فعال سازی ظرفیت های صنعتی کشور با مواد اولیه کشورهای همسایه

بررسی میزان ظرفیت اسمی تولید ۹ قلم کالا در صنایع چوب کشاورزی و معدنی و همچنین سطح کنونی فعالیت آن ها، حاکی از وجود فرصتی نزدیک به ۲۰ میلیارد دلار صادرات سالانه برای کشور است. با این حال این صنایع عمدتا با کمبود مواد اولیه مواجه اند و محصولات نهایی آن ها نیازمند بازارهای پایدار صادراتی است. به همین منظور ماده 51 قانون امور گمرکی و ماده 38 قانون رفع موانع تولید، راهکارهایی به منظور فعال سازی ظرفیت های صنعتی مازاد با مواد اولیه کشورهای همسایه با هدف صادرات ارائه می دهند. با این حال روند مجوزدهی به منظور این کار، با چالش هایی مواجه است که باید رفع شوند.

ضرورت و اهداف پژوهش

بررسی ها نشان می دهند که علی رغم وجود ظرفیت برای تولید و صادرات در برخی از صنایع کشور، بدون کمبود مواد اولیه، این ظرفیت ها فعال نمی شوند. یکی از راهکارهای این چالش، واردات مواد اولیه جهت صادرات که رویه گمرکی «ورود موقت برای پردازش»، در جهان برای چنین فرآیندی توسعه داده شده است. در ایران نیز زیرساخت حقوقی چنین رویه ای در ماده ۵۱ قانون امور گمرکی و ماده ۳۸ قانون رفع موانع تولید تدارک دیده شده است و بر اساس قواعد مذکور صادرات از این محل مشمول محدودیت و ممنوعیت نمی شود. با این حال «مجوز محور» بودن این رویه در آیین نامه اجرایی قانون امور گمرکی منجر به عدم استقبال بازرگانان و تولیدکنندگان از آن شده است، به نحوی که حجم ورود موقت برای پردازش در سالیان اخیر همواره حدود یک درصد از واردات قطعی بوده است؛ در حالی که کشور ترکیه در سال ۲۰۱۷، ۲۸ میلیارد دلار معادل ۱۳ از کل واردات، ورود موقت برای پردازش داشته است. از همین رو در این گزارش میزان ظرفیت خالی صنایع و امکان بهره برداری از رویه ورود موقت برای پردازش در راستای جهش تولید در صنایع مذکور، مورد بررسی واقع شده است.

ظرفیت های خالی تولید و فرآوری کالا در جغرافیای ایران

بررسی های انجام شده حاکی از آن است که در ۹ قلم کالای منتخب (آرد، ماکارونی، روغن، مرغ و تخم مرغ، ورق های فولادی، شمش، روی و سرب، کاتد مس و ام دی اف خام) حجم قابل توجهی از ظرفیت صنعتی خالی وجود دارد. در این بخش ظرفیت خالی برخی از این اقلام مورد بررسی قرار می گیرد:

• آرد: بر اساس اعلام مدیرکل آرد و نان شرکت بازرگانی دولتی ایران در سال ۱۳۹۹، صنعت آردسازی کشور ۱۵ میلیون تن ظرفیت بلااستفاده دارد. برای برآورد حدودی قیمت صادراتی آرد می توان مهم ترین رقیب صادراتی در این محصول یعنی ترکیه را ملاک قرار داد. این کشور در سال ۲۰۲۳، ۳ میلیون و ۶۷۵ هزار تن آرد به ارزش یک میلیارد و ۴۷۴ میلیون دلار صادر کرده است. در نتیجه با در نظر گرفتن قیمت صادراتی آرد ترکیه (۴۰۰ دلار بر تن) ۶ میلیارد دلار برآورد ارزآوری از محل بکارگیری ظرفیت خالی تولید آرد در صادرات خواهد بود. البته به دلیل محدود بودن کل تجارت آرد در دنیا، امکان فعالیت و صادرات تمام این ظرفیت مازاد دشوار خواهد بود؛
• ورق های فولادی: در پایین دست صنعت فولاد، در مجموع حدود 7.5 میلیون تن ظرفیت خالی برای تولید محصول تخت فولادی وجود دارد. با توجه به نتایج صادرات سال 1402 اگر قیمت میانگین صادراتی را 640 دلار بر تن برآورد کنیم، در این صنعت 4.8 میلیارد دلار ارزآوری قابل تصور خواهد بود.
• روغن: تا سال ۱۴۰۱، ظرفیت کارخانه های روغن کشی ۵.۴ میلیون تن بوده است و این در حالی است که مجموع دانه های روغنی وارداتی و داخلی موجود سالانه به حدود ۳ میلیون تن می رسد. در نتیجه حدود ۲.۴ میلیون تن ظرفیت بدون استفاده باقی می ماند. با احتساب قیمت صادراتی حدود ۱۰۰۰ دلار بر تن توسط ترکیه در سال ۲۰۲۳، برآورد ارزآوری ۲.۴ میلیارد دلاری دور از ذهن نیست.

مزیت های رویه ورود موقت برای پردازش برای فعال سازی ظرفیت خالی تولید و توسعه صادرات

در قوانین پایه، مانند قانون امور گمرکی، این رویه گمرکی برای حمایت از تولید صادرات محور طراحی شده است و قابلیت استفاده از آن جهت افزایش تولید در ظرفیت های خالی صنایع وجود دارد؛ به عبارت دیگر با فعال سازی رویه ورود موقت برای پردازش کمبود مواد اولیه صنایع مذکور برطرف می شود و امکان ایجاد جهش در تولید و صادرات به وجود خواهد آمد.

معافیت از پرداختن تعرفه واردات مواد اولیه

اولین مزیت استفاده از این رویه، معافیت از پرداخت تعرفه های واردات مواد اولیه در ازای ارائه تضامین معتبر است. از آن جایی که مواد اولیه وارداتی از این محل با هدف صادرات مصرف می شوند اعطای چنین تخفیفی به رقابت پذیری بیشتر محصول نهایی در بازارهای صادراتی می انجامد.

اجازه صادرات پس از اعلام ممنوعیت (البته در صورت کسب مجوز قبلی)

امتیاز دیگر این رویه، محافظت صادرکننده از مقررات و بخشنامه های محدودیت صادرات است. این موضوع برای صادرکنندگان بسیار اهمیت دارد. صادرکننده باید به صورت بلندمدت و پایدار محصولاتش را عرضه کند و در غیر این صورت بازار خود را از دست می دهد. به دلیل آن که مواد اولیه در این رویه از خارج از کشور تامین می شود و محصول به دست آمده نیز باید به بازارهای خارجی عرضه شود، اختلالی از محل ورود موقت برای پردازش متوجه بازار داخلی نمی شود.

موانع توسعه صادرات از محل ورود موقت برای پردازش

مشاهده شد که تمهیدات خوبی برای جهش تولید صادرات محور در رویه گمرکی ورود موقت برای پردازش وجود دارد، اما آمار نشان می دهد که میزان استفاده از ورود موقت، متناسب با ظرفیت های تولیدی و صادراتی کشور نیست. بر اساس اعلام مدیرکل دفتر صادرات گمرک مجوزهای صادرشده ورود موقت برای سال ۱۴۰۲، ۶۴۰ میلیون دلار و مواد اولیه ترخیص شده از این محل ۲۴۵ میلیون دلار است؛ حال آن که در همان سال، ۶۴ میلیارد دلار کالا به صورت واردات قطعی ترخیص شده است. سهم بسیار اندک ورود موقت برای پردازش موید وجود موانعی در اجرای این رویه است. این موانع در ادامه شرح داده می شود:

مجوز محور بودن رویه

بر اساس ماده ۸۱ آیین نامه اجرایی قانون امور گمرکی ورود موقت برای پردازش مستلزم اخذ مجوز قبلی از گمرک است. این قاعده به دلایل زیر مانع مهمی در برابر جهش تولید صادرات محور از محل ورود موقت است و تداوم آن از تولید پایدار صادرات محور جلوگیری می کند.

عدم شفافیت شاخص ها و رویه های اعطای مجوز و در نتیجه کاهش پیش بینی پذیری

فرایند اعطای مجوز ضابطه مند نیست و در حیطه اختیارات کارشناسان سازمان گمرک و برخی دستگاه ها قرار دارد و سلیقه ایشان می تواند در صدور یا عدم صدور مجوز دخیل شود. یکی از نمونه های اعمال سلیقه کارشناسان، بررسی توان صادراتی متقاضی است که با توجه به عدم اشراف کارشناس بر مولفه ها و ویژگی های صادرکنندگان می تواند منجر به محدود شدن اعطای مجوز شود.

مسئول دانستن سازمان صادرکننده مجوز در مورد جرم های احتمالی و غلبه نگاه تهدید محور بر نگاه فرصت محور

در رویه کنونی، گمرک به صورت ضمنی مسئول هرگونه التهاب بازار و قاچاق شناخته می شود؛ به عبارت دیگر، در این رویه تمامی تجار و بازرگانان از صلاحیت ورود موقت برخوردار نیستند، مگر آن هایی که از گمرک مجوز اخذ کنند. در چنین شرایطی طبیعی است که رفتار سازمان مجوز دهنده، به صورت غیرارادی محدودکننده باشد. در صورتی که ورود موقت برای پردازش منجر به وقوع جرم یا آسیب به منافع ملی شود گمرک مسئول شناخته می شود؛ اما اگر ظرفیتی از صنایع به دلیل کمبود مواد اولیه بلااستفاده بماند، مسئولیتی متوجه سازمان مجوز دهنده نخواهد بود.

راهکار پیشنهادی به منظور رفع موانع

مهم ترین مانع در مسیر تولید پایدار صادرات محور از محل ورود موقت برای پردازش، لزوم اخذ مجوز قبلی است. این قاعده می بایست حذف شود و مستندات قانونی موید حذف نیز به شرح ذیل است:

مصوبه ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی در ۴ تیر ۱۳۹۹ در اعطای مجوز ورود موقت برای پردازش توسط گمرک به متقاضیان نیازی به استعلام از سایر دستگاه ها نمی بیند. همچنین در بند ث ماده ۳۸ قانون رفع موانع تولید، به این نکته اشاره شده که ورود موقت برای پردازش در حکم کالای مجاز است. مطابق بند ع ماده ۱ قانون امور گمرکی، کالای مجاز، کالایی است که صدور یا ورود آن با رعایت ضوابط نیازی به اخذ مجوز ندارد؛ بنابراین طبق قوانین و مقررات موخر نیز لزوم مجوز قبلی از گمرک و سایر دستگاه ها بایستی حذف شود. قاعده جدید باید ویژگی های ذیل را در خود داشته باشد:

1. شفافیت و ضابطه مندی
2. پیش بینی پذیری
3. مانع از سوء استفاده متقاضیان

با توجه به این ویژگی ها قاعده پیشنهادی جدید به شرح ذیل است:

• هر بازرگان به اندازه اعتباری که نزد وزارت صمت (سامانه اعتبار سنجی و رتبه بندی اعتباری) دارد و همچنین سقف پروانه تولیدی مرتبط می تواند مواد اولیه مورد نیازش را وارد کند. برای مثال اگر بازرگانی تا سقف ۱۰ میلیون دلار اعتبار داشته باشد می تواند به همین مقدار ماده اولیه برای پردازش وارد کند و پس از صادرات از محل آن این فرایند تکرار شود. گمرک باید صرفا اعتبار کارت بازرگانی و رعایت شدن سایر ضوابط عمومی همچون داشتن پروانه بهره برداری تولید و یا ارائه ضمانت نامه بابت حقوق ورودی را بررسی کند.

فرایند پیشنهادی به صورت پیش بینی پذیر، شفاف و روشن بیان می کند که چه کسانی حق استفاده از این رویه را دارند و استفاده از آن برای بازرگانان و تولیدکنندگان سالم دارای سهولت خواهد بود. به دلیل شناسایی سیستمی معتبرین توسط سامانه وزارت صمت افراد دارای اهلیت به صورت خودکار به اندازه توانشان می توانند از این رویه استفاده کنند و امکان سوءاستفاده از این قاعده تا حد خوبی کاهش پیدا می کند.

جمع بندی

بررسی میزان ظرفیت اسمی تولید برخی کالاهای صنعتی و سطح کنونی فعالیت آن ها، حاکی از وجود فرصتی نزدیک به ۲۰ میلیارد دلار صادرات سالانه برای کشور است. این صنایع عمدتا با کمبود مواد اولیه مواجه اند و محصولات نهایی آن ها نیازمند بازارهای پایدار صادراتی است. رویه گمرکی ورود موقت برای پردازش در جهان برای چنین فرآیندی توسعه داده شده است. در ایران نیز زیرساخت حقوقی چنین رویه ای در ماده ۵۱ قانون امور گمرکی و ماده ۳۸ قانون رفع موانع تولید تدارک دیده شده است. با این حال مجوز محور شدن این رویه در آیین نامه اجرایی قانون امور گمرکی منجر به عدم استقبال بازرگانان و تولیدکنندگان از آن شد؛ به نحوی که حجم ورود موقت برای پردازش در سالیان اخیر همواره حدود یک درصد از واردات قطعی بوده است. راهکار پیشنهادی جهت تسهیل این رویه ضابطه مند شدن آن و حذف قاعده اعطای مجوز است. سقف اعتباری کارت بازرگانی می تواند به عنوان جایگزین مجوز در نظر گرفته شود.

این مطالعه در مرکز بررسی های استراتژیک ریاست جمهوری در سال 1403 انجام شده است.