآوری و ایجاد ثروت از دانش و در نهایت رشد اقتصادی می شود. در ایران عمده تامین مالی در زمینه پژوهش، با پشتوانه دولت صورت می گیرد. به صورت کلی در بودجه سالیانه، مسیرهای مختلفی برای توزیع اعتبارهای مرتبط به بخش پژوهش و فناوری وجود دارد. این اعتبارات از طریق قوانین بودجه سنواتی، شرکت ها، بانک ها و موسسات غیرانتفاعی تامین می شوند. شیوه مدیریت کلان بخش پژوهش، سازوکار مبهم و نامشخص برای انتخاب و اولیت بندی موضوع های پژوهشی از چالش های پیش روی توزیع اعتبارات است. جهت حل این چالش ها راهکارهایی همچون تعیین اولویت های پژوهش و فناوری کشور در بازنگری سند نقشه جامع علمی کشور (مبتنی بر نیازها، مسائل، ظرفیت ها و نگاه به آینده) و طبقه بندی استاندارد اعتبارات پژوهشی در بودجه های سنواتی پیشنهاد می شود.
این مطالعه در اندیشکده اقتصاد دانش بنیان توسط پیمان حسینی فر با همکاری آرمان خالدی، سهیلا خردمند نیا و عسگر سرمست و به سفارش مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی در سال ۱۴۰۲ انجام شده است.
