تحلیل کلان طرح حمایت از حقوق کاربران و خدمات پایه کاربردی فضای مجازی

وضعیت کنونی حکمرانی و سیاستگذاری فضای مجازی ایران به عللی همچون «تشتّت و تعارض نهادی»، «ناپایداری سیاست های کلان»، «عدم انعطاف در سیاست های خرد»، «غلبه نگاه فنی-تکنیکی در امر حکمرانی» و «بی توجهی نسبت به زمینه های اجتماعی در امر سیاستگذاری» با نقطه مطلوب فاصله زیادی دارد؛ لذا بازطراحی ساختار کلان نهادی-تقنینی ضروری است. در بازطراحی ساختار مذکور باید ملاحظاتی همچون پرهیز از افزایش زاویه هنجاری حاکمیت-مردم، پرهیز از دامن زدن به تکثر نهادی و نیز انجام تفکیک نهادی دولایه  سیاستگذاری کلان و خرد موردتوجه قرار گیرد؛ بنابراین لازم است که طرح مجلس با نام «حمایت از حقوق کاربران و خدمات پایه کاربردی فضای مجازی» مورد تجدیدنظر اساسی قرار گیرد.

کلیدواژه: فضای مجازی، طرح صیانت، حکمرانی، تنظیم گری

ضرورت و اهداف پژوهش

اهمیت روزافزون و نقش پررنگ فضای مجازی در زیست فردی و اجتماعی انسان ها سبب شده که حکمرانی فضای مجازی به یکی از ابعاد بسیار مهم حکمرانی تبدیل شود. بررسی قوانین مجلس شورای اسلامی نشان  می دهد که به غیراز قوانین ناکارآمدی مانند، قانون جرائم رایانه ای (مصوب ۱۳۸۸)، قانون اثرگذاری در این زمینه وجود ندارد. مصوبات شورای عالی فضای مجازی نیز به علل مختلف ازجمله فقدان ضمانت اجرایی لازم، نتوانسته این خلا را پوشش دهد؛ همچنین رشد و توسعه سرویس ها و پلتفرم های چندملیتی که ازلحاظ قدرت اقتصادی، سیاسی و فرهنگی می توانند اقتدار دولت های ملی-محلی را به چالش بکشند، سبب شده که چالش های مختلفی بر سر راه حکمرانی ملی نسبت به فضای مجازی شکل بگیرد. علاوه بر مسائل فوق که در تمام کشورها کم وبیش به چشم می خورد، چالش های خاصی همچون تعارض و تشتّت نهادی وجود دارد که گریبان گیر نظام حکمرانی فضای مجازی ایران شده است. طرح مجلس با نام «حمایت از حقوق کاربران و خدمات پایه کاربردی فضای مجازی» (نسخه ۲۶ تیرماه ۱۴۰۰) تلاش کرده تا این خلا را جبران نماید. این طرح دارای اشکالات اساسی است که ممکن است چالش های مذکور را تشدید نماید. پژوهش حاضر، تحلیلی کلان از ساختار نهادی و تقنینی مطلوب کشور ارائه می نماید، سپس نسبت طرح مجلس با آن را بررسی می کند و درنهایت، پیشنهادهایی برای اصلاح این طرح ارائه می نماید.

علل ناکامی نظام حکمرانی فضای مجازی در رسیدن به اهداف

حکمرانی فضای مجازی را می توان در سه لایه زیرساختی (ارتباطی و اطلاعاتی)، خدمات (سرویس ها و پلتفرم ها) و محتوا تصویر کرد. بررسی  سیاستگذاری و حکمرانی جمهوری اسلامی ایران در این سه ساحت نشان می دهد که نظام حکمرانی فضای مجازی در رسیدن به اهداف تعیین شده برای آن چندان موفق نبوده است. علل این ناکامی را می توان در مسائل زیر دسته بندی کرد:

• تشتّت و تعارض نهادی: در ساختار نهادی کنونی تشتّت و تعارض نهادی زیادی به چشم می خورد. تاسیس شورای عالی فضای مجازی و نهادهای وابسته به آن همچون مرکز ملی فضای مجازی نیز نتوانسته به نحو مؤثری مسائل حکمرانی فضای مجازی را سامان دهد. همچنین این شورا معمولا از سوی دولت به عنوان تهدیدی برای اختیاراتش شناخته می شود و به همین علت دولت‎ معمولا همکاری لازم با آن را ندارد؛
• ناپایداری در سیاست های کلان و عدم انعطاف در سیاست های خرد: پویایی و ناپایداری عرصه فضای مجازی اقتضا می کند که در سیاست های خرد انعطاف و چابکی لازم وجود داشته باشد. به همین علت لازم است که سیاست های کلان حاکم بر شیوه تنظیم ‎گری در نهاد تقنینی عالی به تصویب برسد و اختیار تنظیم گری و وضع مقررات جزئی تر به یک نهاد تنظیم گر سپرده شود؛
• غلبه نگاه فنی-تکنیکی و غفلت از سایر منظرهای حکمرانی: نگاه حاکم بر بخش عمده ای از نظام حکمرانی نسبت به فضای مجازی نگاهی فنی- تکنیکی است که سبب شده آسیب های متعددی در شیوه حکمرانی نسبت به فضای مجازی ایجاد شود. بر این اساس، اولا حکمرانی به منظر فنی-تکنیکی آن تقلیل داده می شود و ثانیا از ابعاد مهمی از سرویس ها و پلتفرم های فضای مجازی (خصوصاً ابعاد فرهنگی و اجتماعی آن ها) غفلت می شود؛
• بی توجهی نسبت به زمینه های اجتماعی و افکار عمومی در امر سیاست‎گذاری: در بسیاری از موارد در امر سیاستگذاری فضای مجازی، مردم و کاربران نادیده انگاشته می شوند و به اقتضائات، نیازها و علائق آن ها کم توجهی می شود. این نقیصه سبب می شود که به مرور سرمایه های اجتماعی نظام با خطر آسیب مواجه شود؛
• نزاع منافع بین سیاست گذاران و ذی‎نفعان مختلف: منافع مالی دولت و سایر ذی نفعان عیان و پنهانی که در امر سیاست‎گذاری دخیل هستند، سبب شده که نزاع سختی بر سر منافع در این زمینه شکل بگیرد. علاوه بر مسائل اقتصادی در حوزه ترافیک خارجی و داخلی، کشمکش های سیاسی متعددی بین نهادهای سیاست گذار و مجری در این عرصه وجود دارد که سبب شده در عصر همگرایی رسانه ای، نوعی «واگرایی نهادی» به وجود آید.

ملاحظات موردتوجه در طراحی ساختار مطلوب

در طراحی ساختار مطلوب باید ملاحظات زیر موردتوجه قرار گیرد:

• راه حل سیاستی نباید زاویه هنجاری حاکمیت_مردم را افزایش دهد. همچنین هنجارهای حاکمیتی باید فاصله متعادلی با هنجارهای واقعی جامعه داشته باشد؛
• از دامن زدن به تکثر نهادی و ایجاد تشتّت و تعارض نهادی بیشتر پرهیز شود و به جای آن از ظرفیت های نهادی بالقوه و بالفعل موجود استفاده شود؛
• تا حد امکان نهاد ابر تنظیم ‎گر (Super Regulator) حاکمیتی باشد و خارج از دولت شکل بگیرد؛
• با توجه به اقتضائات متفاوت دو لایه کلان و خرد سیاست‎گذاری لازم است که تفکیک نهادی نیز در این عرصه صورت گیرد؛ یعنی لایه کلان سیاست‎گذاری به یک نهاد و لایه خرد به نهاد دیگر واگذار شود.

راه حل پیشنهادی به منظور  سیاستگذاری خرد و کلان

با توجه به ملاحظات بیان شده، برای سیاست‎گذاری کلان می توان به سازوکارهایی همچون سازوکار شورای عالی تکیه کرد، اما در  سیاستگذاری خرد به نهادی پویا، چابک و تخصصی نیاز است. بر این اساس، طراحی نهادی سه سطحی زیر پیشنهاد می شود:

1. «نهاد تقنینی عالی» که اصول، چهارچوب ها و خطوط کلی عمل نهادهای تنظیم گر را مشخص نماید؛ «شورای عالی فضای مجازی» این نقش را بر عهده دارد؛
2. «نهاد ابرتنظیم گر» با اختیارات تقنینی مشخص که در چهارچوب خطوط کلی معین شده برای آن از طریق ابزارهای مختلف تنظیم گری اعم از ابزارهای تقنینی، اقتصادی و غیره، به همه ابعاد حکمرانی فضای مجازی-اعم از فنی، زیرساختی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی- می پردازد. این نهاد ذیل نهاد تقنینی عالی فعالیت می کند و به آن پاسخگوست؛ «مرکز ملی فضای مجازی» این نقش را بر عهده دارد؛
3. نهادهای اجرایی و تنظیم گران بخشی که بر اساس چهارچوبی که نهاد ابر تنظیم گر وضع می کند، عمل خواهند کرد.

طرح مجلس باید مبتنی بر این ساختار، مورد تجدیدنظر اساسی قرار گیرد و بر این اساس، اولا طراحی نهادی فوق مبنای کار قرار گیرد و ثانیا کلیه مداخلات جزئی موجود در آن حذف شود.

نسبت «طرح مجلس» و «راه حل پیشنهادی»

نسبت و تفاوت طرح مجلس با راه حل پیشنهادی فوق در قالب دو منظر ارائه خواهد شد:

• از منظر ایده محوری طرح مجلس: در طرح مجلس یک نهاد عالی تقنینی جدید (کمیسیون عالی تنظیم مقررات) به دو نهاد عالی تقنینی پیشین (مجلس شورای اسلامی و شورای عالی فضای مجازی) افزوده شده است. به عللی می توان این نهاد تقنینی جدید را فی‎نفسه اثربخش تر از شورای عالی فضای مجازی دانست، اما درعین حال وجود آن به تشتّت و تعارض نهادی دامن می‎زند. عدم وجود یک سازمان ابرتنظیم گر، اصلی ترین خلا در زمینه حکمرانی فضای مجازی است که در طرح مجلس تدبیر صحیحی برای آن صورت نگرفته است. لازم به ذکر است که «کمیسیون عالی تنظیم مقررات» به علت ساختار شورایی آن نمی تواند نقش تنظیم گر یا ابرتنظیم گر را عهده دار شود؛
• از منظر مداخلات جزئی مدون در طرح مجلس: در طرح مجلس، مداخلات جزئی فراوانی وجود دارد. بر اساس مدل مطلوبی که ترسیم شد، نهاد تقنینی عالی نباید به مداخلات جزئی بپردازد، زیرا اولاً در عمل، دولت به ورودهای جزئی مجلس اعتنا نمی کند و در صورت فشار بیش ازحد، به راه حل های فرا قوه ای نظیر شورای عالی سران قوا متمسک می شود و ثانیاً ورودهای جزئی وابسته به اقتضائات زمانی-مکانی و شرایط اجتماعی و فرهنگی متعدد است.

جمع بندی

اهمیت روزافزون و نقش پررنگ فضای مجازی در زیست فردی و اجتماعی انسان ها سبب شده که حکمرانی فضای مجازی به یکی از ابعاد بسیار مهم حکمرانی تبدیل شود. در این پژوهش با بررسی مسائله سیاستی، به چالش های مهم حکمرانی و  سیاستگذاری فضای مجازی اشاره شد؛ سپس بر اساس آن، ساختار نهادی-تقنینی مطلوب در این حوزه پیشنهاد شد. بر اساس این ساختار، شورای عالی فضای مجازی نقش نهاد سیاست گذار عالی و مرکز ملی فضای مجازی نقش ابرتنظیم گر را بر عهده دارد. سپس طرح مجلس با این ساختار مقایسه شد و بر اساس آن پیشنهاد شد که اولا ساختار نهادی ارائه شده در طرح مجلس مبتنی بر این ایده اصلاح شود و ثانیا کلیه مداخلات جزئی طرح مجلس (مداخلاتی که بر عهده تنظیم گر است) حذف شود.

این مطالعه در اندیشکده مسیر توسط علیرضا قربانی در سال ۱۴۰۰ انجام شده است.