مروری بر ضرورت ها و کارکردهای شبکه های تنظیم گری

آژانس های تنظیم گری امروزه به عنوان ضرورتی غیرقابل انکار برای حکمرانی مدرن در نظر گرفته می شوند. به دنبال فراگیری ایده دولت تنظیم گر، در طی 40 سال اخیر، تعداد این آژانس ها در کشورهای مختلف جهان به صورت چشم گیری رشد کرده است. برخی، شبکه های تنظیم گری را در مقایسه با ایجاد یک فرایند هماهنگی رسمی با یک نهاد مرکزی واحد، «دومین بهترین» پیشنهاد سیاستی می دانند و برخی، با تاکید بر مزایای حکمرانی شبکه ای و روابط غیررسمی و غیرسلسله مراتبی، مدعی هستند که این شبکه ها «اولین بهترین» راه حل سیاستی هستند.

ضرورت و اهداف پژوهش

تکثر تعداد تنظیم گران در کنار همپوشانی و همگرایی موضوعات تنظیم گری، باعث است تا برخی از کارکردهای تنظیم گری این نهادها در شرایط انفرادی و جزیره ای به نحو مطلوبی محقق نشود. در این شرایط، تنظیم گران جهت ایفای نقش اثربخش در تحقق منافع عمومی، باید تعاملات سازنده با یکدیگر داشته باشند، همکاری و هماهنگی خود را در تصمیمات ارتقا دهند، دانش و اطلاعات تنظیم گری را با یکدیگر به اشتراک بگذارند و هویت حرفه ای مشترکی برای غلبه بر چالش های مشترک ایجاد کنند. برای نیل به موارد مذکور و رفع انسداد ایفای نقش تنظیم گران، یکی از پیشنهادهای سیاستی رایج در نظام های حکمرانی مدرن، تاسیس شبکه های تنظیم گری است. در این پژوهش به بررسی تاریخچه تاسیس شبکه های تنظیم گری و احصای ضرورت ها، کارکردها و ابزارهای شبکه های تنظیم گری در کشور پرداخته شده است.

ضرورت های شبکه تنظیم گری

در این بخش تلاش شده است تا ریشه های عمومی شکل گیری شبکه های تنظیم گری جمع آوری شود و مجموعه دلایلی که نیاز به تاسیس نهاد جدیدی چون شبکه را ایجاب کرده است، مورد بررسی قرار گیرد.

رقابت تنظیمی منفر، مضر و رو به پایین

تئوری رقابت تنظیمی در ابتدا تمرکززدایی و رقابت در تنظیم مقررات را با نتایج کارآمد برابر می دانست و با تکیه بر همانندی میان مقررات و بازارهای کالا، ادعا می کرد که تنظیم گران باید برای شهروندان و بنگاه ها رقابت کنند تا کارایی به حداکثر برسد. در مقابل، با مرور زمان برخی از پژوهشگران نشان دادند که این پیش بینی لزوما محقق نخواهد شد. آن ها به همراه مطالعات تجربی استدلال می کنند رقابت تنظیمی در عرصه عمل کارایی پیش بینی شده را نداشته است و به نوعی به جای مسابقه ای رو به بالا، مسابقه ای رو به پایین (Race to The Bottom) را رقم زده است؛ زیرا رقابت شدید میان تنظیم گران برای تایید و گسترش صلاحیت و نفوذ خود در یک حوزه، باعث می شود که سیاست ها و رویه های تنظیم گری بیشتر و بیشتر از منافع عمومی دور شوند. چنین رقابتی، رقابت تنظیمی مضر (Detrimental) ، منفی و رو به پایین نامیده می شود.

آربیتراژ تنظیم گری

این مفهوم، ایده «آربیتراژ» را به محدوده تنظیم گری وارد می کند. اشخاص، بنگاه ها و فعالین اقتصادی ممکن است نه تنها به دنبال قیمت های متفاوت باشند، بلکه به دنبال مقررات گوناگونی بگردند که برای فعالیتشان مفیدتر باشند. در این معنا، آربیتراژ تنظیم گری رویه ای اغلب قانونی است که در آن تنظیم شوندگان برای دور زدن مقررات نامطلوب خود، از نقاط ضعف سیستم های تنظیم گری استفاده می کنند. ناهمگونی های تنظیم گری چه در مرزهای درون یک کشور و چه در عرصه های بین المللی، این امکان را به تنظیم شوندگان می دهد تا بین «فضاهای تنظیم گری» متفاوت حرکت کنند تا هرگونه محدودیت مرتبط با رویه های خاص تنظیم گری را از بین ببرند.

امکان خرید جایگاه

خرید جایگاه (Venue) یا خرید محکمه (Forum) در محیط تنظیم گری، اشاره به آن دارد که تنظیم شونده از تعدد، همپوشانی و رقابت تنظیمی منفی تنظیم گران استفاده می کند تا خود را در فضای تنظیم گری مطلوب تری قرار دهد. در این شرایط، از چند جنبه نزدیک شدن به یک تنظیم گر می تواند برای شرکت ها مفید باشد. اولا، شرکت ها به دنبال استفاده از تنظیم گران مطلوب تر و به کاهش زیان مورد انتظار خود هستند. دوم آنکه شرکت ها اطلاعات ناقصی در مورد ترجیحات تنظیم گران و همچنین نتایج بالقوه تصمیمات آنان دارند؛ بنابراین، منطقی است که شرکت ها برای به حداقل رساندن عدم قطعیت مربوط به تصمیم گیری، به دنبال کسب اطلاعات از چندین تنظیم گر باشند.

ضعف تنظیم گران در تامین منابع و کمبود تخصص

شبکه های تنظیم گری اساسا به عنوان مکانیسمی جهت جبران کمبود منابع تنظیم گران شناخته می شوند و آژانس های تنظیم گری به واسطه یکپارچگی درون شبکه ای و ارتباطات متقابل، قادر به کسب منابع از طریق شبکه ها هستند؛ به همین جهت، تامین و ادغام منابع به عنوان یک پدیده شبکه ای در نظر گرفته می شود. در این تحلیل، شبکه تنظیم گری به خودی خود به عنوان نوعی منبع تلقی می شود که تنظیم گران برای جبران کمبود منابع خود به آن تکیه می کنند.

نیاز به مشورت و هماهنگی با همتایان

یکی از مهم ترین دلایل تاسیس شبکه های تنظیم گری وجود شکاف های تنظیمی میان آژانس های تنظیم گری است که انتظار می رود همکاری و هماهنگی میان تنظیم گران در قالب شبکه به مرتفع نمودن آن کمک نماید. به بیانی دیگر، منشأ شکل گیری شبکه های تنظیم گری در این واقعیت نهفته است که مقامات تنظیم گر متوجه شده اند که بدون مشورت و هماهنگی با همتایان خود قادر به انجام مناسب مسئولیت های خود نیستند.

نیاز به تغییر جایگاه

آژانس های تنظیم گری تمایل به راه اندازی شبکه هایی غیررسمی دارند تا جایگاه بحث درباره یک موضوع سیاستی خاص را از محیطی رسمی که در آن به دلیل سلطه بازیگران سیاسی، توانایی تنظیم دستورکار ندارند -یا توانایی تنظیم دستورکار کمی دارند- به محیطی غیررسمی تغییر دهند که در آن قدرت تنظیم دستورکار را تنها با همتایان خود به اشتراک می گذارند.

کارکردهای شبکه تنظیم گری

تاثیرات شبکه های تنظیم گری را می توان در سه سطح کلی دسته بندی کرد:

• تاثیراتی که تک تک تنظیم گران از تاسیس و عضویت در شبکه می بینند؛
• تاثیراتی که شبکه از طریق بهبود روابط تنظیم گران بر نظام تنظیم گری؛
• تاثیرات شبکه تنظیم گری بر نظام حکمرانی.

نکته حائز اهمیت آن است که علاوه بر آنکه شبکه در این سه سطح کارکردهای مهمی را ایفا می کند، خود این سطوح نیز بر یکدیگر اثرگذار هستند.

توانمندسازی تنظیم گران

برخی از اعضای شبکه های تنظیم گری معتقدند که عضویت در شبکه باعث بهبود عملکرد تک تک تنظیم گران در محیط های داخلی خود شده و تقویت تنظیم گران را در پی دارد. توانمندسازی تنظیم گران به واسطه عضویت در شبکه را می توان در چهاردسته کلی مطرح کرد:

• افزایش «قدرت و استقلال بوروکراتیک»؛
• تقویت «منابع»؛
• تقویت «تخصص»؛
• بهبود «شهرت».

درواقع با تکیه بر شبکه ای از همتایان، تنظیم گران می توانند تخصص خود را بهبود بخشند که منجر به تصمیمات تنظیم گری صحیح تر و در نهایت شهرت قوی تر می شود.

تعیین، ترویج و نظارت بر استانداردها و روال های مطلوب تنظیم گری

روال های مطلوب روش یا تکنیکی است که منجر به نتایج اثربخش تر و برجسته تری نسبت به روش های دیگر می شود و به دلیل آنکه به طور عام توسط گروهی از متخصصین یک رشته یا موضوع پذیرفته شده است، به عنوان یک شاخص استفاده می شود. برخی از محققان استدلال کرده اند که شبکه ها می توانند کیفیت تصمیم گیری را از طریق توزیع روال های مطلوب و بهبود استانداردهای حرفه ای افزایش دهند.

کمک به افزایش انگیزه های اعتباری تنظیم گران

اولین مکانیزم برای ایجاد انگیزه های تقویت اعتبار و شهرت، ایجاد بستری برای اعمال «فشار همتایان» (Peer Pressure) است. فشار همتایان به تاثیرات یک گروه بر اعضای خود در جهت تغییر رفتارها و ارزش ها برای همگام شدن با گروه، اطلاق می شود. در شبکه های تنظیم گری، فشار همتایان زمانی رخ می دهد که تنظیم گر اقداماتی را انجام دهد که در نگاه دیگر تنظیم گران عضو شبکه مورد قبول نباشد و مورد سرزنش آنان قرار گیرد.

دومین عامل موثر بر انگیزه های اعتباری تنظیم گران، فشارهای عمومی است. انتشار گزارش های عملکرد تنظیم گران در شبکه نه تنها مکانیسم فشار همتایان را فعال می کند، بلکه تنظیم گر را تحت فشارهای عمومی قرار می دهد تا رویه های خود را با روال های مطلوب تنظیم گری و قوانین نرم شبکه منطبق سازد. شهرت برای تنظیم گران همواره مسئله ای مهم است و فشارهای اجتماعی و سرزنش های عمومی، شهرت و اعتبار تنظیم گران را درگیر می کند.

ایجاد هویت حرفه ای مشترک

در رشته هایی مثل جامعه شناسی، روان شناسی اجتماعی و مردم شناسی، «جامعه پذیری» (Socialization) فرایندی است که در آن انسان هنجارها و ارزش های جامعه پیرامون خود را یاد می گیرد و سپس آن ها را درونی کرده و به جزئی از وجود خود بدل می کند. پژوهشگران تنظیم گری با وام گیری از مفهوم جامعه پذیری در علوم اجتماعی، شبکه های تنظیم گری را نوعی مکان های اجتماعی سازی می دانند که باورهای مشترک را از طریق انتقال هنجارها و ارزش ها در تنظیم گران درونی سازی می کنند. شبکه های تنظیم گری همانند اصنافی چون پزشکان و وکلا می توانند این احساس وفاداری را در اعضای خود به وجود بیاورند. به همین منظور، برخی ادعا می کنند که پیوند تنظیم گران با یکدیگر، آنان را به متحدان بالقوه ای در مقابل بازار و دولت بدل می کند.

افزایش ظرفیت هماهنگی، همگرایی و سازگاری (Harmonization, Convergence & Consistency)

شبکه های تنظیم گری باعث شکل گیری ارتباطی موثر میان تنظیم گران مختلف می شوند؛ ارتباط موثر به این معناست که هر نهاد تنظیم گر حاضر در شبکه، فرصت همکاری با سایر تنظیم گران را پیدا می کند و تجمیع این همکاری ها موجب افزایش ظرفیت هماهنگی، همگرایی و سازگاری اعضای شبکه خواهد شد. همچنین لازم به ذکر است که ارتباط و همکاری تنظیم گران با یکدیگر صرفا در محدوده ارتباطات رسمی و قالب های بوروکراتیک شبکه انجام نمی شود و بسیاری از تعاملات در محیط های غیررسمی شبکه صورت می پذیرد؛ چنین تعاملاتی نیز در هماهنگی و همگرایی تنظیم گران موثر واقع خواهد شد.

ارتقای ظرفیت و نگرش حل مسئله

شبکه های تنظیم گری معمولا عرصه ای را فراهم می کنند که تنظیم گران بتوانند به درک مشترک از مسائل، هنجارهای یکسان و تمایلات درونی واحد برسند. از این رو، تنظیم گران تعاملات مکرر و سازنده ای را با یکدیگر شکل می دهند و نوعی روح جمعی بر آنان حاکم می شود. با شکل گیری چنین محیطی، تنظیم گران که اغلب مشکلاتی مشترک دارند، با یکدیگر هم ذات پنداری می کنند و در نهایت رفتارهای مشارکتی و نگرش های حل مسئله در آن ها تقویت می شود.

کمک به افزایش تاثیر تنظیم گران بر سیاست

شبکه های تنظیم گری گاهی بدل به شبکه های مسئله (Issue Network) و جوامع معرفتی (Epistemic Community) می شوند و اینگونه بر نظام حکمرانی و سیاست ها اثر می گذارند. شبکه های تنظیم گری با ایجاد برقراری ارتباط میان بازیگران مختلف و بسیج آنان، همانند شبکه های مسئله، اتحادی از ذی نفعان مختلف را رقم می زنند تا یک هدف یا دستورکار مشترک را به گونه ای ترویج کنند که بر سیاست های دولت اثر بگذارد.

مکانیسم دیگر برای تاثیر بر سیاست، وجود یک جامعه معرفتی است. به تعبیر هاس، جامعه معرفتی به معنای شبکه ای از متخصصان شناخته شده در یک حوزه خاص است که ادعاهای معتبری برای دانش مربوط به سیاست در آن حوزه دارند. این شبکه ها می توانند به کمک تصمیم گیرندگان بیایند و آنان را در تعریف مسئله، راه حل و ارزیابی سیاست کمک کنند.

ابزارهای شبکه های تنظیم گری

پس از بررسی ضرورت ها و کارکردهای شبکه های تنظیم گری، آخرین بخشی که در مدل مفهومی شبکه های تنظیم گری بررسی می شود، ابزارها شبکه های تنظیم گری است. این ابزارها به نوعی خروجی هایی از شبکه های تنظیم گری هستند که هر کدام به نحوی عینی در راستای یک یا چند کارکرد از شبکه حرکت می کنند و به دنبال رفع مسائلی هستند که شبکه به خاطرشان تاسیس شده است.

برگزاری رویدادهای مرتبط با تنظیم گری، اشتراک داده ها، صدور اعلامیه های عمومی مشترک، ظرفیت سازی و آموزش مقامات تنظیم گری، مستندسازی قوانین، مقررات و رویه ها، مطالعات فنی، ارائه اخبار مرتبط با تنظیم گری، سازوکارهای رسمی برای کاهش آربیتراژ، انتشار گزارش از علمکرد تنظیم گران، رتبه بندی تنظیم گران، تشکیل هیئت های مشورتی، کمک های اجرایی و زمینه سازی برای انعقاد تفاهم نامه های دوجانبه و چندجانبه همگی ابزارهایی هستند که شبکه های تنظیم گری در جهت ایفای کارکردهای خود از آن ها استفاده می کنند.

ضرورت های تاسیس و استقرار شبکه تنظیم گری در ایران

فضای تنظیم گری در ایران نهادهای تنظیم گری متکثری را از جمله نهادهای دولتی، شبه دولتی، نیمه مستقل و نسبتامستقل در بر گرفته است. همپوشانی میان این تنظیم گران و تعدد آنان در حوزه های یکسان، به ویژه در موضوعات همگرا، چالش های ناشی از عدم هماهنگی را در نظام تنظیم گری تشدید می کند. از طرفی دیگر، به دلایلی چون تداوم مداخلات سیاسی و عدم به رسمیت شناختن لایه تنظیم گری در نظام حکمرانی، تنظیم گران همواره از کمبود منابع و تخصص و فقدان هویت حرفه ای مشترک رنج می برند. با توجه به این موارد، به نظر می رسد شبکه تنظیم گری نهادی ضروری برای نظام تنظیم گری ایران است که در ادامه برخی از شواهد فقدان و پیامدهای آن بررسی خواهد شد.

نظام تنظیم گری ایران با چالش های متعددی از جمله رقابت تنظیمی منفی، آربیتراژ تنظیم گری و امکان خرید جایگاه مواجه است. این وضعیت موجب سردرگمی کسب وکارها، افزایش ریسک سیاسی، کاهش سرمایه گذاری و ایجاد فرصت برای منفعت طلبی خصوصی از شکاف های نهادی شده است. نتیجه این وضعیت، تضعیف استانداردها و بی اثری سیاست های بالادستی تنظیمی است.

یکی دیگر از مسائل مهم، نامشخص بودن نسبت میان تنظیم گر رقابت و تنظیم گر بخشی در ایران است؛ برخلاف کشورهای دیگر که الگوی روابط این دو نهاد روشن است، در ایران درگیری های دائمی میان آن ها وجود دارد. در عین حال، نیاز به هماهنگی میان تنظیم گران در حوزه های همگرا مانند فناوری های نوظهور نیز رو به افزایش است، اما سازوکار نهادی لازم برای این هماهنگی شکل نگرفته است. در کنار این موارد، کمبود تخصص و منابع ناشی از مداخلات سیاسی و رویه های ناکارآمد اداری نیز عملکرد تنظیم گران را مختل کرده است. در چنین شرایطی، ایجاد شبکه تنظیم گری می تواند با تقویت تعامل، بهره گیری از تجارب و منابع مشترک و ایجاد هویت حرفه ای، راهی برای حل چالش ها و ارتقای نظام تنظیم گری در ایران باشد.

با توجه به آنچه ذکر شد، به نظر می رسد شبکه تنظیم گری با ایجاد تعاملات سازنده میان تنظیم گران و افزایش منابع و ظرفیت های هماهنگی، همگرایی و سازگاری در میان آنان، بتواند پیشنهاد سیاستی اثربخشی در جهت رفع چالش های رقابت تنظیمی منفی و مناقشات نهادی باشد. علاوه بر این، یکی از چالش های نظام تنظیم گری در ایران به رسمیت شناخته نشدن لایه تنظیم گری در سطوح مختلف حکمرانی، نخبگانی، بخش خصوصی و عمومی است. شبکه تنظیم گری با ایجاد یک هویت حرفه ای مشترک می تواند تنظیم گری را به عنوان یک فرهنگ ضروری تثبیت کند و تنظیم گران را به متحدانی بالقوه در برابر مداخلات سیاسی که امری نسبتا رایج در ایران است، بدل کند.

تنظیم گران ایران معمولا در مقابل مقاومت های سیاسی و برورکراتیک، با چالش های هویتی مواجه می شوند؛ به نحوی که بسیاری از سازمان ها که کارکردهای تنظیمی دارند، خود را تنظیم گر نمی دانند و با ادبیات و استانداردهای مطلوب تنظیم گری آشنا نیستند. شبکه تنظیم گری با ایجاد بستری برای به اشتراک گذاری تجربیات، یادگیری های متقابل و هماهنگ کردن اقدامات پیرامون روال های مطلوب، هویتی جمعی از تنظیم گرانی که تعاریف همگرا از مسائل و راه حل ها داشته باشند، خواهد ساخت.

جمع بندی

در چهار دهه اخیر، سازمان های تنظیم گر به عنوان ارکان اصلی حکمرانی مدرن افزایش چشمگیری یافته اند، اما تعدد و همپوشانی وظایف آن ها موجب ناکارآمدی و عملکرد جزیره ای شده است. برای رفع این مشکل، ایجاد هماهنگی، همکاری و اشتراک دانش میان تنظیم گران ضروری است. لذا شبکه های تنظیم گری یکی از راهکارهای موثر به ویژه در نظام های مدرن به شمار می روند. این شبکه ها با افزایش تخصص، منابع و ایجاد هویت حرفه ای مشترک به بهبود عملکرد تنظیم گران و نظام تنظیم گری کمک می کنند و در نهایت نظام حکمرانی را ارتقا می دهند. در ایران نیز با وجود چالش هایی مانند رقابت تنظیمی منفی، تعارض نهادی و کمبود منابع، ضرورت تاسیس شبکه تنظیم گری بیش از پیش احساس می شود.

این مطالعه در اندیشکده حکمرانی شریف با همکاری امیرحسین قلندری، مهدی میرزائی، مژده ناطقی و سید محمدرضا دادگستر به سفارش مرکز بررسی های استراتژیک ریاست جمهوری در سال 1403 انجام شده است.