ارزیابی آثار و پیامدهای طرح تفکیک وزارتخانه راه و شهرسازی

وزارتخانه راه و شهرسازی در سال ۱۳۹۰ با رای مجلس شورای اسلامی و سپس تایید شورای نگهبان از ادغام دو وزارتخانه «راه و ترابری» و «مسکن و شهرسازی» تشکیل شد و مقرر گردید تا همه امکانات، تعهدات، اعتبارات، نیروی انسانی و اموال منقول و غیرمنقول دو وزارتخانه یادشده به وزارت راه و شهرسازی منتقل شود. این ادغام با هدف مدیریت یکپارچه و ایجاد انسجام در تصمیم­گیری­ها صورت گرفته است؛ اما پس از گذشت سال ها از این ادغام مشاهده می­شود که این اهداف تحقق پیدا نکرده است. همین امر سبب شده تا امروز این مسئله مطرح شود که در جهت تمرکز بهتر بر هر حوزه و اجتناب از مغفول ماندن یکی به نفع دیگری، این دو وزارتخانه بار دیگر از یکدیگر تفکیک شوند.

ضرورت و اهداف پژوهش

وزارت راه و شهرسازی حجیم ترین وزارتخانه کشور محسوب می شود و مهم ترین جنبه های زیربنایی کشور را مدیریت می کند. این وزارتخانه، برنامه ریزی و طراحی سکونتگاه های انسانی و به طور خاص شهرسازی با در نظرگیری تمام ابعاد و ساختارهای جمعیتی، کالبدی، اقتصادی، مدیریتی، محیط زیستی، اجتماعی و فرهنگی و نیز برنامه ریزی و تامین مناسب مسکن به عنوان اصلی ترین مکان سکونت و زیست انسان در بستر خانواده را بر عهده دارد. از دیگر وظایف مهم و حیاتی وزارتخانه مذکور حوزه راه و ترابری و حمل و نقل اعم از زمینی، هوایی، ریلی و دریایی می باشد. گستردگی وظایف و البته ارتباط پیچیده این حوزه ها باهم سبب شده چالش هایی در مورد یکپارچگی وزارت راه و شهرسازی یا جدا شدن حوزه شهرسازی و مسکن از حوزه راه و ترابری و ایجاد دو وزارتخانه به وجود آید. مشکلاتی که امروز بازار مسکن کشور با آن مواجه است و چالش هایی همچون تامین مسکن مورد نیاز، گستردگی برنامه ریزی و مدیریت نظام شهرها و سکونتگاه های کشور و پیچیدگی و هزینه بر بودن برنامه ریزی حوزه راه و حمل و نقل سبب شده برخی مسئولین کشور در سطح دولت و مجلس شورای اسلامی در راستای عملکرد بهتر هرکدام از این حوزه ها و تمرکز بیشتر در هر حوزه، پیشنهاد طرح تفکیک این وزارتخانه و تشکیل وزارتخانه ای با عنوان مسکن، شهرسازی و امور شهرداری ها را مطرح نمایند که در قالب این طرح البته وزارت کشور نیز دستخوش تغییر می شود و سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور از وزارتخانه کشور خارج می شود. در مقابل گروهی از مسئولین و متخصصان به واسطه پیوندی که بین این حوزه ها برقرار است، همچنان بر باقی ماندن بر وضعیت فعلی تاکید دارند. لذا در این گزارش با توجه به ضرورت و حساسیت موضوع، به ارزیابی و تحلیل مزایا و پیامدهای طرح تفکیک وزارت راه و شهرسازی پرداخته خواهد شد.

بررسی طرح تفکیک وزارت خانه راه و شهرسازی

طرح تفکیک وزارت خانه راه و شهرسازی در ابتدا با عنوان «انتزاع بخش ساختمان و شهرسازی از وزارت راه و شهرسازی و تشکیل وزارت حمل و نقل و وزارت ساختمان، شهرسازی و آمایش سرزمین» در تاریخ ۲۴/۰۱/۱۴۰۰ در مجلس شورای اسلامی اعلام وصول شد. پیشنهاد این طرح بر تفکیک اهداف، ماموریت ها و وظایف مربوط به ساختمان و شهرسازی از وزارتخانه های «راه و شهرسازی»، «کشور» و «سازمان برنامه و بودجه» و تشکیل دو وزارتخانه «ساختمان، شهرسازی و آمایش سرزمین» و «حمل و نقل» بوده است. این پیشنهاد بعدا در تاریخ ۰۵/۰۵/۱۴۰۰ در کمیسیون عمران مجلس اصلاح می­شود و مقرر می­گردد ضمن تفکیک اهداف، مأموریت­ها و وظایف، وزارت راه و شهرسازی به «وزارت راه و ترابری» تغییر نام یابدو وزارتخانه جدید «مسکن، شهرسازی و امور شهرداری­ها» تشکیل شود.

بررسی ها نشان دهنده این امر است که پیشنهاد مذکور نه تنها وزارت راه و شهرسازی را دستخوش تغییر می کند، بلکه با جداسازی سازمان شهرداری ها و دهیاری ها از وزارت کشور و به تبع آن مدیریت شهری و روستایی کشور را نیز تحت تاثیر قرار می دهد. دلایل توجیهی این طرح عمدتا بر وظایفی است که هم اکنون نیز جزء وظایف وزارتخانه راه و شهرسازی هستند و در عین حال در ارتباط با مدیریت شهری و روستایی نیز سکوت نموده است. درنتیجه در این طرح نگاه جدیدی به وظایف وزارتخانه­ها صورت نگرفته است. چالش اصلی کنونی عدم تحقق مناسب وظایف وزارتخانه است که باید دید مشکل و ضعفِ عدم تحقق آنها ناشی از تجمیع آنها در یک وزارتخانه است یا مشکل در جای دیگری است؟ تجمیع وزارتخانه جهت امتناع از برنامه ریزی و مدیریت بخشی بود و لذا تفکیک دوباره حوزه های شهرسازی، مسکن و حمل ونقل می­تواند منجر به برنامه ریزی بخشی و درنتیجه عقب ماندگی برخی از حوزه ها نسبت به برخی دیگر شود. این در حالی است که این حوزه ها کاملا به یکدیگر مرتبط هستند و چنانچه طرح و مدیریت منسجمی برای آنها وجود نداشته باشد، هرکدام از بخش­ها دچار سردرگمی خواهد شد و هیچ ‌گاه نمی­توان برای پروژه­ها اولویتی قائل شد.

دیدگاه موافقان و مخالفان طرح تفکیک وزارتخانه راه و شهرسازی

طرح تفکیک وزارت راه و شهرسازی با تمام اهداف خود مانند بسیاری از طرح های کشور موافقین و مخالفین خود را دارد. برخی معتقدند با تفکیک این وزارتخانه متولی بازار مسکن مشخص می شود. همچنین مداخلات و طرح های شهرسازی به منظور بهبود کیفیت زندگی ساکنان و همچنین ارتقاء طرح ریزی و کنترل توسعه شهرها با در نظر گرفتن احتیاجات اجتماعی و اقتصادی با هدف به حداقل رساندن مشکلات و چالش های شهرسازی و پاسخگویی به نیازهای عمومی جمعیت شهر سامان می یابد. از طرفی تمرکز بر حوزه راه و حمل و نقل بیشتر می شود و عقب ماندگی های موجود تا حدودی می تواند برطرف شود. در مقابل برخی می­گویند مشکلات موجود ناشی از مسائل درون ساختاری است و تفکیک این وزارتخانه حداقل در شرایط کنونی منجر به رفع آن ها نمی­شود. در ادامه با توجه به نظرات اساتید، کارشناسان و مسئولین این حوزه برخی از معایب و مزایای تفکیک این وزارتخانه ارائه خواهد شد.

• برخی از مزایای تفکیک وزارتخانه: «عدم ایجاد تداخل در وظایف و امور مربوط به بخش راه و ترابری با بخش مسکن و شهرسازی»، «کاهش بار وظایف وزیر مربوطه در هر حوزه و امکان تمرکز بیشتر بر اجرایی سازی وظایف» و «تمرکز بیشتر بر پروژه های مغفول و مسکوت مانده حوزه های راه، مسکن و شهرسازی».
• برخی از معایب تفکیک وزارتخانه: «کاهش امکان اتخاذ سیاست ها و تصمیم گیری های یکپارچه در حوزه های مرتبط»، «بزرگ شدن دولت و هزینه های آن علی رغم الزامات برنامه ششم توسعه مبنی بر چابک سازی دولت»، «کاهش هم افزایی و تمرکز در تصمیمات و برنامه ها به صورت بخشی» و «کاهش تمرکز وزارت­خانه کنونی بر حل معضلات جاری به خصوص مسکن به دلیل تمرکز بر تغییر ساختار».

تحلیل و الزامات تفکیک وزارتخانه راه و شهرسازی

با توجه به لزوم یکپارچگی سیاست های حوزه مسکن و شهرسازی و نیز راه و حمل و نقل به عنوان الزام نظام سیاست­گذاری این حوزه ها و یک اصل خدشه ناپذیر، الزامات سیاست­های کلی اقتصاد مقاومتی و احکام برنامه ششم توسعه، عدم شکل­گیری ادغام یا تفکیک واقعی در گذشته، و فقدان ترسیم صحیح وظایف و اختیارات وزارتخانه جدید، بایستی آسیب شناسی تفکیک به طور کامل انجام شود تا از تکرار تصمیمات نامناسب جلوگیری شود. از مهم ترین الزامات کلی تحقق طرح تفکیک وزارتخانه راه و شهرسازی می توان به موارد زیر اشاره کرد:

• اتخاذ هر اقدام بر مبنای برنامه و راهبرد مشخص و با هدف کاهش هزینه مالی و بهبود تخصیص منابع؛
• برنامه ریزی برای به حداقل رساندن هزینه زمانی ناشی از تغییرات ساختاری، استقرار نیروهای جدید، جلسات هماهنگی بین معاونین و مسئولین هر حوزه و …؛
• تشریح دقیق شرح خدمات هر حوزه برای جلوگیری از شانه خالی کردن بسیاری از مجموعه ها از وظایف خود و افزایش هم افزایی و تمرکز در تصمیم گیری ها و برنامه ها؛
• جلوگیری از بازگشت فرآیندهای اداری اضافی اصلاح ساختار جهت کاهش بروکراسی و سرگردانی پروژه ها و جلوگیری از بزرگ شدن دولت.
• درصورت تصمیم نهایی کارشناسی‌شده با اعمال کلیه الزامات فوق‌الذکر، موکول‌کردن طرح تفکیک وزارت راه و شهرسازی در ابتدای دولت بعدی با توجه به اتخاذ تصمیم‌های کلان از جمله نهضت ملی مسکن با شرایط و ساختار کنونی.

تحلیل­ها و نتایج این پژوهش حاکی از آن است که تفکیک وزارت راه و شهرسازی کاری زمان بر و پرهزینه است و با توجه به اینکه ادغام یا تفکیک وزارتخانه ها در دهه های اخیر به معنای واقعی آن صورت نگرفته و تنها تجمیع یا جداسازی دو وزارتخانه به خصوص در راس مجموعه یعنی مقام وزارت انجام شده است، به نظر می­رسد در حال حاضر که بسیاری از تصمیمات و سیاست گذاری های کلان این حوزه بر اساس ساختار فعلی اتخاذ شده است، لذا تفکیک این وزارتخانه در برهه کنونی پشتوانه قوی نداشته و حتی شاید مغایر مدیریت بحران باشد. همچنین در شرایطی که تنها دو سال از عمر مفید دولت باقی مانده است هزینه تفکیک از هزینه ادامه این وضعیت به مراتب بیشتر خواهد بود. لذا پیشنهاد این پژوهش عدم تفکیک این وزارتخانه قبل از فراهم کردن مقدمات لازم برای انجام ادغام واقعی با توجه به رعایت کلیه الزامات مطرح شده است.

آنچه مشخص شد آن است که ادغام وزارت‌خانه­ها در ۱۱ سال پیش منجر به کاهش هزینه‌ها و کم شدن کارهای موازی نشد و از سویی دولت نیز نباید در شرایط کنونی وقت و انرژی خود را صرف برگشت به عقب نماید، لذا برای رفع مشکلات کنونی در انجام وظایف اولین گام تعیین محورهای اساسی و اهداف مشخص و ضرورت بازتعریف شرح وظایف جدید و متفاوت با گذشته و مبتنی بر آرمان های کلان نظام، همچون تحقق تمدن نوین اسلامی برای حوزه های راه (حمل و نقل)، مسکن و شهرسازی است. همچنین به منظور کاهش دخالت و تصدی گری دولت، باید به تقویت بخش خصوصی، تقویت دولت الکترونیک، کاهش وابستگی پروژه های ساخت مسکن به منابع دولتی و اصلاح قوانین و مقررات مربوطه توجه نمود. با اجرای این اقدامات، کوچک سازی دولت در حوزه راه و شهرسازی محقق شده و شرایط برای ادغام واقعی این دو وزارت خانه مهیا می شود.

جمع بندی

وزارت راه و شهرسازی به عنوان حجیم ترین وزارتخانه کشور، مهم ترین جنبه های زیربنایی کشور را مدیریت می کند. این وزارتخانه از ادغام دو وزارتخانه «راه و ترابری» و «مسکن و شهرسازی» تشکیل شده است. گستردگی وظایف و البته ارتباط پیچیده این حوزه ها با هم سبب شده چالش هایی در ارتباط با یکی بودن وزارت راه و شهرسازی و یا تفکیک این وزارتخانه به وجود آید. از همین رو گزارش حاضر به ارزیابی و تحلیل مزایا و پیامدهای طرح تفکیک وزارت راه و شهرسازی پرداخته است. بر اساس نتایج این پژوهش تفکیک وزارت راه و شهرسازی کاری زمان بر و پرهزینه بوده و تفکیک این وزارتخانه در برهه کنونی پشتوانه قوی نداشته و حتی شاید مغایر مدیریت بحران باشد. لذا این پژوهش پیشنهاد می نماید تا قبل از فراهم کردن مقدمات لازم این تفکیک صورت نپذیرد و درصورت تصمیم نهایی کارشناسی‌شده با اعمال کلیه الزامات امر، موکول‌کردن طرح تفکیک وزارت راه و شهرسازی در ابتدای دولت بعدی صحیح­تر به نظر می­رسد

این مطالعه در اندیشکده شهر اسلامی ایرانی با همکاری بهزاد عمران زاده، رامین خورسند و رضا مطهر در سال ۱۴۰۱ انجام شده ‌است.