ارزیابی سیاستی عملکرد شورای رقابت در تنظیم بازار کالاها و خدمات انحصاری

حکمرانی رقابتی و صیانت از ساختار سالم بازارها به عنوان یکی از پیش نیازهای بنیادین دستیابی به رشد پایدار اقتصادی، ارتقای بهره وری تولید و صیانت از منافع مصرف کنندگان شناخته می شود. تشکیل نهادهای تنظیم گر رقابت در اقتصادهای مدرن، ابزاری راهبردی برای جلوگیری از سوءاستفاده از قدرت مسلط اقتصادی، انسداد تبانی های ضدرقابتی و نظارت بر ادغام ها و تملک های بازار است. در نظام حکمرانی اقتصادی ایران، شورای رقابت به موجب فصل نهم قانون اجرای سیاست های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی، با رسالت سترگ تحدید انحصارات و تنظیم گری بازارهای کلیدی بنیان نهاده شد. با این حال، گذر زمان و انبوه پرونده های ارجاعی نشان داده است که تحقق رقابت پذیری در عمل با موانع ساختاری عمیق، اصطکاک صلاحیت ها و ناکارآمدی در ابزارهای تنبیهی و اجرایی مواجه بوده و بازنگری در ساختار تنظیمی این نهاد را گریزناپذیر ساخته است.

ضرورت و اهداف پژوهش

تحلیل کارنامه پانزده ساله شورای رقابت از زمان تاسیس، بیانگر فاصله ای محسوس میان تکالیف تقنینی مصرح و دستاوردهای عینی در مهار انحصار و بهبود رضایت عمومی است. ورود شورا به پرونده های سنگین و حساس نظیر بازار خودرو، خدمات مخابراتی، سامانه های اقتصاد دیجیتال و ادغام های بانکی، بیش از آنکه موجب گشایش فضای رقابت شود، به ایجاد مناقشات ادامه دار پیرامون صلاحیت های نظارتی و مداخله مستقیم در قیمت گذاری انجامیده است. از یک سو، تلقی نادرست از مأموریت شورا و تبدیل آن به مرجع مهار دستوری نرخ ها، کارایی تخصیصی بازار را به چالش کشیده و از سوی دیگر، فقدان ضمانت های اجرایی قاطع و نبود بازدارندگی در احکام صادره، مشروعیت و نفوذ تصمیمات این نهاد را در عمل دچار فرسایش نموده است.

هدف از انجام این مطالعه تحلیلی و راهبردی، آسیب شناسی همه جانبه جایگاه شورای رقابت در ساختار تصمیم گیری کلان کشور، واکاوی ناکامی ها در تاسیس نهادهای تنظیم گر بخشی، ارزیابی شیوه مواجهه شورا با انحصارات سنتی و مدرن، و مقایسه تطبیقی چارچوب قانونی ایران با تجارب بین المللی کمیسیون تجارت فدرال ایالات متحده و کمیسیون اتحادیه اروپاست. دستیابی به چنین تشخیصی می تواند نقشه راه اصلاح ساختار تنظیم گری، تقویت بازدارندگی حقوقی احکام و صیانت واقعی از رفاه اقتصادی را در اختیار سیاستگذاران و مراجع تقنینی کشور قرار دهد.

مبانی تقنینی و جایگاه شورا در معماری حکمرانی اقتصادی

قانون اجرای سیاست های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی، شورای رقابت را به عنوان مرجع فراقوه ای و صالح در شناسایی رویه های ضدرقابتی، رسیدگی به دعاوی، ارزیابی تحدید بازار و تصویب دستورالعمل های دسترسی به بازارهای انحصاری تعیین کرده است. اعضای این شورا که ترکیبی از نمایندگان مجلس شورای اسلامی، قضات بلندپایه دیوان عالی کشور، نخبگان اقتصادی، صاحب نظران حوزه صنعت، بازرگانی و زیربنایی، و نمایندگان اتاق های بازرگانی و تعاون هستند، ساختاری چندبخشی و شبه قضایی را پدید آورده اند. بازوی کارشناسی و اجرایی این شورا، یعنی مرکز ملی رقابت، نهادی مستقل زیر نظر رئیس جمهور است که وظیفه انجام مطالعات پشتیبان و مدیریت فرایند دعاوی را عهده دار است.

با وجود گستردگی اختیارات پیش بینی شده در مواد پنجاه و هشت تا شصت و دو، بررسی سوابق نشان می دهد بخش عمده ای از توان کارشناسی شورا معطوف به موضوعات مربوط به صدور مجوزهای کسب وکار و دعاوی ناشی از تاخیر یا امتناع از صدور مجوز شده است. در دوره های اخیر، سهم چشمگیری از دستور جلسات به جای تمرکز بر استراتژی های مهار انحصار، به پرونده های جزئی صدور مجوز اختصاص یافته است. افزون بر این، درگیری شدید با سازوکار قیمت گذاری کالاها در قالب بند پنج ماده پنجاه و هشت، این شورا را از ایفای نقش بنیادین در پایش تبانی ها، ساختارهای مخل رقابت و نظارت پویا بر انحصارات شبکه ای بازداشته است.

بحران تنظیم گری در بازار خودرو و پیامدهای قیمت گذاری دستوری

صنعت خودروسازی مهم ترین و پرحاشیه ترین میدانی است که عملکرد شورای رقابت در آن به بوته نقد گذاشته شده است. پس از شوک های ارزی اوایل دهه نود، شورا با استناد به انحصاری بودن بازار خودروی سواری، به تدوین دستورالعمل های سالیانه قیمت گذاری ورود کرد. مبنا قرار دادن قیمت پایه دوره های گذشته و تعدیل صرف آن از طریق شاخص های کلی تورم تولیدکننده، بدون تجدید محاسبه ساختار هزینه های سربار، افت بهره وری و زیان انباشته، شکاف گسترده ای میان هزینه های واقعی تولید و نرخ های دستوری پدید آورد. این شیوه قیمت گذاری کاست پلاس اصلاح نشده، نه تنها زیان های صدها هزار میلیارد تومانی را به شرکت های بزرگ خودروساز تحمیل کرد، بلکه زمینه شکل گیری بازارهای غیررسمی رانتی، التهاب در توزیع و محرومیت متقاضیان واقعی را رقم زد.

دستورالعمل های متعدد، از جمله مصوبه شماره پانصد و چهل و سه و به روزرسانی های پس از آن که اختیارات تعیین و ابلاغ قیمت را میان شورای رقابت، سازمان حمایت از مصرف کنندگان و تولیدکنندگان و وزارت صمت دست به دست کرد، حاکی از نبود یک مدل پایدار اقتصادی است. الزاماتی نظیر مسدودسازی وجوه، قرعه کشی ها و مقایسه های صوری با خودروهای خارجی هم رده، فرآیندهایی بوروکراتیک پدید آورد که مانع از کارکرد سیگنال های قیمتی گردید. در عمل، بازار خودرو با پیامدهایی چون تعلیق در تصمیم گیری، بلاتکلیفی بنگاه های تولیدی و نارضایتی گسترده مصرف کنندگان ناشی از افت کیفی محصولات مواجه شد؛ پدیده ای که ریشه در خلط مفهوم «تنظیم قواعد رقابتی» با «تعیین دستوری قیمت» دارد.

رویارویی حقوق رقابت با اقتصاد دیجیتال و الگوهای جدید کسب وکار

ظهور سامانه های حمل ونقل هوشمند و پلتفرم های اینترنتی چندوجهی، عرصه نوینی از دادرسی های رقابتی را پیش روی شورای رقابت گشود. رسیدگی شورا به ادعای قیمت گذاری تهاجمی سامانه اسنپ علیه آژانس های سنتی در جلسه سیصد و ششم، یکی از نقاط درخشان ورود تحلیلی به منطق اقتصاد مدرن به شمار می رود. شورا با تکیه بر نظریات اقتصاد شبکه و برون ریزهای مثبت بسترهای دیجیتال، استدلال کرد که قیمت گذاری پویا بر مبنای نوسانات ساعات ترافیک، زمان سفر و جنس تقاضا، راهبردی کارآمد برای اتصال مسافر و راننده و بهره برداری بهینه از صرفه های مقیاس است و نمی توان آن را مصداق تخلف قیمت گذاری تهاجمی زیر بهای تمام شده دانست.

با این وجود، با توسعه سهم بازار این سکوها، نگرانی های تازه ای پدید آمده است. پلتفرم های مسلط به دلیل دسترسی به کلان داده های کاربران و رفتارهای جست وجو، قدرت بالایی برای خودارجاعی، تبعیض قیمتی و حذف رقبا از طریق مسدودسازی دسترسی پیدا کرده اند. ورود شورای رقابت به ابعاد انحصار در اقتصاد پلتفرمی نیازمند ابزارهای فناورانه پایش الگوریتم ها و اصلاح قوانین سنتی است؛ حوزه ای که چارچوب های فعلی برای کشف سوءاستفاده از وضعیت مسلط چندوجهی در آن دچار نارسایی هستند.

تزاحم صلاحیت ها و گره کور تشکیل تنظیم گران بخشی

یکی از بزرگ ترین چالش های نهادی در زیست بوم تنظیم گری ایران، هم پوشانی و اصطکاک میان شورای رقابت و نهادهای تنظیم گر بخشی است. در صنایعی چون مخابرات، کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات و شورای رقابت سال هاست درگیر مناقشه صلاحیت بر سر تصویب تعرفه ها هستند؛ دیوان عدالت اداری شورا را به تصویب دستورالعمل کلی قیمت محدود و تعیین نهایی تعرفه را به تنظیم گر بخشی واگذار کرده، اما عدم هماهنگی میان این دو رکن، بارها صنعت ارتباطات را دچار نااطمینانی سرمایه گذاری نموده است. وضعیت مشابهی در بازارهای انرژی، نفت و گاز، و حوزه صوت و تصویر فراگیر مشهود است.

طبق ماده پنجاه و نه قانون اجرا، شورای رقابت مکلف به پیشنهاد اساسنامه نهادهای تنظیم گر بخشی در حوزه های انحصار طبیعی به هیئت دولت بوده است. اگرچه شورا پیشنهادهایی پیرامون بخش های برق، پتروشیمی و پسماند تهیه کرد، اما تعارض اختیارات با وزارتخانه های متبوع و مقاومت بوروکراتیک دستگاه های اجرایی مانع از تولد این نهادها شد. اصلاحات قانونی سال ۱۳۹۷ مرجعیت نهایی را به مجلس واگذار نمود، اما همچنان تمایل به ادغام تنظیم گری بخشی در وظایف عام شورا، سبب شده است انرژی شورا درگیر محاسبات فنی خرد بازارها شود؛ پدیده ای که در نظام های حقوقی پیشرو تفکیک گردیده و تنظیم قیمت بر عهده نهادهای بخشی متخصص و کنترل رفتارها به شورای رقابت واگذار شده است.

درس آموخته های تطبیقی از ایالات متحده و اتحادیه اروپا

واکاوی ساختارهای نهادی در ایالات متحده آمریکا نشان می دهد دو رکن متمایز، یعنی دایره ضدتراست وزارت دادگستری و کمیسیون تجارت فدرال، متولی صیانت از رقابت بر پایه قوانین بنیادین شرمن و کلایتون هستند. یکی از مهم ترین سازوکارهای بازدارنده در حقوق آمریکا، الزام بنگاه ها به افشای پیشینی ادغام ها و تملک ها است؛ نهاد رقابت پیش از نهایی شدن معاملات تمرکزآفرین، قدرت بازار جدید را ارزیابی کرده و در صورت تهدید رقابت، از مجرای محاکم فدرال مانع تحقق آن می شود. علاوه بر این، ابزار خسارت تنبیهی سه برابر به اشخاص متضرر اجازه می دهد بدون اتکا به پیگیری دولتی، به عنوان ضابطان خصوصی رقابت، بنگاه های متخلف را پاسخگو کنند.

در اتحادیه اروپا، کمیسیون اروپایی تحت مفاد معاهده عملکرد اتحادیه، اختیارات وسیعی برای تعقیب کارتل ها، اعمال جریمه های سهمگین تا ده درصد گردش مالی سالیانه شرکت ها، و صدور احکام خسارات تهدیدی روزانه در اختیار دارد. در این نظام ها، نهاد رقابت عام مطلقاً وارد جزئیات مداخله گرانه قیمت گذاری روزمره نمی شود، بلکه مأموریت خود را بر نظارت پیشینی بر ساختارها و مجازات سنگین پسینی برای تبانی های قیمتی و سوءاستفاده از قدرت بازار متمرکز می سازد. این در حالی است که در ایران، نظارت بر ادغام ها پسینی بوده و قدرت بازدارندگی احکام به دلیل سازوکارهای فرسوده حقوقی در نازل ترین سطح قرار دارد.

گلوگاه های آسیب شناختی و خلأهای بازدارندگی قانونی

مهم ترین عوامل ناکارآمدی شورای رقابت در اجرای مأموریت های ضدتراست را می توان در ابعاد زیر طبقه بندی نمود:

• بی اثر بودن مبالغ جریمه های نقدی به دلیل سقف های مالی ریالی ثابت و تعدیل های ناکافی سه ساله در اقتصاد تورمی؛ امری که موجب شده جریمه ها برای شرکت های کلان با گردش های مالی هزاران میلیارد تومانی هیچ گونه خاصیت بازدارندگی نداشته باشند.
• محدودیت اختیارات جریمه به تخلفات ماده چهل و پنج و فقدان صراحت قانونی برای اعمال جریمه نقدی بر انواع تبانی ها و کارتل های ماده چهل و چهار؛ عاملی که دست شورا را در تنبیه مهم ترین رفتارهای ضدرقابتی می بندد.
• نظارت پسینی بر ادغام ها به جای اعمال ترتیبات پیشینی؛ به طوری که شورا تنها پس از وقوع تملک امکان فسخ دارد که فرآیندی پرهزینه، قضایی و عملاً غیرممکن در نظام کسب وکار است.
• ناکارآمدی در فرایند اجرای احکام در دادگستری ها و ابلاغ صرف احکام به صورت اعلامی بدون استفاده از سازوکارهای جبری و نظارتی در اکثر استان های کشور.
• غلبه رویه های اداری و فقدان تخصص گرایی در بدنه شورا؛ به نحوی که تنها دو عضو اقتصاددان در ساختار پانزده نفره حضور دارند و سهم تخصص اقتصاد سازمان دهی صنعتی در تصمیمات حیاتی اندک است.
• تعارض منافع و تداخل صلاحیت ها با دستگاه های اجرایی ذی نفع به ویژه وزارت صنعت، معدن و تجارت و ستاد تنظیم بازار در حوزه کنترل کالاها.
• کمبود شفافیت در فرایند رسیدگی ها و عدم انتشار عمومی آرای تحلیلی، استدلال های تفکیکی اعضا و پایگاه های داده ای مرتبط با متمرکز بودن بازارها.

بسته های سیاستی و اصلاحات تقنینی-نهادی

برون رفت از وضعیت انفعالی فعلی مستلزم اجرای اصلاحات چندوجهی در قوانین بالادستی و بازتعریف کارویژه های شورای رقابت است:

تقویت اختیارات اجرایی و ضمانت اجرای تصمیمات شورا

جهت افزایش اثربخشی تصمیمات، باید اختیارات اجرایی شورا تقویت شده و ضمانت های قوی برای اجرای دستورات آن در نظر گرفته شود. این امر مستلزم طراحی سازوکارهای حقوقی و عملیاتی مؤثر است که بتواند مسئولیت پذیری و رعایت تصمیمات را تضمین کند و از بروز تضییع حقوق طرفین جلوگیری کند.

ارتقاء شفافیت و اطلاع رسانی عمومی

برای اعتمادسازی و ایجاد فضایی رقابتی عادلانه، باید فرآیندهای تصمیم گیری و سیاست گذاری های شورا به صورت کامل و به موقع اطلاع رسانی شود. بهره گیری از رسانه های مؤثر، سامانه های آنلاین و گزارش دهی منظم می تواند سطح شفافیت را افزایش دهد و امکان نظارت مردمی را فراهم آورد.

ایجاد سازوکار همکاری با سایر نهادهای نظارتی و تنظیم گر

همکاری و هم افزایی با سایر نهادهای ذی ربط، نظیر سازمان های نظارتی و تنظیم گر، سبب تقویت نقش شورا در رصد بازار و اعمال سیاست های یکپارچه می شود. تدوین تفاهم نامه ها و کارگروه های مشترک می تواند بهره وری سیستم را ارتقاء داده و از موازی کاری و ناهماهنگی جلوگیری کند.

آموزش و فرهنگ سازی برای پذیرش قواعد رقابتی در بازار

ارتقای سطح آگاهی و فهم فعالان بازار نسبت به اهمیت قواعد رقابت، نیازمند برنامه های آموزشی و فرهنگی است. برگزاری کارگاه ها، سمینارها و اطلاع رسانی های هدفمند می تواند نقش مهمی در پذیرش و رعایت قواعد رقابتی ایفا کند و به تقویت فضای بازار سالم و شفاف کمک کند.

جمع بندی

شورای رقابت به عنوان رکن بنیادین صیانت از بازار در ایران، واجد ظرفیت های قانونی و اختیارات شبه قضایی منحصربه فردی است، اما تمرکز بیش از اندازه بر ابزارهای شکست خورده کنترل قیمت در بازارهایی نظیر صنعت خودرو و درگیری مداوم با تشریفات بوروکراتیک مجوزها، آن را از وظیفه خطیر مبارزه با انحصارات ساختاری بازداشته است. تجربه بازارهای پیشرو و آسیب شناسی میدانی حاکی از آن است که بهبود کارایی اقتصاد ملی نه از رهگذر تثبیت دستوری نرخ ها، بلکه در گرو ایجاد سازوکارهای شفاف نظارت پیشینی بر تمرکزها، ارتقای بازدارندگی مادی جرایم، و تاسیس نهادهای تنظیم گر بخشی متخصص محقق خواهد شد. تبدیل شورای رقابت از یک مرجع مناقشه برانگیز قیمت گذاری به دیده بانی مقتدر، داده محور و مستقل در برابر تبانی های اقتصادی، پیش شرط اصلاح ساختار حکمرانی بازار و حمایت واقعی از رفاه مصرف کنندگان است.

این مطالعه در اندیشکده نظام مسائل حکمرانی کشور توسط وحیده حاجی حسنی در سال ۱۴۰۵ انجام شده است.