چالش ها و اولویت های حکمرانی آب در دولت چهاردهم

ایران به عنوان کشوری با اقلیم خشک و نیمه خشک، همواره با چالش های کمبود آب، خشکسالی و سیلاب مواجه بوده است. تغییرات اقلیمی، رشد جمعیت و افزایش مصرف آب نیز فشار بر منابع محدود آبی کشور را افزایش داده است. این بحران ها تاثیرات عمیقی بر اقتصاد، امنیت غذایی و پایداری محیط زیست داشته اند. با وجود اهمیت منابع آب، ضعف های ساختاری، نهادی و قوانین ناکافی در نظام حکمرانی آب، تشدیدکننده مشکلات هستند. به همین دلیل، اصلاح سیاست ها و ساختارهای مدیریتی به ویژه با رویکردی فرا بخشی و مشارکتی برای مدیریت منابع آب کشور ضروری است تا از تخریب بیشتر منابع و بروز تنش های اجتماعی جلوگیری شود.

ضرورت و اهداف پژوهش

شرایط اقلیمی و رشد جمعیت در کشور، مهم ترین پیشران های بحران های آبی در کشور هستند. به علاوه ضعف در نظام حکمرانی و سیاست گذاری آب نیز نقش مهمی در تشدید بحران آب و خسارات سیل داشته اند. رویکرد عرضه محور دولتی و توسعه «دولت بزرگ آبرسان» منجر به بهره برداری غیرپایدار از منابع آب و تخریب اکوسیستم ها شده است. این رویکرد کوتاه مدت باعث فشار شدید بر منابع آبی، تنش های اجتماعی و خشکی تالاب ها و دریاچه ها شده است. اقدامات دولتی در راستای حل چالش ها نیز، همچنان محدود به طرح های انتقال آب و سدسازی است؛ در حالی که برای بهبود شرایط، نیاز به آسیب شناسی دقیق چالش ها و اصلاح نظام حکمرانی آب با مشارکت همه ذی مدخلان وجود دارد. گزارش حاضر ضمن بررسی وضعیت فعلی، با بهره گیری از رویکرد مسئله محور PDIA (تطبیق پذیری تکرار شونده مسئله محور)، مسائل ریشه ای حکمرانی را بررسی و با مدل SWOT نقاط قوت، ضعف، فرصت ها و تهدیدهای نظام آب ایران را شناسایی کرده و راهبردهای اجرایی متناسب با آن ارائه کرده است.

نقاط قوت و ضعف و فرصت ها و تهدیدهای نهاد آب ایران

در بررسی وضعیت حکمرانی آب ایران لازم است تا نقاط قوت و ضعف سیستم موجود و فرصت ها و تهدیدهای آن در کنار هم دیده شوند تا امکان ارائه راهبردهای موثر و واقع بینانه و تعیین اولویت ها بر همین اساس فراهم شود. در این راستا، نقاط ضعف و قوت موجود و فرصت ها و تهدیدها با استفاده از نظرات ذی مدخلان، خبرگان و متخصصان بخش آب کشور شناسایی شده است.

نقاط قوت

کشور ایران دارای نیروی انسانی متخصص و دانش پیشرفته در مهندسی آب است و فناوری های نوین مانند سدها و شبکه های توزیع آب، ظرفیت مناسبی برای ذخیره و تنظیم آب فراهم کرده اند. کارگروه سازگاری با کم آبی و شورای عالی آب با برنامه های مصوب استانی، نقش موثری در بهبود مدیریت آب دارند. اقدامات مثبت در بخش آب کشور شامل ابلاغ الگوی کشت ملی توسط وزارت جهاد کشاورزی برای کاهش مصرف آب کشاورزی، تلاش های کارگروه مدیریت حوضه آبخیز در حفاظت از منابع زیرزمینی و جلوگیری از بیابان زایی و اصلاح تعرفه های برق توسط وزارت نیرو برای مدیریت مشترک آب و برق نیز به عنوان نقاط قوت نهاد آب کشور مطرح شده اند.

نقاط ضعف

برخی از نقاط ضعف نهاد آب کشور که نتیجه سازوکارهایی است که سال ها بر مدیریت منابع آب کشور حاکم بوده است عبارتند از: «تطابق مدیریت آب با مرزهای سیاسی به جای مرزهای هیدرولوژیکی»، «ضعف دانش اجرایی در زمینه مدیریت یکپارچه منابع آب و حکمرانی آب»، «تداخل وظایف»، «ناهماهنگی و عدم انسجام سازمانی و سیاستی بین نهادهای دولتی»، «عدم وجود زیرساخت های مناسب برای تحویل حجمی آب»، «رویکرد تامین آب صرفا از طریق پروژه های عمرانی انتقال آب از خلیج فارس و دریای عمان به مناطق مرکزی و شرقی کشور به دلیل شکاف بین منابع و مصارف در فلات مرکزی ایران» و «تجمیع مسئولیت های حفاظت».

فرصت ها

در کنار نقاط ضعف و قوت سیستم موجود فرصت های متعددی برای بهبود شرایط وجود دارد. وجود نهادهای مدنی یا سازمان ها و تشکل های مردم نهاد می تواند به بسترسازی اجتماعی و فرهنگی سیاست ها بیانجامد. همچنین هماهنگی و همراهی بین قوای سه گانه، ظرفیتی قابل ملاحظه برای بازنگری در قوانین و مقررات متناقض، ناکافی و بخشی نگرانه در حوزه آب و محیط زیست ایجاد کرده است و دولت می تواند از این فضا برای ارتقای اساسی در ظرفیت های حقوقی برای حفاظت از منابع طبیعی و منابع آب کشور استفاده کند. سایر فرصت های پیش رو شامل «طرح های مدیریت و حفاظت از منابع آب»، «وجود شرکت ها و موسسات دانش بنیان در راستای مدیریت منابع آب»، «بدنه جوان متخصص اجرایی دولت در بخش آب» و «ظرفیت های دیپلماسی و همکاری با کشورهای دارای حوضه آبریز مشترک در جهت کاهش فشارها بر منابع آبی مشترک» است.

تهدیدات

آگاهی از عوامل تهدیدکننده نهاد حکمرانی آب کشور جهت برنامه ریزی راهبردی آینده بر اساس خطرات احتمالی از اهمیت زیادی برخوردار است. از جمله چالش ها و تهدیدات حکمرانی آب کشور عبارتند از: «تشدید پدیده های حدی هیدرولوژیکی خشکسالی و سیل به دلیل تغییرات اقلیمی و کاهش منابع آب تجدیدپذیر»، «هدف و آرمان خودکفایی در بخش کشاورزی (در محصولات غیراستراتژیک)»، «مشکلات فزاینده در تامین آب شهرهای بزرگ و تشدید ناپایداری منابع آب در حوضه فلات مرکزی ایران در اثر اجرای طرح های انتقال آب» و «فشارهای سیاسی برای توسعه برداشت غیرمتعارف از منابع آب سطحی و زیرزمینی». علاوه بر موارد ذکر شده سازوکارهای پنهانی در زیرلایه نهادهای رسمی و شکل دهنده قوانین وجود دارند که باعث آسیب به نظام حکمرانی آب کشور می شوند که عبارتند از: «عدم پرسش درباره ماهیت، عملکرد و نقش نهادهای موجود و پذیرش عملکرد فعلی بخش نهادی و سازمانی کشور»، «عدم یکپارچگی بین بخشی» و «غلبه سیاست های کلان مانند امنیت غذایی بر ملاحظات زیست محیطی و منابع آب به ویژه با نگاه بر نسل آینده».

راهبردهای اجرای نظام حکمرانی آب مطلوب در ایران

راهبردهای اجرای نظام حکمرانی آب مطلوب در ایران بر اساس مطالعه اسناد و منابع و نظرات خبرگان آب کشور در ابعاد مختلف دسته بندی شده اند که برخی از آن ها عبارتند از:

حکمرانی مشارکتی

در بعد حکمرانی مشارکتی راهبردهای زیر ارائه شده اند:

• حکمرانی آب به شیوه حکمرانی غیرمتمرکز منسجم بر اساس مشارکت هر چه بیشتر ذی مدخلان آب در سطح حوضه های آبریز؛
• تفکیک و شناسایی بخش خصوصی توانمند در زمینه مدیریت آب، پرورش و توانمندسازی بخش خصوصی، بهبود فرآیند و قوانین خصوصی سازی؛
• توسعه همکاری با سازمان های مردم نهاد از طریق بسترسازی برای فعالیت سازمان های مردم نهاد (سمن ها)، توانمندسازی سمن ها در زمینه های مختلف مدیریت منابع آب و تمرکز بر استفاده از قدرت نرم سمن ها.

بعد سازمانی و بستر اجرایی

راهبردهای ارائه شده در بعد سازمانی و بستر اجرایی عبارتند از:

• انجام اصلاحات ساختاری از طریق کوچک سازی دولت، ساختاردهی جدید به مدیریت آب کشور متناسب با شرایط روز، کاهش تمرکز تصمیمات توسط دولت کاهش رسمیت و بهره گیری از ساختارهای غیررسمی؛
• سازماندهی امور با ایجاد زمینه همکاری و هم افزایی بین دستگاهی، پرهیز از موازی کاری بین دستگاه های دولتی، تعریف دقیق و شفاف مسئولیت ها و حدومرز آن ها و بهره گیری از ساختارهای تیم محور؛
• بهبود کارایی اداری از طریق تدوین دستورالعمل ها و آیین نامه های اجرایی مناسب کاهش بوروکراسی و حذف قوانین دست و پاگیر و مهندسی مجدد فرایندهای اداری.

بعد حقوقی و قانونی

راهبردهای ارائه شده در این بعد عبارتند از:

• بهره گیری از ظرفیت قانون گذاری مجلس، تدوین قوانین متناسب با واقعیات، ایجاد پشتوانه اجرایی برای قوانین، مقابله با فساد و رشوه خواری ارزیابی و اصلاح دوره ای قوانین؛
• جلوگیری و رفع تعارض منافع در نظام جرائم و تخلفات آبی؛
• اصلاح سازوکارهای پنهان و مخرب در قوانین از طریق فراهم شدن زمینه قانونی برای آزادسازی اراضی ملی تصرف شده؛
• خودداری از هرگونه اعطای مجوز و سند به متصرفان اراضی ملی؛
• پرهیز از تصویب قوانینی که صدور مجوز را برای مصرف کنندگان غیرقانونی و بدون مجوز مجاز می کند و حتی الامکان لغو قوانین تصویب شده قبلی در این مورد؛
• جبران عدم کفایت قوانین برای اصلاح الگوی مصرف آب.

اولویت بندی راهبردها برای دولت چهاردهم

بر اساس بررسی راهبردهای تخصصی در حکمرانی آب و اولویت های دولت چهاردهم، پنج اولویت اصلی تعیین شده است: ۱) بررسی علل ناکامی اسناد بالادستی پیشین، ۲) مقابله با تعارض منافع، ۳) ایجاد نظام داده و اطلاعات آب، ۴) توجه به ظرفیت اکولوژیکی و امنیت زیستی در توسعه و آمایش سرزمین و ۵) اصلاح نظام سیاست گذاری از محوریت اقتصادی به عدالت محوری. این اولویت ها به دلیل قابلیت اجرایی، اهمیت بحرانی و تاثیر بر سایر مسائل حکمرانی انتخاب شده اند. در ادامه دلایل انتخاب 3 مورد از آن ها به اختصار بیان شده اند.

واکاوی چرایی عدم موفقیت اسناد و سیاست های متعدد آبی

ضعف در سیاست گذاری و ناکارآمدی اجرای آن از مهم ترین چالش های نظام حکمرانی آب در ایران است. علل آن شامل بی توجهی به اسناد پشتیبان، تعارض منافع، عدم ارزیابی سیاست ها، پراکندگی وظایف، نبود پاسخگویی و شفافیت و فقدان مشارکت مردمی است. با وجود اسناد و قوانین متعدد، مانند قانون توزیع عادلانه آب و سیاست های کلان، منابع آبی کشور در شرایط بحرانی قرار دارند و بسیاری از آن ها در معرض نابودی اند. لغو حق النظاره چاه ها و صدور مجوزهای غیرمجاز نمونه هایی از ضعف های موجود است. تعارض منافع یکی از ریشه های اصلی ناهماهنگی است و نیازمند بررسی و رسیدگی ویژه است. با توجه به موارد ذکرشده، ارزیابی دقیق اثربخشی سیاست های گذشته و آسیب شناسی آنان برای تدوین سیاست های کارآمد آینده ضروری است تا از تکرار اشتباهات جلوگیری شود و حفاظت از منابع آبی تضمین شود.

مقابله با تعارض منافع

در ایران، تعارض منافع، ناشی از تعریف های مبهم در سیاست گذاری، تداخل وظایف دستگاه های نظارتی و عدم شفافیت مسئولیت هاست که به مشکلاتی مانند حفر چاه های غیرمجاز، سدسازی بدون ارزیابی محیط زیستی و گسترش ساخت و ساز در حریم رودخانه ها منجر شده است. نمونه بارز آن، تضاد منافع بین وزارت نیرو و وزارت جهاد کشاورزی و نیز میان شرکت های آب و فاضلاب و آب منطقه ای است. لذا به منظور کاهش فساد و بهبود مدیریت منابع آب، اصلاح قوانین، ارزیابی دوره ای و شفاف سازی وظایف و درآمدها ضروری است.

ایجاد نظام داده و اطلاعات در حوزه آب

از جمله مسائل ریشه ای نظام حکمرانی آب ایران، فقدان شفافیت و عدم هماهنگی بین نهادهای مختلف حوزه آب به دلیل نبود انسجام بین مراکز گردآوری داده های مربوط به آب است. بنابراین نیاز به سیستم جمع آوری داده و نظارت اثربخش از طریق چارچوب های استاندارد برای سازماندهی و تفسیر اطلاعات جمع آوری شده تحت عنوان چارچوب های حسابداری آب با هدف پایش وضعیت بیلان آب حوضه های آبریز و شرایط اقتصادی آب احساس می شود.

جمع بندی

ایران به دلیل اقلیم خشک و نیمه خشک با بحران های متعدد آب از جمله کمبود، خشکسالی و سیلاب روبرو است که این مسائل با تغییرات اقلیمی و افزایش مصرف آب تشدید شده اند. نظام حکمرانی آب کشور با مشکلاتی چون تداخل وظایف، نبود هماهنگی و ضعف قوانین روبروست که بهره برداری ناپایدار از منابع آب و تخریب اکوسیستم ها را تشدید کرده است. با وجود ظرفیت های تخصصی و فناوری های پیشرفته، چالش هایی چون تعارض منافع و ناکارآمدی ساختاری همچنان پابرجاست. براساس بررسی راهبردهای تخصصی در حکمرانی آب، بررسی علل ناکامی اسناد بالادستی پیشین، مقابله با تعارض منافع، ایجاد نظام داده و اطلاعات آب، توجه به ظرفیت اکولوژیکی و امنیت زیستی در توسعه و آمایش سرزمین و اصلاح نظام سیاست گذاری از محوریت اقتصادی به عدالت محوری؛ به عنوان اولویت های اصلی حکمرانی آب در دولت چهاردهم مشخص شدند.

این مطالعه در مرکز بررسی های استراتژیک ریاست جمهوری در سال 1403 انجام شده است.