تولید برق و چالش های مالی آن

تا پیش از اجرای قانون هدفمندی و ابلاغ سیاست های کلی اصلاح الگوی مصرف در اواخر دهه 80، عمده سیاست های وضع شده در اجرای طرح های بهینه سازی حوزه انرژی بدین صورت بود که یا دولت را مکلف می کرد خود به اجرای طرح های بهینه سازی اقدام کند و یا در ازای ایجاد منابع درآمدی نظیر افزایش قیمت حامل های انرژی، منابع داخلی شرکت های دولتی عرضه کننده انرژی و فروش اموال و دارایی های دولت در قالب بودجه های سنواتی، از اجرای پروژه های بهینه سازی توسط بخش خصوصی حمایت کند. در کنار تجربه اجرای رویکردهای مذکور، تصویب ماده 12 قانون رفع موانع تولید در سال 94 و مصوبه ایجاد بازار بهینه سازی در سال 96 دو رویکرد جدیدی بود که انتظار می رفت با تغییر نقش دولت و برقراری نظام مالی جدید، عرصه مناسب تری برای فعالیت شرکت های خصوصی در حوزه بهینه سازی فراهم شود. به نظر می رسد حداقل در زمینه تولید برق این مهم محقق نشده است.

ضرورت و اهداف پژوهش

به منظور ایجاد سازوکاری جهت تضمین بازپرداخت سرمایه گذاری بخش های دولتی و غیردولتی در پروژه های افزایش بهره وری انرژی، از سال 1393 در قانون بودجه کل کشور (بند “ق” تبصره 2 و بند “ه” تبصره 11) سازوکاری پیش بینی شد تا از طرح های سرمایه گذاری در بهره وری انرژی پشتیبانی کند. به منظور ایجاد زیرساخت حقوقی و قانونی جامع، ماده 12 قانون رفع موانع تولید به عنوان جایگزین تبصره های مندرج در قانون بودجه و مستقل از قوانین بودجه سالانه در سال 1394 به تصویب رسید. هدف از این ماده قانونی، ایجاد زمینه برای سرمایه گذاری بخش خصوصی داخلی یا خارجی در بهره وری به ویژه در زمینه حامل های انرژی و سوخت ها بود و به طور کلی اجرای هرگونه طرح با هدف ارتقای کمیت یا کیفیت کالاها و خدمات یا صرفه جویی یا کاهش هزینه ها یا جلوگیری از هدررفت منابع و سرمایه ها را در بر می گرفت. این پژوهش به بررسی چالش های اجرایی سازوکار ماده 12 قانون رفع موانع تولید در بخش برق و آثار آن بر توسعه ظرفیت تولید برق می پردازد.

ماده 12 قانون رفع موانع تولید

از ابتدای تصویب قانون رفع موانع تولید، رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور تاکنون طرح هایی در بخش های بالادستی نفت و گاز، بهینه سازی و صرفه جویی انرژی و نیروگاه های برق مرتبط با ماده 12 به تصویب شورای اقتصاد رسیده و در مرحله اجرا قرار گرفته است. در حال حاضر ارزش طرح های مصوب در قالب ماده 12 به حدود 116 میلیارد دلار رسیده است که از این میان 105 میلیارد دلار در حوزه فعالیت وزارت نفت، 11 میلیارد دلار در حوزه فعالیت صنعت، معدن و تجارت و 700 میلیون دلار در حوزه فعالیت وزارت نیرو است.

طرح های حوزه نفت و گاز

در بخش نفت و گاز، طرح هایی در حوزه بالادست به منظور افزایش ظرفیت تولید نفت و گاز ازجمله در منطقه ویژه پارس جنوبی و طرح های مرتبط با گازرسانی به شهرها و روستاهای کشور تصویب و اجرایی شده است. در بخش برق نیز پروژه هایی نظیر بازتوانی و افزایش راندمان نیروگاه های حرارتی از جمله در نیروگاه های شهید رجایی، شهید مفتح، رامین اهواز، بندرعباس و… از طریق سرمایه گذاری بخش خصوصی داخلی و خارجی که منجر به صرفه جویی در سوخت می شود و نیز طرح هایی به منظور تبدیل نیروگاه های سیکل ساده گازی به سیکل ترکیبی از جمله در نیروگاه های پرند، کاشان، عسلویه، ارومیه و … به مرحله اجرا درآمده است.

طرح های حوزه بهینه سازی و صرفه جویی انرژی

علاوه بر این، در زمینه بهینه سازی و صرفه جویی انرژی قراردادهایی با بخش خصوصی منعقد شده که در حال حاضر شش طرح بهره وری انرژی در بخش حمل ونقل، دو طرح در بخش ساختمان و یک طرح در بخش صنعت بر مبنای ماده 12 در سازمان بهینه سازی مصرف سوخت کشور طراحی شده و به تصویب شورای اقتصاد رسیده است. برآوردها حاکی از آن است که این طرح ها در مجموع به 67 میلیارد لیتر صرفه جویی در سوخت مایع (بنزین و نفت گاز)، 26 میلیارد متر مکعب صرفه جویی در گاز طبیعی و 151 میلیون تن کاهش انتشار کربن در طول دوره اجرا منجر خواهد شد.

چالش ها و آسیب ها

با وجود طرح های تعریف شده ذیل ماده 12 قانون رفع موانع تولید، در طی یک دهه گذشته از حدود 31 میلیارد دلار طرح غیر نفتی بهینه سازی مصوب شورای اقتصاد کمتر از 300 میلیون دلار از منابع ماده 12 برخوردار شده است. یعنی ماده 12 صرفاً توانسته کمتر از 1% منابع طرح های مصوب را تامین کند.

این عدم موفقیت در تامین اعتبار منابع نشان می دهد که چالش اصلی اجرای ماده 12، چرخه بازپرداخت منابع سرمایه گذاری در طرح های مد نظر ماده 12 است. از دیگر موانع اجرای ماده 12، عدم وجود ساختار مالی مناسب در دولت، عدم هماهنگی بین دستگاه های مسئول (مثل وزارت نفت و نیرو)، عدم در نظر گرفتن مکانیسم های انگیزشی و تشویقات لازم برای ایجاد انگیزه در دستگاه های دولتی، پایین بودن اعتبار دولت در پرداخت مطالبات بخش خصوصی، نگرانی سرمایه گذار از بازگشت سرمایه خود، عدم تعیین متولی اجرا، شاخص و ضمانت اجرای مناسب و دیگر مواردی از این دست است که در مجموع، اجرایی شدن کامل ماده 12 را با مشکل مواجه نموده است.

بخشی از مشکل ایجاد شده در پروژه های بهینه سازی به دلیل آن است که در وهله اول، منابعی وجود ندارد که به عنوان بازپرداخت به سرمایه گذار پرداخت گردد و عمده طرح های تعریف شده بدین صورت است که اول باید پروژه انجام شود و پس از آن در عوض صرفه جویی انجام شده، منابع جدیدی ایجاد شود که دولت بتواند با استفاده از آن، هزینه های پروژه را به سرمایه گذار بازپرداخت کند. این امر موجب شده تا به طور مشخص در پروژه های سیکل ترکیبی، شاهد روند کندی در اجرای پروژه ها باشیم.

روند کند پروژه های تبدیل نیروگاه های تولید برق به سیکل ترکیبی

مبتنی بر مکانیزم ماده 12 قانون رفع موانع تولید که تا قبل از تصویب، سازوکار آن در قوانین بودجه سال های 92 و 93 قرار داشت، تاکنون ایجاد 7.5 هزار مگاوات ظرفیت بخش بخار به نیروگاه های گازی تصویب شده است. علی رغم گذشت بیش از 9 سال از معرفی مکانیزم های مذکور، اما تنها حدود 2.2 هزار مگاوات از آنها به مدار آمدند. یک چالش اصلی اجرای این پروژه ها عدم جذابیت اقتصادی آن ها است. زیرا در شرایطی که میانگین قیمت فروش برق نیروگاه ها در بازار عمده فروشی طی سال های اخیر کمتر از 0.4 سنت دلار بوده، انتظار اجرایی شدن این پروژه ها دور از انتظار است. اما سازوکار ماده 12 به همین دلیل طراحی شد تا با حفظ شرایط قیمتی موجود، بتوان پروژه های بخش بخار را عملیاتی کرد.

ایده محوری مکانیزم ماده 12 و نمونه های قبلی آن، بازپرداخت هزینه های سرمایه گذار از محل صرفه جویی سوخت بوده است. بدین صورت که با صادرات سوخت صرفه جویی شده در پروژه های سیکل ترکیبی، از محل درآمدهای آن و در قالب بودجه های سنواتی، دولت بازپرداخت این هزینه ها را مطابق اعداد و ارقام مصوب در شورای اقتصاد انجام دهد. شماتیک زیر به خوبی روند تسویه هزینه های سرمایه در پروژه های سیکل ترکیبی را نشان می دهد.

اما به دلیل ورود منابع درآمدی صادرات حامل های انرژی به بودجه های سالیانه و به ویژه تبصره 14 قوانین بودجه، بازپرداخت کامل و به موقع هزینه های سرمایه گذاری همواره با چالشی جدی مواجه بوده است. به طور کلی در مکانیزم اجرایی ماده 12 (و نمونه های قبل از آن در قانون بودجه 92 و93) برای دو طرف تعهداتی ایجاد می شود:

1. تعهد دولت به سرمایه گذار طرح بابت «بازپرداخت هزینه های سرمایه گذاری»
2. تعهد سرمایه گذار طرح به صندوق توسعه ملی بابت «اخذ تسهیلات».

از مجموع 2 میلیارد یورو تعهد دولت بابت بازپرداخت به سرمایه گذاران طرح های سیکل ترکیبی، حدود 550 میلیون دلار تا پایان سال 1400 سررسید شده که از این میزان حدود یک پنجم بازپرداخت صورت گرفته و مابقی به عنوان مطالبات این سرمایه گذاران از دولت است و تاکنون پرداخت نشده است. این نکته قابل ذکر است که بازه طولانی بازپرداخت توسط دولت، مستلزم پرداخت هزینه سرمایه (یا هزینه تأمین مالی) به سرمایه گذار است.

از طرف دیگر، به دلیل حجم بالای سرمایه مورد نیاز، عمده شرکت های سرمایه گذار توانمندی تأمین مالی تبدیل نیروگاه ها به سیکل ترکیبی را ندارند و از این رو اخذ تسهیلات از صندوق توسعه ملی تقریبا تنها راهکاری بوده که از مسیر آن تاکنون حدود 1.2 میلیارد دلار به پروژه های سیکل ترکیبی در چارچوب این مکانیزم تزریق شده است. معیوب بودن سازوکار بازپرداخت و رقم اندک بازپرداخت صورت گرفته از سوی دولت سبب شده تا در سوی دیگر این مکانیزم، امکان بازپرداخت تسهیلات اخذ شده از صندوق توسعه برای مجریان این پروژه ها فراهم نباشد. سررسید بدهی نیروگاه ها به صندوق توسعه ملی تا 1405 و صرفاً بابت طرح های سیکل ترکیبی معادل 1205 میلیون دلار است که تقریبا رقمی از آن بازپرداخت نشده است.

الگوی پیشنهادی

با تجربه مورد اشاره از اجرای پروژه های بخش بخار در چارچوب ماده 12 قانون رفع موانع تولید، تغییر نقش دولت و خروج آن از چرخه تسویه هزینه سرمایه گذاری است. پیشنهاد اصلاحی در این زمینه، بازپرداخت هزینه های سرمایه گذاری از طریق فروش سوخت صرفه جویی شده (در قالب گواهی صرفه جویی) به مصرف کنندگان صنعتی است که می تواند موجب خارج شدن جریان مالی از بودجه دولت و تبدیل مکانیسم B2G به B2B شود. صرفه جویی در مصرف سوخت در شرایطی کارایی لازم را خواهد داشت که هزینه آن از متقاضیان پرمصرف تامین شود؛ در غیر این صورت، رشد مداوم مصرف، موجب از بین رفتن اثر صرفه جویی خواهد شد. ایده کلی اصلاح سازوکار ماده 12 در شکل زیر ترسیم شده است.

جمع بندی

از ابتدای تصویب قانون رفع موانع تولید تاکنون طرح هایی در بخش های بالا دستی نفت وگاز، بهینه سازی و صرفه جویی انرژی و نیروگاه های برق مرتبط با ماده 12 به تصویب شورای اقتصاد رسیده و در مرحله اجرا قرار گرفته است. با وجود طرح های تعریف شده ذیل ماده 12 قانون رفع موانع تولید، این ماده تنها توانسته کمتر از 1% منابع طرح های مصوب را تامین کند. ایده محوری مکانیزم ماده 12 و نمونه های قبلی آن، بازپرداخت هزینه های سرمایه گذار از محل صرفه جویی سوخت بوده است. اما به دلیل ورود منابع درآمدی صادرات حامل های انرژی به بودجه های سالیانه و به ویژه تبصره 14 قوانین بودجه، بازپرداخت کامل و به موقع هزینه های سرمایه گذاری همواره با چالشی جدی مواجه بوده است. پیشنهاد اصلاحی در این زمینه، در بخش تولید برق، بازپرداخت هزینه های سرمایه گذاری از طریق فروش سوخت صرفه جویی شده (در قالب گواهی صرفه جویی) به مصرف کنندگان صنعتی است که می تواند موجب خارج شدن جریان مالی از بودجه دولت و تبدیل مکانیسم B2G به B2B شود.

این مطالعه در پژوهشکده سیاستگذاری دانشگاه شریف با همکاری محمدرضا کثیری، سعید طهماسبی آشتیانی، سیدحامد توانگر و محسن ممقانی و به سفارش سندیکای تولیدکنندگان برق در سال 1402 انجام شده است.