ارزیابی سیاست های مصوب در حوزه حکمرانی انرژی ایران

تامین انرژی در کشوری مانند ایران با جغرافیای گسترده و موقعیت فیزیکی متفاوت، نیازمند برنامه ریزی دقیق و علمی است؛ اما در عمل تامین انرژی کشور در سال های اخیر، که با اختصاص سهم بالا به گاز طبیعی دنبال شده است، بدون در نظر گرفتن منافع ملی و ملاحظات مدیریت بهینه انرژی برنامه ریزی و اجرا شده است. این امر که نه تنها به انتخاب صحیح و آینده نگرانه ای نینجامیده، با رشد و توسعه اقتصاد ملی و منافع کشور نیز در تضاد و تعارض قرار دارد. ادامه روند بی برنامگی در حوزه انرژی و در نتیجه مدیریت نادرست در تولید، توزیع و مصرف انرژی در کشور در آینده ای نزدیک، کشور را با بحران هایی جدی روبه رو خواهد کرد.

ضرورت و اهداف پژوهش

بررسی ها نشان دهنده این امر هستند که مصرف انرژی در ایران به درستی مدیریت نمی شود. این امر آینده صنعت انرژی ایران را با خطر مواجه خواهد کرد. اگر تولید، توزیع و مصرف انرژی با روند فعلی ادامه یابد و در یک چارچوب حکمرانی مناسب، مدیریت نشود، منابع هیدروکربوری کشور فقط برای تامین انرژی مصرفی داخلی مصرف شده و تاثیری در کسب ارزش افزوده، ارزآوری، اشتغال زایی و توسعه صنعتی کشور نخواهد داشت. در این راستا دولت قادر است مستقیما از طریق وضع قوانین و مقرراتی در زمینه انرژی و نظارت بر اجرای آن ها توازنی میان امنیت انرژی، رشد اقتصادی و حفاظت محیط زیست حاکم سازد. یکی از مهم ترین اقدامات ترسیم شده و به جهت رسیدن به اهداف بلندمدت، تدوین و ابلاغ سیاست های کلی است. در سیاست های کلی، قوانین و آیین نامه های اجرایی دستیابی به اهداف بلندمدت، مشخص می شود. ساختار حکمرانی انرژی در ایران در چارچوب قوانین و سیاست های مصوب در آن ها شکل گرفته یا تغییر می کند و سیاست های تدوین شده به طور مستقیم یا غیرمستقیم، حوزه انرژی را تحت تاثیر قرار می دهند. بررسی مجموعه این سیاست ها و قوانین، درکی واقعی از فضای قانون گذاری در کشور را در اختیار پژوهشگران قرار داده و می تواند زمینه بازنگری در سیاست های حوزه انرژی را فراهم کند. بر این اساس هدف از پژوهش حاضر، ارزیابی سیاست های مصوب در حوزه انرژی و ارائه سیاست های پیشنهادی برای بهبود حکمرانی انرژی در فرایند تدوین برنامه هفتم توسعه است.

روش‌شناسی پژوهش

به طور کلی در این پژوهش به منظور ارزیابی سیاست های مصوب در حوزه انرژی و ارائه سیاست های پیشنهادی برای بهبود حکمرانی انرژی در ایران در فرایند تدوین برنامه هفتم توسعه، از داده های اولیه و ثانویه استفاده شده است. داده های اولیه این پژوهش، سیاست های مصوب حوزه انرژی طی سال های ۱400- ۱368 بودند و داده های ثانویه مورد استفاده، اطلاعات پژوهش های انجام شده پیرامون ابعاد مختلف حکمرانی انرژی، وضعیت موجود انرژی در کشور و چالش های کشور در حوزه انرژی و همچنین داده هایی است که از طریق مصاحبه با ۱۰ نفر فعالان و کارشناسان کلیدی حوزه انرژی جمع آوری شد. همچنین از مقالات و مصاحبه های منتشر شده در خصوص حکمرانی انرژی در مجلات و سایت های مرتبط نیز بهره گرفته شد. در مجموع متن ۲۵ مصاحبه و مقاله منتشرشده از سوی خبرگان انرژی، مبنا و محور تحقیق قرار گرفت که بازه زمانی مقالات از سال ۱۳۹۵ تا سال ۱۴۰۱ بوده است. همچنین تجزیه و تحلیل سیاست های مصوب استخراج شده از اسناد قانونی در حوزه انرژی در بازه زمانی 1400-1379 که با روش مروری (اسنادی – کتابخانه ای) انجام و برای تفسیر و تحلیل داده ها، از روش تحلیل اسنادی بهره گیری شده است. جهت ارائه آمار توصیفی نیز از نرم افزار اکسل استفاده شده است.

تجزیه و تحلیل سیاست های حکمرانی انرژی استخراج شده

به استناد نتایج به دست آمده از این پژوهش و در بررسی ارتباط طولی و عرضی سیاست ها، برخی از سیاست های مطرح شده در اسناد بالادستی ازجمله سیاست های کلی و قوانین برنامه های پنج ساله توسعه با سیاست های مطرح در قوانین بودجه سنواتی همسو و هم راستا هستند و به شکل متواتر مورد پیگیری قرار گرفته اند. این در حالی است که برخی از مسائل مربوط به حوزه انرژی علی رغم مطرح شدن در اسناد بالادستی در قوانین بودجه سنواتی مغفول مانده و این کاستی های سیاستی، که اساسا به دلیل نبود حکمرانی مطلوب در بخش انرژی است، منجر به نبود پیوستگی بین سیاست ها و مشخص نبودن اولویت ها در حوزه انرژی شده است. این مسئله در درازمدت امنیت انرژی را در ایران با چالش های جدی مواجه خواهد ساخت. عمده ترین مشکلات در سیاست های مطرح شده، وزن دهی نابرابر به مقولات مهمی چون مدیریت مصرف در قیاس با مدیریت عرضه انرژی، کم اهمیت بودن موضوع ممیزی انرژی در کشور به دلیل شرایط زمینه ای موجود (فراوانی منابع انرژی فسیلی)، کاستی های سیاستی در خصوص حمایت های مالی و فنی دولت از جامعه مصرف کننده انرژی، بی توجهی به ریشه های اصلی مشکل انرژی ازجمله راندمان پایین نیروگاهی، عدم توجه به ایجاد نهادهای تنظیم مقررات بخش انرژی (رگولاتوری انرژی)، تکمیل زنجیره ارزش در صنعت انرژی، بهینه سازی مصرف و کاهش شدت انرژی در قوانین بودجه سنواتی، قانون گذاری برنامه ریزی و پایش بوده است. همچنین باید عنوان نمود که به علت نبود ساختار حکمرانی مطلوب در حوزه انرژی، اولویت های حوزه انرژی مشخص نیستند.

ارزیابی حکمرانی انرژی در قالب سیاست های استخراج شده

وضعیت حکمرانی انرژی کشورهای مختلف بر اساس چهار عنصر اصلی رویکرد سیاستی، اهداف سیاستی، نهادهای سیاستی و ابزارهای سیاستی آن کشور ارزیابی می شود. بر اساس تجربه کشور چین مشخص شد که این کشور نیز مانند ایران عمده بخش انرژی در اختیار دولت است، اما این کشور توانسته است با تفکیک لایه های مختلف حکمرانی انرژی در درون دولت عملکرد بخش انرژی خود را بهبود بخشد و از تعارض منافع جلوگیری کنند. در واقع این کشور با تفکیک وظایف حاکمیتی از تصدی گری لایه های مطلوب حکمرانی را به درستی در ساختار حاکمیت شکل داده است. نکته حائز اهمیت دیگر تغییرات گسترده و پیوسته ای است که دولت مرکزی چین در ساختار حکمرانی انرژی خود اعمال کرده و هیچ ‌گاه از اصلاح ساختار حکمرانی خود در حوزه انرژی هراسی نداشته است. بر اساس تجربه آمریکا هم مشخص شد که اگرچه سبد انرژی این کشور از تنوع بالایی برخوردار است و این کشور راهبرد افزایش تولید انرژی های تجدیدپذیر و کاهش انرژی های فسیلی را در دستور کار خود قرار داده، اما برای رسیدن به چنین راهبردی رویکردهای متفاوتی را در حکمرانی انرژی از اوایل قرن بیستم به ویژه از سال ۱۹۷۳ به بعد اتخاذ کرده است. بر اساس تجربه این کشور نباید در خصوص ایجاد وزارت انرژی در ایران تصمیمی شتاب زده اتخاذ شود. به عبارت بهتر، ابتدا باید حکمرانی فعلی بخش انرژی به صورت کاملا تحلیلی تبیین شود و سپس در قالب سیاست ها و قوانین موجود کشور، مورد آسیب شناسی و اصلاح قرار گیرد. به طور کلی بر اساس یافته های میدانی پژوهش در ایران، عامل اصلی نبود حکمرانی خوب و مطلوب در حوزه انرژی در ایران، فراوانی منابع نفتی (بافتار) است؛ چرا که فرصت اصلاح ساختار را از این مجموعه سلب نموده و به عبارت بهتر ایران هیچ گاه شکست سنگینی را که چین، مکزیک و برزیل تجربه نموده اند، به خود ندیده است و درنتیجه این سیستم بیمار همچنان به کار خود ادامه داده است. بر این اساس به علت نبود ساختار مطلوب در حکمرانی انرژی کشور، بسیاری از اهداف راهبردی و عملیاتی حکمرانی که در قالب سیاست ها و قوانین موجود در اسناد بالادستی، قوانین بودجه سنواتی و برنامه های پنج ساله بیان شده است، محقق نشده و امروز چالش های گوناگونی در حوزه انرژی وجود دارد که ریشه همه آن ها به نبود حکمرانی مطلوب باز می گردد.

پیشنهاداتی برای اصلاح حکمرانی انرژی در چارچوب آسیب شناسی انجام شده

با توجه به آسیب شناسی های انجام شده پیشنهاد می شود در سیاست های حوزه انرژی کشور به ویژه در اسناد بالادستی و قوانین برنامه های پنج ساله توسعه، محورهای زیر به طور ویژه مورد توجه قرار گیرد:

• متنوع سازی سبد انرژی کشور با تقویت سهم انرژی های پاک و تجدیدپذیر در تامین انرژی کشور از طریق ایجاد زیرساخت‌ ها و توجیه پذیری تجاری و اقتصادی؛
• فراهم نمودن زمینه پیشرفت نیروی کار حوزه انرژی به منظور جلوگیری از فرار نخبگان؛
• تدوین و تعریف سیاست های قابل پایش بر اساس شاخص های قابل اندازه گیری در حوزه انرژی به منظور ارزیابی اثربخشی و بررسی میزان دستیابی به اهداف این سیاست ها؛
• یکسان سازی واحد قیمت گذاری خرید گازهای مشعل با هزینه جمع آوری گازهای مشعل و شفافیت سیاست های دولت و تعیین قوانین و مقررات کافی.

جمع بندی

بررسی ها نشان دهنده عدم مدیریت صحیح انرژی در ایران است که در آینده ای نه چندان دور صنعت انرژی ایران را با بحران مواجه خواهد کرد. پژوهش کمی-کیفی حاضر با هدف ارزیابی سیاست های مصوب در حوزه انرژی و ارائه پیشنهادات برای تدوین برنامه هفتم توسعه و سیاست های پیشنهادی برای بهبود حکمرانی انرژی در ایران انجام شده است. به طور کلی بر اساس یافته های میدانی پژوهش در ایران، عامل اصلی نبود حکمرانی خوب و مطلوب در حوزه انرژی در ایران، فراوانی منابع نفتی (بافتار) است. بر این اساس به علت نبود ساختار مطلوب در حکمرانی انرژی کشور، بسیاری از اهداف راهبردی و عملیاتی حکمرانی که در قالب سیاست ها و قوانین موجود در اسناد بالادستی، قوانین بودجه سنواتی و برنامه های پنج ساله بیان شده است، محقق نشده و امروز چالش های گوناگونی در حوزه انرژی وجود دارد که ریشه همه آن ها به نبود حکمرانی مطلوب باز می گردد. از همین رو پیشنهاداتی همچون فراهم نمودن زمینه پیشرفت نیروی کار حوزه انرژی به منظور جلوگیری از فرار نخبگان برای اصلاح حکمرانی انرژی ارائه شد.

این مطالعه در اندیشکده تدبیر انرژی توسط سید محمدعلی حاجی میرزایی با همکاری نادیا انجم شعاع و مرتضی بهروزی فر در سال 1401 انجام شده ‌است.