بررسی ظرفیت نماینده ویژه رییس جمهور

نماینده ویژه یکی از ابزارهایی است که به صورت ها و شیوه های گوناگونی در جهان مورد استفاده قرار می گیرد. به عنوان مثال در آمریکا رئیس جمهور و وزیر امور خارجه با تائید رئیس جمهور می توانند در مواردی به صلاح دید خود نماینده ویژه انتخاب کنند. در رابطه با موضوعات متنوعی مانند مدیریت بحران ها، درگیری ها، انجام مذاکره، شرکت در کنفرانس های بین المللی، ایجاد تمرکز و هماهنگی برای حل مسئله ای خاص، اجرایی سازی سند یا قانونی خاص، امضا قرارداد یا تفاهم نامه و حتی نظارت بر اجرای مسئله ای خاص می توان از ظرفیت نماینده ویژه استفاده کرد.

ضرورت و اهداف پژوهش

یکی از ابزارهایی که برای مدیریت کشور وجود دارد و رئیس جمهور می تواند از آن استفاده کند، نماینده ویژه است. با استفاده از این ابزار، رئیس جمهور بخشی از اختیارات خود را به شخصی دیگری تفویض کرده و شخص مورد نظر با توجه به اختیارت خاصی که دارد، برای حل مسئله مورد نظر اقدام می کند. نماینده ویژه به منظور افزایش سرعت تصمیم گیری و اقدام نگاه فرابخشی و فراسازمانی به مسائل، ایجاد هماهنگی و اجماع بین دستگاه های مرتبط، افزایش اولویت و ایجاد تمرکز برای مسئله، افزایش اثرگذاری رئیس جمهور و همچنین پاسخگویی مناسب برای مسائل اضطراری و فوری که ساختارهای موجود توانایی پاسخ به آن را ندارند، می تواند استفاده شود. با این حال نماینده ویژه با توجه به اختیارات ویژه ای که دارد امکان فساد بیشتری نیز دارد. پژوهش حاضر ضمن بررسی ابعاد مختلف استفاده از نماینده ویژه به ارائه پیشنهاداتی پرداخته است.

چرایی استفاده از نماینده ویژه و کاربردهای آن

نماینده ویژه دارای کاربردهای بسیاری است که در این بخش به سه مورد از آن ها اشاره می شود:

• دستگاه ها و وزارت خانه ها، مسائل را با نگاه بخشی بررسی کرده و از منظر منافع بخش خود به مسائل نگاه می کنند. این موضوع باعث عدم حل مسئله در کشور و به وجود آمدن قوانین موازی می شود. از سمتی دیگر برای حل مسئله نگاه بخشی، ساختارهای شورایی فرابخشی شکل گرفته تا پاسخی برای مشکل فوق باشد اما افراد، هنگامی که در سازوکارهای شورایی حضور پیدا می کنند به این دلیل که هر شخص به دنبال منافع سازمان خویش است، تصمیمات مطلوبی در شورا گرفته نمی شده و شخصی مسئولیت تصمیم و به ثمر رسانی آن را برعهده نمی گیرد. لذا استفاده از نماینده ویژه باعث می شود فرایندهای فراسازمانی متولی پیدا کرده و وحدت و هماهنگی بین سازمانی برای حل مشکل شکل گیرد. در این حالت چون نماینده ویژه در جایگاه رئیس جمهور قرار دارد می تواند دستگاه ها را در موضوع مشخص با یکدیگر هماهنگ کرده و به مرجع تصمیم گیر در آن حوزه تبدیل شود؛
• با توجه به اینکه کشور درگیر جبهه های متعددی است ممکن است نتواند توجه لازم و کافی را بر روی برخی از مسائل کلیدی داشته باشد. انتخاب نماینده ویژه به این موضوع کمک می کند تا موضوعات مهم و کلیدی کشور، متولی پیدا کرده و مورد غفلت واقع نشوند. به عبارتی کمک می کند تا با به وجود آمدن یک نگاه راهبردی در تشخیص و توجه به موضوع مورد نظر، تمرکز بر روی آن موضوع خاص شکل گیرد؛ این مسئله در رابطه با موضوعاتی کلیدی ای که جزو وظایف اصلی و کلیدی هیچ یک از سازمان های موجود به حساب نمی آیند از اهمیت بیشتری برخوردار است؛
• در مواردی امکان دارد دستگاه متولی مسئله ، امکان یا ظرفیت پیشبرد راه حل مسئله را نداشته باشد یا بدنه بوروکراتیک سازمان در مقابل اجرا راه حل مقاومت کنند، در چنین مواردی استفاده از نماینده ویژه در کنار ساختار موجود برای پیشبرد راه حل مسئله بسیار مفید است.

الزامات سازوکار ماموریت ویژه

برخی از الزامات سازوکارهای ماموریت ویژه عبارتند از:

• زمان دار بودن: سازوکار نماینده ویژه برای حل مسائل، جدای از سازوکارهای دائمی موجود در کشور تعریف شده است و اگر بخواهد به صورت دائمی وجود داشته باشد به این معناست که مسئله، مسئله ای دائمی است و باید سازوکارهای دائمی به آن بپردازد. یکی از نکاتی که زمان دار بودن باعث کنترل آن می شود مسئله امکان فساد شخص مامور ویژه است. ماموریت ویژه نباید به یک ساختار بوروکراتیک بلندمدت تبدیل شود زیرا با فلسفه وجودی اش متفاوت است؛
• مسئله محور بودن: برای حل مسئله ای خاص به صورت زمان مند نیاز به برنامه ریزی دقیق و هدف گذاری دقیق است. مسئله محور بودن باعث می شود تمرکز برای حل صرفا یک مسئله شکل گیرد؛ زیرا شخص نماینده ویژه باید فقط به یک مسئله بپردازد. همچنین تا حدودی باعث کاهش امکان فساد توسط نماینده ویژه می شود، زیرا می توان عملکرد وی را مورد بررسی و ارزیابی قرار داد؛
• داشتن اختیار و قدرت اثرگذاری کافی: نماینده و کارگروه ویژه باید اختیار و قدرت اثرگذاری کافی را داشته باشد تا بتواند برنامه ریزی تصمیم گیری و اجرا را به شیوه درست و کافی انجام دهد؛ چراکه در غیر این صورت نمی تواند کارایی لازم و کافی را داشته، و مسئله را برطرف کند. همچنین میزان اختیارات نماینده ویژه متناسب با میزان اهمیتی که مسئله مورد نظر در نگاه رئیس جمهور دارد، است. به هر میزان که اهمیت مسئله بیشتر باشد میزان اختیارات و اثرگذاری نماینده ویژه بیشتر می شود.

چالش های موجود برای ماموریت ویژه

ماموریت ویژه دارای چالش هایی نیز است که برخی از آن ها عبارتند از:

• امکان به وجود آمدن فسادهای کلان به علت افزایش بسیار زیاد اختیارات: ماموریت ویژه به علت اختیارات ویژه ای که دارد، می تواند درگیر فسادهای کلان تری شود. به همین دلیل نیاز به استفاده از سازوکارهای ویژه نظارتی و پیشگیری از فساد وجود دارد. یک شکل از فساد که ممکن است شکل گیرد، عدم کارایی و تلاش مناسب برای رفع مسئله است که نماینده ویژه کارایی و بهره وری لازم را نداشته باشد. لذا برای رفع این چالش نیاز به برنامه ریزی هدفمند و همچنین تعیین شاخص های گوناگون برای بررسی و ارزیابی عملکردی نماینده ویژه وجود دارد؛
• اجرای نادرست و عجولانه به دلیل داشتن اختیارات ویژه: مسئله ای که وجود دارد این است که ماموریت ویژه سرعت تصمیم گیری و اجرا را افزایش می دهد. این افزایش سرعت ممکن است باعث تصمیم به اجرای برنامه ای نادرست یا اجرای نادرست برنامه ای درست شود. به عبارتی افزایش سرعت تصمیم گیری و اجرا، دقت را کاهش می دهد. این چالش می تواند تا حدودی با استفاده از کارگروه تخصصی بررسی طرح ها و تصمیمات و همچنین ارتباط مداوم دبیرخانه ماموریت ویژه با اندیشکده ها و مرکز فکری کشور جبران شود تا از تصمیمات نادرست جلوگیری شود؛
• تمایل به تثبیت بلندمدت: ماموریت ویژه به این علت که دارای اختیارات ویژه و خاص است، ممکن است به سمت تثبیت خود و عدم حل کامل مسئله برود تا بتواند خود را در بلندمدت و به صورتی دائمی تثبیت کند.

 حوزه های استفاده از نماینده ویژه

برخی از حوزه های استفاده از ظرفیت های نماینده ویژه عبارتند از:

• سیاست همسایگی خاص: با توجه به شرایط خاص تحریمی که کشور در آن قرار دارد، کشور نیاز دارد تا روابطش را با کشورهای منطقه ای زیاد کند. به عبارتی کشور نیاز دارد تا در شرایط تحریمی و بانکی خاصی که در آن وجود دارد، مراوداتش با کشورهای منطقه را افزایش دهد. این مراودات با رویه عادی صورت نمی گیرد، زیرا وزارتخانه های مختلفی از وزارتخانه هایی مانند جهاد، صمت، خارجه و … در این موضوع دخیل هستند و هماهنگی این وزارتخانه ها با یکدیگر بسیار زمان بر و دشوار است. لذا استفاده از ظرفیت نماینده ویژه کاربردی تر است؛
• ساخت مسکن: کشور در حوزه ساخت مسکن عقب ماندگی بسیار زیادی دارد که برای جبران این عقب ماندگی و ساخت مسکن می توان از نماینده ویژه استفاده کرد؛
• ترانزیت و حمل و نقل ریلی: کریدورهای اطراف ایران در حال تکمیل شدن است و در موارد زیادی هم تکمیل شده است. اگر در فرصت باقی مانده، کریدورهای ایران تکمیل نشود، هیچ کدام از جابجایی های منطقه وابسته به ایران نخواهد شد. از طرفی دیگر برای حل مسئله ترانزیت باید دستگاه ها و سازمان های مختلف با یکدیگر هماهنگ شوند تا زنجیره به صورت کامل تکمیل شود. لذا این کار باید توسط نماینده ویژه صورت گیرد.

جمع بندی

یکی از ابزارهایی که برای مدیریت کشور وجود دارد و رئیس جمهور می تواند از آن استفاده کند، نماینده ویژه است. با استفاده از این ابزار، رئیس جمهور بخشی از اختیارات خود را به شخصی دیگری تفویض کرده و شخص مورد نظر با توجه به اختیارت خاصی که دارد، برای حل مسئله مورد نظر اقدام می کند. نماینده ویژه کاربردهای بسیاری دارد که متولی دار شدن فرایندهای فراسازمانی از جمله آن ها است. از جمله الزامات سازوکار ماموریت ویژه می توان به زمان دار بودن، مسئله محور بودن و داشتن اختیار و قدرت اثرگذاری کافی اشاره کرد. با این حال استفاده از نماینده ویژه با چالش هایی نیز رو به رو است که امکان به وجود آمدن فسادهای کلان به علت افزایش بسیار زیاد اختیارات یک مورد از آن ها است. با استفاده از ظرفیت نماینده ویژه می توان مشکلات حوزه هایی چون مسکن و ترانزیت و حمل و نقل ریلی را برطرف کرد.

این مطالعه در مرکز طراحی حکمرانی نرم سامان با همکاری مجتبی صفاری نیا، حامد سروری و نیما عرب حسینی در سال 1400 انجام شده است.