بررسی طرح گزیر بانکی

بانک های ناسالم از مهم ترین عوامل تهدیدکننده ثبات مالی و کارایی نظام بانکی به شمار می روند. در این میان، گزیر بانکی به عنوان چارچوبی برای مدیریت و حل و فصل وضعیت موسسات مالی مشکل دار، نقش مهمی در جلوگیری از گسترش بحران و کاهش هزینه های اقتصادی ایفا می کند. این سازوکار با فراهم کردن امکان مداخله به موقع نهاد ناظر، زمینه بازسازی، ادغام یا خروج کنترل شده بانک های ناسالم از بازار را فراهم می سازد. از این رو، تقویت سازوکارهای گزیر بانکی می تواند ضمن حفظ اعتماد عمومی و صیانت از حقوق سپرده گذاران، به ارتقای سلامت نظام بانکی و افزایش ثبات مالی کشور کمک کند.

ضرورت و اهداف پژوهش

یکی از دلایل تورم مزمن و همچنین عدم قدرت تامین مالی تولید در کشور، وجود بانک های ناسالم و ادامه عملکرد ناسالم نظام بانکی است که خود را در کاهش ارزش پولی ملی، بی ثباتی اقتصاد کلان و کاهش رشد اقتصادی نمایان کرده است. حل و فصل وضعیت بانک های ناسالم، از جمله بسترهای اولیه و ضروری کاهش سطح تورم است. با وجود آن که در برخی مواد قانون جدید بانک مرکزی جمهوری اسلامی، امکان مناسب برای اقدام در مورد بانک های ناسالم و نظارت بر عملکرد بانک ها فراهم شده، اما احکام ضروری مانند قواعد ناظر بر حل وفصل بانک های ناسالم در این قانون تصریح نشده است. به همین دلیل، ضروری است احکام قانونی مورد نیاز برای اصلاح نظام بانکی در این طرح در دستور کار مجلس شورای اسلامی قرار گیرد. از این رو گزارش حاضر به بررسی چارچوب کلی طرح گزیر متناسب با بانکداری اسلامی و اشکالات و ابهامات کلی این طرح پرداخته است.

چارچوب کلی طرح گزیر متناسب با بانکداری اسلامی

مهم ترین انتظار از یک قانون گزیر موفق برای نظام بانکداری اسلامی این است که علاوه بر کارآیی لازم برای حداقل رساندن خطر و ریسک سیستمی؛ در استفاده از ابزارها و ساختارهای مورد نیاز به الزامات منطبق با شریعت اسلامی توجه کند. در این راستا لازم است تقویت طرح ها و صندوق های ضمانت سپرده ها منطبق با شریعت و دیگر شبکه های ایمنی مالی برای کمک به ارتقای ثبات مالی در اولویت نظام بانکداری اسلامی مدنظر قرار گیرد.

شرایط گزیر لزوما به معنای ورشکستگی (که احکام آن به تفصیل در فقه و حقوق آمده) نیست و بین این دو تفاوت وجود دارد؛ از جمله اینکه فرایند گزیر، اقدامات زودهنگام و پیش دستانه در راستای جلوگیری از ورشکستگی بانک های ناسالم است. همچنین فرایند گزیر برخلاف پدیده ورشکستگی نیازی به صدور حکم قضایی ندارد و تنها با اقدامات قانونی مقام ناظر که توسط قانون تعیین می گردد (و پیش از ناتوانی مالی ترازنامه ای و از بین رفتن کل سرمایه) آغاز می گردد و شروع این فرایند همچون ورشکستگی منوط به توقف فعالیت بنگاه اقتصادی یا تسهیلات گیرنده نیست.

در عین حال برای بخش هایی از طرح که مربوط به بانک های ورشکسته است، باید الزامات شرعی مذکور در فقه و شریعت اسلامی مدنظر قرار گیرد. در طراحی قانون گزیر باید سیاست های کلی، از جمله سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی، به ویژه بند 9 (اصلاح نظام مالی کشور در راستای تقویت بخش واقعی اقتصاد)، در نظر گرفته شود.

اشکالات و ابهامات کلی طرح گزیر

با وجود اهمیت و ضرورت استقرار سازوکارهای گزیر بانکی، طرح پیشنهادی در برخی ابعاد با ابهامات و چالش های اجرایی، حقوقی و نهادی مواجه است که می تواند اثربخشی آن را محدود سازد. از این رو، شناسایی و بررسی این کاستی ها و ارائه پیشنهادهای اصلاحی، از اهداف اصلی این پژوهش به شمار می رود.

اشکالات ناشی از گسست میان طرح حاضر و قانون بانکداری و بانک مرکزی

بررسی طرح گزیر نشان می دهد این طرح از انسجام و یکپارچگی کافی با قانون بانک مرکزی و بخش بانکداری برخوردار نیست. برخی مفاد آن با احکام قانون بانک مرکزی، از جمله در خصوص مرجع تعیین هیئت گزیر، ناسازگار است و برخی مفاهیم نیز بدون ارائه تعریف قانونی به کار رفته اند؛ مانند اوراق گواهی سپرده قابل تبدیل به سهام. همچنین در متن طرح موضوعاتی مطرح شده که ارتباط مستقیمی با گزیر ندارند؛ از جمله اصلاحات در ساختار صندوق ضمانت سپرده ها.

از این رو پیشنهاد می شود جایگاه حقوقی طرح در نسبت با قوانین موجود به روشنی مشخص شود و به عنوان الحاقیه یا مکمل قانون بانک مرکزی تنظیم شود تا از پراکندگی و جزیره ای شدن قوانین نظام بانکی جلوگیری شود.

وجود ابهام در تعریف و سازوکار اجرایی برخی موضوعات

برخی موارد مندرج در طرح، به ویژه مواردی که ابعاد فقهی و اسلامی دارد، به صورت کاملا مبهم بیان شده اند و تعیین تکلیف درباره آن ها به دستورالعمل های هیئت عالی بانک مرکزی حواله داده شده است. از جمله این موارد می توان به بند (هـ) ماده 16 این طرح اشاره کرد که به شرکت مدیریت دارایی ها اجازه داده است با انتشار اوراق مالی اسلامی در چارچوب دستورالعملی که به تایید هیئت عالی می رسد، با موسسات اعتباری تسویه حساب کند. این اوراق درصورتی که چارچوب های شرعی آن ها رعایت نشود، در معرض ربا قرار دارند؛ لذا ممکن است اساسا امکان انتشار اوراق غیرربوی برای کاربردهای مورد نیاز وجود نداشته باشد.

به نظر می رسد لازم است ماهیت فقهی این گونه موارد در متن طرح مشخص شود و از حواله دادن این امور به نظر هیئت عالی بورس و هیئت عالی بانک مرکزی اجتناب شود.

چالش شرعی در اختیارات داده شده به نهادهای مرتبط با گزیر

یکی از جدی ترین ابهامات مربوط به این طرح، وجود ابهام در زمینه مشروعیت مداخلات نهادهای حاکمیتی درباره تعیین تکلیف اموال و تعهدات موسسه اعتباری است. از منظر فقه اسلامی، تنها پس از حکم به ورشکستگی یک شخص توسط حاکم شرع است که وی از تصرف در اموال خود منع می شود. این در حالی است که بر اساس بند (د) ماده 12، 14، 15 و 16 طرح، نهادهای مسئول گزیر می توانند اختیارات مدیران موسسه اعتباری را سلب کرده و درباره دارایی ها، تعهدات، ادغام، فروش یا انحلال موسسه تصمیم گیری کنند؛ در شرایطی که ممکن است موسسه هنوز به مرحله ورشکستگی نرسیده باشد.

بر اساس بند (ب) ماده 16 این طرح، تبدیل بدهی ها و تعهدات ضمانت نشده موسسه اعتباری به جز «اوراق گواهی سپرده بلندمدت قابل تبدیل به سهام» توسط هیئت اجرایی گزیر، مستلزم اذن طلبکار یا حکم مرجع قضایی است؛ اما تبدیل به سهام کردن «اوراق گواهی سپرده بلندمدت قابل تبدیل به سهام» نیازمند حکم قضایی نیست. چنین از ظاهر عبارت بند (ج) همین ماده چنین برمی آید که واگذاری تمام یا بخشی از دارایی های موسسه اعتباری در حال گزیر به همراه تمام یا بخشی از بدهی ها و تعهدات آن، به یک موسسه اعتباری داوطلب توسط هیئت عالی گزیر، نیازی به حکم قضایی ندارد. به نظر می رسد سایر اختیارات اعطا شده به هیئت گزیر نیازمند حکم قضایی می باشد؛ زیرا وقتی شخص ورشکسته بدون حکم قاضی محجور نمی شود، به طریق اولی کسی که هنوز به مرحله ورشکستگی نرسیده، نمی تواند بدون حکم قاضی محجور شود.

به نظر می رسد این اشکال در قانون بانک مرکزی مورد توجه بوده و به همین جهت در ماده 22 قانون بانک مرکزی تصریح شده است. در هرحال، پیشنهاد می شود لزوم استناد به حکم قضایی مذکور در ماده 22 بانک مرکزی در این ماده طرح گزیر هم تصریح شود.

چالش شرعی درباره ماهیت فقهی صندوق ضمانت سپرده ها

بر اساس بند (الف) ماده 9 این طرح، موسسات اعتباری مکلفند مبلغی را به صورت سالانه به صندوق ضمانت سپرده ها، به عنوان حق عضویت، تملیک کنند. از سوی دیگر بر اساس بند (ج) ماده 8 این طرح، صندوق به میزان بازپرداخت سپرده های سپرده گذاران، جزء بستانکاران موسسه اعتباری محسوب می شود. به نظر می رسد این صندوق ضمانت سپرده ها، در مقابل دریافت مبلغی معین، سپرده های مردم نزد موسسات اعتباری را تضمین می کند. این حکم که به ضمان به عوض شناخته می شود دارای چالش های فقهی است؛ زیرا برخی از محققین آن را باطل دانسته اند.

چالش شرعی درباره ماهیت اوراق گواهی سپرده بلندمدت

به نظر می رسد این اوراق، سند سرمایه گذاری بلندمدت مشتری در بانک است که براساس قانون عملیات بانکی بدون ربا، منطبق بر عقد وکالت در سرمایه گذاری است. این طرح، سپرده ها را به صورت اوراق درآورده و اجازه معامله آن ها در بازار ثانویه و همچنین تبدیل آن ها به سهام در شرایط خاص را فراهم آورده است. این مسئله به دلیل ابهام در ماهیت اوراق، با چالش های فقهی مواجه است.

چالش شرعی درباره کاهش ارزش اسمی سهام موسسه توسط هیئت اجرایی گزیر

در بند (ب) ماده 16، هیئت اجرایی مجوز کاهش ارزش اسمی سهام موسسه را دریافت کرده است. این مسئله به دلیل ممنوعیت “بخس (کم کردن) در اموال مردم” در شرع، محل چالش فقهی است.

چالش شرعی درباره شیوه تسویه دیون موسسه اعتباری منحل شده

با فرض صدق عنوان ورشکستگی برای این نوع بانک ها، بر اساس فقه امامیه، پس از اعلام ورشکستگی یک شخص یا شرکت، آن شخص از تصرف در تمام اموالش منع شده و دادگاه پس از کشف ارزش تمام دارایی ها و بدهی های شخص ورشکسته، تمام این دارایی ها را به نسبت بدهی های وی سرشکن کرده و همه طلبکاران به نسبت مطالبات خود، سهمی از دارایی های شخص ورشکسته دریافت می کنند. با این حال در این طرح، ترتیبات خاصی را برای اولویت بندی طلب کاران اتخاذ کرده است که نیازمند بررسی فقهی است.

جمع بندی

بررسی طرح گزیر نظام بانکی نشان می دهد برخی احکام آن با چالش های فقهی و شرعی مواجه است. از یک سو، ماهیت فقهی برخی ابزارهای مالی و اوراق پیش بینی شده در طرح به روشنی مشخص نشده و تعیین تکلیف آن به نهادهای اجرایی واگذار شده است. از سوی دیگر، اختیارات گسترده اعطاشده به نهادهای گزیر برای مداخله در دارایی ها، تعهدات، ادغام یا انحلال موسسات اعتباری، پیش از احراز ورشکستگی و بدون تصریح به حکم قضایی، از منظر قواعد فقهی دارای ابهام است. همچنین در خصوص صندوق ضمانت سپرده ها، اگرچه عملکرد آن مبتنی بر «ضمان به عوض» ارزیابی شده، اما درباره مشروعیت این سازوکار میان فقیهان اختلاف نظر وجود دارد. علاوه بر این چالش های فقهی در زمینه ماهیت اوراق گواهی سپرده بلندمدت، امکان کاهش ارزش اسمی سهام موسسه و شیوه تسویه دیون موسسه در این طرح وجود دارد. از این رو، تبیین دقیق مبانی فقهی طرح و تصریح به الزامات قضایی در فرایند گزیر الزامی است.

این مطالعه در اندیشکده دین و قانون توسط جواد عبادی در سال 1404 انجام شده است.