مسئله شناسی ساختارها و نهادهای آب ایران

شورای عالی آب، مطابق با اساسنامه با هدف هماهنگی در سیاستگذاری‌‌های مرتبط با آب در کشور تأسیس شده است. بررسی‌ها نشان می‌دهند که این شورا از اهداف فعلی خود دور شده است؛ این موضوع موجب افزایش تضادهای بین بخشی شده است. همچنین بررسی‌ها نشان‌دهنده‌ی این موضوع است که این شورا به دلیل عدم تطبیق هدف و ساختار، خود به ‌نوعی در حال تبدیل شدن به یکی از مسائل آب ایران است. درنتیجه کمیسیون امور زیربنایی، صنعت و محیط‌زیست، هیئت دولت را به‌عنوان ساختاری معرفی کرده است که امکان ارجاع امور مربوط به مسائل آب کشور به آن وجود دارد؛ علاوه بر این تقریباً تمامی وظایف و اهداف شورای عالی آب به نحوی در شرح وظایف و هدف کمیسیون زیربنایی دولت تعریف شده است.

کلیدواژه: مسائل آب ایران، آسیب‌ شناسی نهادی، شورای عالی آب، محیط‌زیست

ضرورت و اهداف پژوهش

ذات مسائل سیستم‌های آبی، درهم‌تنیده است. به این دلیل این سیستم‌ها قابلیت واکنش‌های بزرگ، جدی و غیرقابل‌پیش‌بینی به هر تغییر کوچک را دارا هستند. از این رو، به محض ارائه راه‌حل برای یک بخش از این مسائل، مسئله‌ای جدید سر برمی‌آورد. این مسائل پی‌درپی مرزها و مقیاس‌های هیدرولوژیکی، اجتماعی و سیاسی را درمی‌نوردند و از یک حوزه به جای دیگر منتقل می‌شوند و دفعتا و بطنی به تضادها دامن می‌زنند. اینکه در زمان تشکیل شورای عالی آب، نظام حکمرانی آب کشور به این درهم ‌تنیدگی واقف بوده یا خیر؛ مشخص نیست ولی عملا تقابل و یا سازگاری با مسائل نوظهور آب کشور از سال ۱۳۸۱ بر عهده شورای عالی آب گذاشته شده است. این شورا بر اساس ماده ۱۰ قانون تشکیل جهاد کشاورزی مصوب سال ۱۳۷۹ مجلس شورای اسلامی و به منظور هماهنگی سیاستگذاری در زمینه تأمین، توزیع و مصرف آب کشور تشکیل و بعد از یک دوره رخوت در دولت‌های نهم و دهم، در دولت‌های یازدهم و دوازدهم مجدداً احیا شد. در این پژوهش ضمن بررسی تطبیق مصوبات شورای عالی‌ آب با اساسنامه شورا، تعدادی از مصوبات این شورا که برای حل مسائل درهم‌تنیده آب کشور تصویب شده است آسیب‌شناسی ساختاری شده است.

بررسی نقاط تضاد هدف، شرح وظایف و مصوبات

شورای عالی آب برای حل مسائل آب کشور و نیل به هدف هماهنگی سیاستگذاری از ابزار مصوبه‌ گذاری بر مبنای نفوذ، قدرت و اختیارات حاصل از ریاست بالاترین مقام اجرایی کشور (رئیس‌جمهور) بر آن بهره می‌برد. در ادامه به منظور آسیب‌ شناسی هدف شورا، به بررسی تناقضات و تداخلات احتمالی در مفاد شرح وظایف آن با سایر وزارتخانه‌ها و دستگاه‌ ها پرداخته شده است.

تضاد شرح وظایف با هدف هماهنگی در سیاستگذاری‌ها

هدف از تأسیس شورا مطابق اساسنامه، هماهنگی سیاستگذاری‌‌های مرتبط با آب است. در مبانی مدیریت، شرح وظایف یک سازمان، جزئی از ساختار مدیریت محسوب می‌شود و با بررسی شرح وظایف شورای عالی آب، مشخصاً بسیاری از مفاد شرح وظایف شورا با وظایف وزارت نیرو همپوشانی داشته و حتی یکسان است. این موضوع نه‌تنها به هماهنگی سیاستگذاری نمی‌انجامد بلکه از زمان تأسیس شورا تاکنون باعث افزایش تضادهای بین بخشی شده است. در حال حاضر دیگر بازیگران بخش آب در کشور، وزارت نیرو (که طبق مصوبات دبیری شورای عالی آب را در اختیار دارد) را به عنوان بازیگری می‌شناسند که از جایگاه شورا برای تثبیت سیاست‌های خود بهره می‌گیرد. هرچند فرضیه تضاد مصوبات با شرح وظایف، در روابط دیگر نهادها با سازمان‌های مرتبط با آب هم نمود دارد؛ اما بخش اعظمی از مصوبات شورا عملاً به تأمین اعتبار طرح‌های وزارت نیرو انجامیده است.

تضاد مصوبات با هدف هماهنگی در سیاستگذاری

شورا در تعداد زیادی از مصوبات خود به هدف هماهنگی نیز بی‌توجه بوده است و عملاً سعی کرده است با استفاده از قدرت و نفوذ خود سیاستگذاری کند نه در هماهنگی با سیاستگذاری سایر سازمان‌ها؛ این موضوع به وضوح با هدف هماهنگی در تضاد است. برای نمونه شورا در مورد اکتشاف و استخراج آب‌های ژرف عملاً اقدام به سیاستگذاری نموده است نه هماهنگی سیاستی. به همین دلیل در زمان تحریر این پژوهش همچنان دو بخش از بدنه سیاستگذار دولت در موضوع آب ژرف، دچار تضاد شده و پروژه علاوه بر مسائل فنی با مسائل ساختاری روبرو شده است.

تضاد مصوبات شورا با شرح وظایف وزارت نیرو و جهاد. کشاورزی

بسیاری از مصوبات این شورا درواقع ورود به شرح وظایف دیگر نهادها و سازمان‌ها است. در این مصوبات شورا دستوراتی در قالب مصوبه ارائه کرده است که وظایف بدیهی دیگر نهادها مانند وزارت نیرو و وزارت جهاد کشاورزی هستند. مشخصاً «توسعه کشاورزی» در وزارت جهاد کشاورزی و جریان «تأمین آب» در وزارت نیرو نیاز مبرمی به تغییر در اهداف خود دارند. نیاز به وجود مصوباتی که وظایف دیگر نهادها را یادآوری می‌کند، از اختلال و نیاز به اصلاح عملکرد آن‌ نهادها خبر می‌دهد؛ بنابراین باید در اهداف و اساسنامه‌های وزارتخانه‌های مرتبط با منابع آب بازنگری شود.

تضاد هدف شورای عالی آب با دیگر نهادها

کمیسیون امور زیربنایی، صنعت و محیط‌زیست هیئت دولت، ساختاری است که امکان ارجاع امور مربوط به مسائل آب کشور به آن وجود دارد. در شرح وظایف آن آمده است: «تشکیل کارگروه‌ها و نشست‌ها جهت استفاده از نظرات کارشناسان، مشاوران، دانشگاهیان و مدیران دستگاه‌ها در روند تصمیم‌سازی کمیسیون» و در بند دیگری از وظایف آن آمده است: «هماهنگی موردی درباره تصمیمات کمیسیون با مراجع مختلف تصمیم‌گیری.» لذا تقریباً تمامی وظایف و اهداف شورای عالی آب به نحوی در شرح وظایف و هدف کمیسیون زیربنایی دولت موجود است که می‌تواند در قالب فوق به انجام برسد و هدف هماهنگی سیاستگذاری در امور آب محقق شود. ضمن اینکه خود هیئت دولت در صورت دقت کردن به روتین‌های گذراندن مصوبات، می‌تواند عملاً نقش تسهیل‌گر هماهنگی در سیاستگذاری‌ها را ایفا کند.

عملکرد شورای عالی آب طی سه دهه اخیر نشان داده است که نتوانسته کمکی به حل معضلات و چالش‌های آب کشور کند و شورا خود به مانعی برای نقش‌آفرینی مؤثر سایر بدنه‌های اجرایی و سیاستگذار حکمرانی آب کشور برای پاسخ به مسائل درهم‌تنیده‌ی آب شده است. علاوه بر این شورای عالی آب نه‌تنها در نقش سیاستگذار که حتی در نقش میانجی نیز توفیق تأثیرگذاری نداشته است (برای نمونه می‌توان به مصوبه ۹ ماده‌ای احیای زاینده‌رود در سال ۱۳۹۳ اشاره کرد که سال‌هاست روی زمین مانده است).

اقدامات پیشنهادی برای یافتن راه‌حل مسائل همواره در حال تغییر آب

در این بخش از پژوهش اقدامات پیشنهادی به منظور یافتن راه‌حل مسائل آب ارائه شده است:

• دولت باید طی یک برنامه شش‌ماهه اقدام به جایگزینی تدریجی کمیسیون امور زیربنایی، صنعت و محیط‌زیست هیئت دولت، به‌جای شورای عالی آب کند. در کمیسیون امور زیربنایی، صنعت و محیط‌زیست دولت وزرای نیرو، جهاد کشاورزی، صنایع و معادن کشور و رئیس سازمان برنامه‌وبودجه کشور و رئیس سازمان حفاظت محیط‌زیست عضو هستند؛ طبق شرح وظایف برحسب مورد، امکان دعوت از متخصصین و کارشناسان در این کمیسیون وجود دارد، درنتیجه انعطاف لازم برای تغییر ترکیب اعضا متناسب با مسائل وجود دارد؛
• هدف اصلی کمیسیون در مدیریت مسائل آب با توجه به مشارکت ذی‌مدخلان، نقش حیاتی تنظیم‌کننده سلامت محیط‌زیست، زیستگاه‌های طبیعی و اثرات متقابلی که حفاظت از منابع آب و سلامت زیستگاه‌های طبیعی و محیط‌های آبی بر هم دارند، باید تعریف شود؛
• تجربه تداوم بدون تغییر تشکیل جلسات شورای عالی آب هم‌زمان با تداوم مسائل آب ایران نشان می‌دهد که مصوبه‌گذاری به‌تنهایی کمکی به حل مسائل آب که ذاتاً دارای تغییرات مکرر هستند، نمی‌کند؛ لذا باید سازوکار برای حل مناقشات تعریف شود. کارگروه‌های سازگاری با کم‌آبی با توجه به اینکه محلی عمل می‌کنند، می‌توانند بخشی از حل این موضوع را بر عهده گیرند؛
• نیاز است ساختار (اساسنامه، قواعد و ترکیب حقیقی و حقوقی اعضای) کمیسیون بازتعریف شود.

 جمع‌ بندی

وجود تناقضات و موازی کاری در مصوبات شورای عالی آب نشان می‌دهد که این شورا که به‌منظور هماهنگی سیاستگذاری در زمینه تأمین، توزیع و مصرف آب کشور تشکیل شده است؛ نه در نقش سیاستگذار و نه در نقش میانجی تأثیرگذار نبوده است. بررسی نقاط تضاد و اصطکاک اهداف، شرح وظایف و مصوبات شورای عالی آب نشان‌دهنده‌ی این است که در مواردی چون شرح وظایف با هدف هماهنگی سیاست‌گذاری‌ها و مصوبات با هدف هماهنگی سیاستگذاری‌ها تضادهایی وجود دارد. ناهماهنگی‌ها در سیاستگذارهای آب در بخش‌های مختلف ازجمله تدوین برنامه‌های مدیریت خشکسالی و سیلاب، بین وزارتخانه‌های جهاد کشاورزی و نیرو، سیاست‌های سازگاری با کم‌آبی و مدیریت تقاضای آب وجود دارد. از همین رو راهکارهای مانند اقدام به جایگزینی تدریجی کمیسیون امور زیربنایی برای رفع این مشکلات ارائه شد.

این مطالعه در مرکز بررسی‌های استراتژیک ریاست جمهوری توسط مهدی فصیحی هرندی در سال ۱۳۹۹ انجام شده ‌است.