«بنزین برای همه» فاقد پشتیبانی قانون است

اشاره – مهندس معین احمدی، پژوهشگر اندیشکده حکمرانی انرژی و منابع ایران، دغدغه سیاست‌گذار ایرانی در حوزه انرژی را دارای سویه‌های اقتصادی و در غفلت از تبعات سیاسی و اجتماعی فهم می‌کند. احمدی این ادعا را با مرور پالس‌های رفتاری سیاست‌گذار در دوره‌های متعدد، چک و اثبات می‌کند. بنزین یا انرژی به‌مثابه حقی همگانی، در فهرست انتقادات وی قرار دارد که در ابعاد حقوقی و قانونی، بعید از امکان اثبات است. بااین‌حال، سهمیه‌بندی از طریق زیرساخت کارت را ناگزیریِ سیاست‌گذاری در حوره انرژی تشخیص می‌دهد. آنچه احمدی بر آن تاکید دارد روش‌های مرسوم کاهش مصرف انرژی است که علیرغم زمینه‌های نامطمئن سیاست‌گذاری در زمین لرزان جامعه قابلیت پیاده‌سازی دارند. قیمت‌گذاری پلکانی، راهکار مشخص این پژوهشگر ارشد انرژی است برای رفع چالش‌های چندبعدی از جمله کاهش نابرابری قیمت داخلی با قیمت‌های جهانی، تخفیف زمینه‌ها و انگیزه‌های قاچاق انرژی و کاستن از مقاومت اجتماعی در برابر افزایش قیمت. چالش پیاده‌سازی قیمت‌گذاری پلکانی به‌زعم وی، تعارض منافع حاصل از کاهش بهره‌مندی برخورداران از رانت نفت و حامل‌های انرژی است.

سابقه مشخصی برای اجرای سهمیه‌بندی در سایر کشورها وجود دارد؟

روی نمونه‌های سهمیه‌بندی انرژی، مطالعه داخلی صورت نگرفته ولی نمونه‌هایی از آن در دنیا موجود است. مثلا دانشگاه هاروراد مطالعه‌ای روی ده سال منتهی به فروپاشی شوروی انجام داده است و طی آن به تبعات شکل‌گیری طبقه الیگارشی نیز می‌پردازد و تشریح می‌کند که چگونه‌ خصوصی‌سازی به‌دست افرادی می‌افتد که سبقه‌های عمدتا امنیتی در شوروی داشتند. بخش زیادی از این فرآیند به‌شکل وام‌های بلاعوض واگذار و بخشی نیز به‌شکل درآمد سهام به مردم داده می‌شود که با قیمت نازلی توسط بانک‌ها خریداری می‌شود. این اتفاق سبب ایجاد نارضایتی‌هایی می‌شود که بنیان شعار «برگشت به دلار» آقای پوتین در سال 2000 نیز از اینجا شکل گرفته است.

چگونه به ذهن سیاست‌گذار ایرانی رسیده است که کاهش مصرف انرژی یا جلوگیری از قاچاق سوخت را با سیاستی پیش ببرد که نمونه مشخص و موفقی از آن وجود ندارد؟

دولت در ایران برخلاف بسیاری از دولت‌های مدرن دنیا، دارای درآمد است. محل درآمد دولت‌ها در دنیا مالیات است، اما در ایران دولت نفت تولید می‌کند و از صادرکردن فرآورده‌های نفتی، منابعی را وارد قانون بودجه کند. این شکل از درآمد، می‌تواند رفتار و راهکارهای دولت را در مواجهه با مسائل شکل می‌دهد. تجربه نشان داده است که دولت وقتی به قیمت و درآمدهای حاصل از فروش فرآورده‌های نفتی حساس می‌شود که به تراز بودجه منفی برسد. پشتوانه اتفاقات آبان 98، آن‌طور که مشهور شده است به اصلاح مصرف بنزین ارجاع نداشت، بلکه به تحت فشار بودن قانون بودجه بازمی‌گشت. درواقع ریشه تحرک دولت قانون بودجه و درآمدی است که می‌تواند از بنزین کسب کند و میزان مصرف برای آن اهمیت چندانی ندارد. به‌همین‌خاطر هر زمانی که دغدغه دولت‌ها نسبت به درآمدهای نفتی برطرف شود، پیگیری‌های مربوط به اصلاح مصرف نیز تمام می‌شود. بر اساس این سنت، اکنون که در برهه‌ای قرار داریم که فروش نفت مقداری رونق یافته است، بحث بنزین با شدت قبلی دنبال نمی‌شود. توجهات ویژه دولت نیز نشان موید این نکته است که محل دغدغه سیاست‌گذار ما، در نقطه مصرف نیست، بلکه در منابع درآمدی متمرکز است.

همین توجه ویژه، موجب شده است که در برهه‌هایی که باید، اصلاح قیمت دنبال نشود و در برهه‌هایی که نیاز به این اصلاحات دارد، به مقاومت اجتماعی خورده و چون این مقاومت را نادیده گرفته، فاجعه‌ای مثل آبان 98 رخ داده است.

آیا این نمونه منحصربه‌فرد، سیاست بومی موفقی محسوب می‌شود و توانسته به مسئله سیاست‌گذار پاسخ بدهد؟

سهمیه‌بندی بنزین در ایران، ابعاد موفقیت و شکست را توامان دارد. پس از طرح آن به‌مدت یک‌سال به‌خوبی پیش رفت. در دوره آقای زنگنه در دولت آقای روحانی، قیمت‌های ما با قیمت فوب خلیج فارس تقریبا برابر و حتی قیمت بنزین ما هزارتومان نیز گران‌تر شده بود. این دوره با احیای برجام مصادف بود و برابری قیمت‌ها با قیمت‌های جهانی، امکان مطرح‌شدن حذف کارت سوخت را به‌میان آورده بود. همین، تصور اشتباه از بازار بود که سنجش کنترل بنزین را از بین برد. چراکه اندازه‌گیری و داشتن اطلاعات مقدار مصرف را از ما گرفت. کارت سوخت، زیرساخت داده خوبی فراهم می‌کرد که آمار نسبتا دقیقی از مصرف بنزین داشته باشیم.

حذف کارت سوخت، شکست برجام و جهش قیمت بنزین، به‌کلی آمار مصرف سوخت در کشور را از ما گرفت. ما صرفا میزان تولید را می‌دانستیم اما جای مصرف آن را نمی‌دانستیم. هر طرحی در حوزه انرژی در گام نخست نیازمند اطلاع از میزان مصرف است. پس از آن کشور دچار سردرگمی شد. بنابراین کارت سوخت احیا و زیرساخت آن فراهم شد؛ تا بر مبنای میزان مصرف بتوانیم طرح ارائه کنیم. این نمونه‌ای از آزمون و خطایی است که در تجربه سهمیه‌بندی داشته‌ایم.

در دولت هفتم (آقای خاتمی)، برنامه روتین افزایش قیمت بنزین در شب عید را داشتیم؛ که سازوکار بدی محسوب نمی‌شد و همه اطلاع و انتظار داشتند که سالانه ده درصد افزایش قیمت بنزین خواهیم داشت. از دولت هشتم به بعد، به‌روزرسانی قیمت متوقف شد. هرگونه تغییر و اصلاح بعدی، چون مطابق با انتظار جامعه نبود، منجر به واردشدن شوک به اقتصاد و جامعه شده است.

باید توجه کنیم مسائلی که در حوزه انرژی و بحث قیمت با آن‌ها مواجه هستیم، در خود حوزه انرژی ریشه ندارند و خارج از این حوزه و عمدتا از ناحیه نرخ ارز رقم می‌خورند. ثبات نرخ ارز، بسیاری از مسائل را موجب می‌شود. بنزین هزار تومانی با نرخ ارز هفتصد تومانی، با قیمت بنزین برابر با قیمت‌های جهانی مصادف می‌شود. وقتی نرخ ارز به‌شدت ناپایدار است، موجب برهم‌خوردن قیمت‌ها می‌شود. مقاومت اجتماعی نیز از همین ناحیه شکل می‌گیرد. مطالبه مصرف‌کننده از دولت، اجرای سیاست یکپارچه‌ای است که تنظیمی منطقی میان تمام حوزه‌ها برقرار کند و افزایش قیمت را متناسب با نرخ ارز و افزایش هزینه‌های زندگی پیش ببرد. ازاین‌رو، حل مسئله انرژی، بدون التفات به ریشه‌های اصلی آن ممکن نیست و ما نمی‌توانیم برآورد دقیقی از طرح‌هایی داشته باشیم که صرفا بر اصلاح قیمت انرژی متمرکز هستند.

و نرخ ارز تابعی از سیاست خارجی است؟

قطعا بخشی از ریشه‌های مسئله ارز و انرژی به سیاست خارجی مرتبط است، اما نباید از نقش سیاست‌های داخلی و نظام بانکی نیز غافل شد. اعتراض مردم نیز به این است که وقتی ما نقشی در سیاست‌های داخلی و خارجی نداریم، چرا باید هزینه‌های آن را به‌شکل افزایش قیمت انرژی پرداخت کنیم؟ مثلا افزایش ده‌درصدی قیمت انرژی به‌طور سالانه، مسئله‌ای نیست که حساسیت اجتماعی ایجاد کند، اما سیاست‌گذار سال‌به‌سال این فرصت را از دست داده و شکاف قیمتی را روز‌به‌روز بیشتر کرده است تاجایی‌که هرگونه اصلاحی منجر به واردشدن شوک اساسی به جامعه می‌شود.

اکنون بلوغ معطوف به تدوین و اجرای آن سیاست جامع، چه راهکاری را توصیه می‌کند؟

بعید می‌دانم هم‌اکنون نیز درس این اتفاقات گرفته و کشور به بلوغی در این زمینه رسیده باشد. من هنوز طرح جدیدی مبتنی بر تجربه پیشین ندیده‌ام. هم‌اکنون نیز اگر بحث اصلاحات مطرح و دنبال شود، تداوم همان روش‌های تکراری است.

سهمیه‌بندی بنزین به‌نوبه خود اتفاق بدی نیست و کاری است که باید انجام می‌دادیم. بنزین تا 60 لیتر 1500 تومان و بالاتر از آن 3000 تومان، تا حدودی در کنترل مصرف موثر بوده است. ولی اینکه چرا پله بالاتر نداریم، محل سوال است. مثلا تا 60 لیتر 1500 تومان، 60 لیتر بعدی 3000 تومان و هر چه بعد از آن دو برابر قیمت‌گذاری شود، نداریم. مسئله کشور، رشد مصرف انرژی اعم از بنزین، گاز، برق و غیره است. بنابراین ما باید رشد مصرف را کنترل کنیم و سیاستی که هدف آن کنترل مصرف است، می‌تواند به مصارف پایین بی‌اعتنا باشد. یعنی تخفیف 60 لیتر اول را نگه داریم، اما در پلکان‌های بعدی قیمت‌گذاری واقعی را دنبال کنیم. این طرح با زیرساخت فعلی و تا چهار پله می‌تواند تاثیر خوبی بر کاهش مصرف انرژی داشته باشد.

این یک سیاست قیمتی است که در دسترس ماست، اما از آن استفاده نمی‌کنیم. کشور ناگزیر از رشد حداقلی قیمت‌هاست، اما این رشد باید یک شیب منطقی داشته باشد. بنابراین ما ناچار از سهمیه‌بندی با زیرساخت کارت هستیم.

یکی از راهکارها نمی‌تواند تخصیص سهمیه به کد ملی باشد؟

طرح اختصاص سهمیه به افراد، نوعی بخشیدن انرژی به افراد است که بر اساس آن حق خریدوفروش انرژی را پیدا می‌کنند. بند قانونی مشخصی وجود ندارد که به دولت اجازه دهد بتواند اموال عمومی را به‌شکل مالکیت به مردم منتقل کند.

سوال بعدی درباره فروش در بازار است که این طرح، فاقد آن است. بازار، زیرساخت می‌خواهد و عرضه‌وتقاضا، نیازمند تحلیل دقیق است. اگر به هر فرد 15 لیتر داده شود و تا سی هزار تومان امکان خریدوفروش فراهم باشد، در کل رقم 450 هزار تومان را رقم می‌زند، چیزی شبیه به سیاستی که در دوران بعد از فروپاشی شوروی در روسیه اتفاق افتاد و  تقریبا شبیه به سهام عدالت خواهد شد، برگه‌ای دست مردم داده می‌شود که نسبت به بدست آوردن آن تلاشی نکرده­اند و واسطه گرانی میتوانند قیمت های بازار را پایین نگه داشته و بنزین را ارزان خریده و صادرکنند. درواقع می‌توانند به‌صورت رسمی قاچاق کنند. بنابراین تحلیل بازار مهم است که با این سیاست چه ظرفیتی از فروش و خرید شکل خواهد گرفت. قطعا قیمت بازار به سمتی خواهد رفت که قیمت نزول کند و صادراتی که اکنون به‌صورت غیررسمی وجود دارد(قاچاق)، شکل رسمی به خود بگیرد.

این طرح، ایرادات حقوقی هم دارد و فاقد مطالعه دقیقی از سازوکار بازار است. طرحی که سیاست قیمتی را دنبال می‌کند باید بتواند بگوید که نقطه تعادلی قیمت در بازار چقدر است. تحلیل حتی کلی که قیمت بالا و پایین را نشان دهد، وجود ندارد. بنابراین باید به سیاست‌گذار حق بدهیم که از تبعات اجرای این طرح نگران باشد.

نکته بعدی که اجرای این طرح را فعلا ناممکن می‌کند، این است که حقی که این طرح برای مردم ایجاد می‌کند در صورت افزایش جمعیت از چه محلی تامین خواهد شد؟ در صورت دویست میلیونی‌شدن جمعیت کشور، نیازمند تاسیس پالایشگاه‌های جدید است تا سهم تمام جمعیت عرضه شود. پالایشگاه با کدام منابع ساخته می­شود؟

در کشورهایی که با معضل بودجه نفتی مواجه نیستند، دولت‌ها چه رفتار و نسبتی با انرژی دارند؟

رفتار دنیا در حوزه انرژی، با هدف بهینه‌سازی و کنترل مصرف انرژی، روش‌های ساده‌ای است که کشورهای پیشرفته از آن‌ها جواب گرفته‌اند. کشوری مثل آلمان از طریق عوارض بهینه‌سازی و مالیات، مصرف را کنترل کرده است. پنجاه درصد قیمت مصرف انرژی در بخش خانگی آلمان، از مالیات است. این ظرفیت در کشور ما نیز وجود دارد.

با توجه به تجربه ما، مالیات در ایران می‌تواند راه‌حل مناسبی باشد؟

در سال 2006 اتحادیه اروپا مطالعه‌ای روی تاثیرات بازار Green Certificate داشته که مربوط به انرژی‌های تجدیدپذیر است.همچنین طرح مشابهی برای بهینه سازی انرژی در سطح اتحادیه اروپا؛ تحت عنوان White Certificate مطالعه کرده است. نتیجه پژوهش، این بود که یکسان‌سازی در اتحادیه اروپا خوب نیست و هر کشوری باید سیاست جداگانه خودش را در حوزه مصرف پی بگیرد. اما برخی روش‌ها کاملا جواب‌پس‌داده هستند و می‌توانند در سایر کشورها نیز استفاده شوند. ما در ایران به‌سمت این روش‌ها نرفته‌ایم. زیرساخت مالیات در کشور ما مناسب نیست، چراکه ممکن است در مصارف دیگری به‌کار رود. اما عوارض تحت عنوانی که جمع‌آوری شده است، خرج می‌شود و منابع حاصل از عوارض بهینه­سازی مصرف برق و گاز می‌تواند در اختیار سازمان متولی بهینه‌سازی انرژی قرار بگیرد تا کمک مالی برای پروژه‌هایی باشند که منجر به بهینه‌سازی انرژی می‌شوند اما به‌دلیل قیمت انرژی توجیه اقتصادی ندارند. یعنی از یک‌سو قیمت انرژی را با وضع عوارض بهینه سازی مصرف افزایش داده‌ایم و از سوی دیگر کمک مالی به پروژه‌های بهینه‌سازی است. زیرساخت این طرح موجود است و نیاز به تاسیس سازمان جدید نیز ندارد. البته خوب است که نهادی خارج از وزارت‌خانه متولی این امر شود؛ که مدلی است که کشورهای توسعه‌یافته انجام داده‌اند و در آن موفق بوده‌اند.

 اینکه می‌گویم دغدغه دولت، کنترل مصرف نیست، اینجا خودش را نشان می‌دهد. اگر واقعا کنترل مصرف اهمیت داشت، می‌توانستیم با عنوان عوارض و مالیات، قیمت را در همین سطح فعلی نگه داریم. عوارض نیز می‌تواند پلکانی باشد و در لایه‌های بالای مصرف که مصارف غیرضروری‌تر هستند، با افزایش پلکانی قیمت، مصرف را کنترل کرد. مطالعه و تجربه شخصی من می‌گوید بهترین و راحت‌ترین کار، قیمت‌گذاری پلکانی و استفاده از مالیات یا عوارض بهینه‌سازی مصرف با استفاده از زیرساخت‌های موجود است. البته که از راهکارهای غیر قیمتی نیز نباید غافل بود.

چالش‌های قیمت‌گذاری پلکانی چه خواهد بود؟

افزایش قیمت در حوزه بنزین به هر شکلی، با چالش مقاومت اجتماعی همراه است. اما اگر نقطه اثر روی کنترل رشد مصرف یا الگوی مصرف باشد، قطعا با مقاومت اجتماعی همراه نخواهد بود. بنابراین چالش اساسی افزایش قیمت پلکانی، افرادی هستند که از پایین‌بودن قیمت حامل‌ها یانرژی نفع می‌برند و در نظام سیاست‌گذاری کشور نیز صاحب نفوذ هستند و تا امروز جلوی این طرح را گرفته‌اند. این افراد با این مغلطه که افزایش قیمت بنزین موجب صدمه‌دیدن قشر ضعیف و آسیب‌پذیر می‌شود، ذی‌نفع‌بودن خود در پایین‌نگه‌داشتن قیمت‌ها را پنهان می‌کنند. درحالی‌که افرادی که رفاه کمتری دارند، به این علت که بسیاری از مصارف رفاهی را ندارند، الگوی مصرف پایین‌تری بروز می‌دهند. بنابراین افرادی که در دستگاه‌های سیاستگذاری مسئولیت دارند، دارای تعارض منافع برای تصمیم‌گیری هستند.

برای قیمت‌گذاری پلکانی و جلوگیری از رشد مصرف که در نسبت با مسائل رفاهی در حال رخ‌دادن است، مشکل کارشناسی وجود ندارد و در حوزه گاز و برق نیز قابل اجراست و به‌راحتی می‌توانیم به قیمت انرژی خلیج فارس برسیم. در کشورهایی که بازار آزاد انرژی شکل گرفته و قیمت آزاد است، باز هم عوارض بر مصارف بیشتر وضع می‌شود. برخی سیاست‌مداران استناد می‌کنند که در صورت آزادسازی قیمت‌ها، باید مصارف نیز آزاد و رها شود؛ درحالی‌که تجربه کشورهای پیشرفته نشان می‌دهد آزادسازی قیمت‌ها برای جلوگیری از رشد مصرف کافی نیست و مصرف از طریق عوارض و مالیات کنترل می‌شود.

همچنین اجرای این کار زیرساخت و هزینه جدید لازم ندارد و تنها چالش آن، تعارض منافع افراد تصمیم‌گیرنده است.

اگر بخواهید یک توصیه قابل اجرا برای بهبود طرح‌های انرژی داشته باشید، آن چیست؟

کارهای سیاست‌پژوهی که جایزه ملی سیاست‌گذاری نیز نمونه‌ای از آن است، این مشکل عمومی را دارند که ادبیات سیاست‌پژوهی به‌صورت عام، در آن‌ها رعایت نمی‌شود. تفاوت پژوهشی که در دانشگاه انجام می‌شود با پژوهشی که قرار است در کشور اجرا شود، در عناصری مثل تحلیل ذی‌نفعان و پیوست اجتماعی و سیاسی است. به‌خصوص طرح‌هایی مثل قیمت بنزین باید حتما به‌سمت این تحلیل‌ها بروند. شاید خانه اندیشه‌وزان باید در این زمینه‌ها ورود کند. به‌صورت عمومی، جاانداختن تحلیل ذی‌نفعان، تغییر بزرگی در رویکرد طرح‌های اندیشکده‌ای خواهد داشت. بسیاری از طرح‌هایی که معتقدند از رصد، آینده‌پژوهی یا تبیینی در یک حوزه فراتر رفته‌اند و ادعای اجرایی دارند، باید از پیوست‌های سیاسی و اجتماعی قوی و تحلیل ذی‌نفعان برخوردار باشند. عمده پژوهش‌هایی که صورت‌گرفته است، فاقد چنین عناصری و غالبا با رویکردهای اقتصادی و به‌عنوان مشورتی به دولت به‌عنوان دستگاهی اجرایی ارائه می‌شوند؛ یعنی چه میزان درآمد برای دولت خواهد داشت و چه میزان صادرات را افزایش خواهد داد.

که همین پژوهش‌ها نیز احتمالا خیلی دقیق نیستند؟

بعید است دقیق باشند؛ چراکه دسترسی اندیشکده‌ها به داده‌های واقعی بسیار پایین است. همین مسئله دسترسی به داده، دقت کارهای سیاستی را بسیار پایین می‌آورد.

پی‌نوشت: این گفت‌وگو مربوط به شماره نخست فصلنامه «نقد سیاست» است؛ و در پرونده «وحی دوم؛ مروری بر سیاست‌های انرژی جمهوری اسلامی از دریچه نقد طرح سهمیه‌بندی بنزین» منتشر شده است.