تحلیل الزامات ساختاری شکل‌گیری نهاد نظارت و ارزیابی در ایران

✍️ امیرسجاد کردستانی، کارشناسی ارشد پیوسته معارف اسلامی و حقوق دانشگاه امام صادق علیه‌السلام؛ دبیرکل اندیشکده سلامت اداری و مبارزه با فساد

1) مقدمه

نظارت و ارزیابی در حوزه پایش سلامت اداری و پیگیری الزامات حکمرانی خوب با چالش‌هایی در خصوص تعریف یک روش‌شناسی دقیق و عینی بر گرفته از سیاست‌گذاری مبتنی بر شواهد مواجه است. یک چالش کلیدی، چگونگی شناسایی اهداف اولیه خاص یک سیاست، فراتر از شعارهای سیاسی است. دشواری دیگر از این حقیقت ناشی می‌شود که فساد به عنوان یک پدیده پنهان، اندازه‌گیری یا ارزیابی دقیق و علمی آن دشوار است. بر این اساس، رویکرد اتخاذشده در چارچوب ارزیابی عمومی، معطوف کردن تمرکز بر «نقطه مقابل فساد» یعنی یکپارچگی است. دولت‌ها به طور فزاینده‌ای نیاز دارند تا تأیید کنند که اقدامات نظارتی و ضد فساد به اهداف خود دست می‌یابند تا محیط اقتصادی، سیاسی و اجتماعی مساعدی برای اعتماد عمومی ایجاد شود. اگرچه ارزیابی سیاست و ارزیابی عملکرد اولویت‌های متفاوتی دارند، اما رویکرد این دو نوع ارزیابی، مبنی بر تقویت پاسخگویی در خدمات عمومی مکمل یکدیگرند. به‌طور کلی، شکل‌گیری ساختار نظارت و ارزیابی نیازمند طی پنج مرحله و حل سؤالاتی به شرح ذیل است:

مرحله ۱. تعریف هدف: چرا ارزیابی کنیم؟

مرحله ۲. انتخاب موضوع: چه چیزی را ارزیابی کنیم؟

مرحله ۳. برنامه‌ریزی و سازماندهی ارزیابی: چه کسی ارزیابی خواهد کرد؟

مرحله ۴. توافق بر سر روش‌شناسی: چگونه ارزیابی کنیم؟

مرحله ۵. تضمین تأثیر: چگونه نتایج ارزیابی را در چرخه سیاست ادغام کنیم؟

نهاد (Institution) در دو سطح تعریف شده است. در سطح نخست، نهاد به معنای آغاز یا بنیان‌گذاری هر چیز، از جمله یک قانون، قاعده یا آیین و در سطحی عمیق‌تر، به هر سنت، نظام یا سازمان ریشه‌دار اطلاق می‌شود. از این رو، نهاد حامل دیرپایی، پایداری و خودمختاری نسبی است؛ به عبارتی نهاد در برگیرنده سیستمی از رویه‌ها، قوانین یا مقررات گسترده و تداوم‌یافته است که سازمانی درونی برای کنش، تداوم و توسعه خود دارد. نهاد از منظر حقوقی، واحدی سازمانی و مستقل است که به موجب قانون ایجاد می‌شود یا شخصیت حقوقی می‌یابد، از اقتدار و دیرپایی برخوردار است و مأموریت آن انجام وظایف و خدمات عمومی در چارچوب ارزش‌های مورد قبول جامعه (از جمله ارزش‌های مندرج در قانون اساسی) است.

تجربه ایران در پنج دهه اخیر نشان داده است که علی‌رغم وجود نهادهای نظارتی متعدد، همچنان چالش اصلی این حوزه، فقدان یک شاکله ساختارمند و نهادی است. درواقع، پاسخ به این سؤال که «چه‌کسی ارزیابی و نظارت خواهد کرد؟» در هاله‌ای از ابهام قرار دارد. با توجه به تجربه زیسته نظام اداری ایران، استدلال خواهد شد که بدون بازتعریف رابطه نهاد نظارت و ارزیابی با سه قوه و دستگاه‌های فراقوه‌ای، هر تلاشی برای ایجاد چنین نهادی یا به بازتولید شیوه‌های سنتی بازرسی تأثیر منجر می‌گردد. این یادداشت سیاستی، با تمرکز بر مرحله سوم (برنامه‌ریزی و سازماندهی ارزیابی) فرایند فوق‌الذکر، به بررسی الزامات تأسیس نهادی مستقل و حکمران در حوزه نظارت و ارزیابی می‌پردازد.

2) نظارت و ارزیابی؛ فرآیندی داخلی یا خارجی؟

یک موضوع اساسی، روشن کردن این است که چه نهادی مسئولیت ارزیابی اقدامات نظارتی و پیشگیری از فساد را بر عهده می‌گیرد. برنامه‌ریزی و سازماندهی ارزیابی می‌تواند توسط یک نهاد مرکزی متولی سیاست کلی هدایت شود، یا توسط سازمان‌هایی که مسئولیت طراحی و اجرای اقدامات نظارتی و پیشگیری از فساد را دارند، به اشتراک گذاشته شده و مورد توافق قرار گیرد.

سنجش مزایای ارزیابی داخلی و خارجی به تعیین این موضوع کمک می‌کند که چه کسی ارزیابی را انجام دهد. سپس ارزیاب کننده، در مورد اشکال و میزان مشارکت ذی‌نفعان در فرآیند ارزیابی تصمیم گرفته و بودجه‌ای را متناسب با آن تعریف می‌کند اگر هدف کلی ارزیابی حداکثر کردن یادگیری باشد، استفاده از ارزیابی داخلی ترجیح داده می‌شود. این روشی برای ایجاد یک فرهنگ ارزیابی در داخل سازمان است که ارزیابی را به عنوان یک گام جدایی‌ناپذیر در چرخه سیاست‌گذاری به طور کامل ادغام می‌کند تا بازخورد منظمی در مورد اقدامات انجام شده ارائه دهد. برعکس، اگر هدف کلی اصلی ارزیابی، کنترل و پاسخگو نگه داشتن مقامات دولتی در برابر جامعه بزرگتر باشد، یک ارزیابی خارجی مستقل ممکن است وزن بیشتری داشته باشد و مشروعیت یافته‌های ارزیابی را تقویت کند. اگر سازمان ظرفیت‌های داخلی لازم را نداشته باشد، استفاده از یک ارزیاب خارجی می‌تواند کم‌هزینه‌تر و کم‌زمان‌تر باشد. مشارکت دادن کارشناسان مستقل و نمایندگان جامعه مدنی در بازبینی برنامه‌ها، روندی در حال ظهور در کشورهای توسعه یافته است. به‌طور مثال، در استرالیا و کره جنوبی، نهادهای تحقیقاتی دانشگاهی و اندیشکده‌ها می‌توانند نقش مهمی در توسعه روش‌شناسی‌های خلاقانه جدید برای ارزیابی ایفا کنند. مؤسسه شفافیت سئول شاخص‌های پیچیده‌ای را هم برای سازمان‌های دولت مرکزی و هم برای دولت متروپولیتن سئول توسعه داده است. در استرالیا، ارزیابی سیستم یکپارچگی ملی با همکاری مرکز کلیدی اخلاق، قانون، عدالت و حکمرانی در دانشگاه گریفیث، بریزبن، توسعه یافت تا ظرفیت و انسجام سیستم یکپارچگی و همچنین تأثیرات یا پیامدهای آن را ارزیابی کند.

در سازمان‌ها و وزارتخانه‌های ایران، ارزیابی‌ها به طور سنتی توسط کارشناسان خارجی انجام می‌شود و مقاومتی در برابر این وجود دارد که اجازه دهیم افراد درگیر در پروژه‌ها، چه رسد به کسانی که از پروژه‌ها منتفع می‌شوند، خودشان ارزیابی کنند. با این وجود، ترکیب ارزیابی داخلی و خارجی می‌تواند گزینه دیگری باشد. به عنوان مثال، یک عضو از کارکنان داخلی ارزیابی را انجام می‌دهد و یک مشاور خارجی در جنبه‌های فنی ارزیابی کمک کرده و در جمع‌آوری اطلاعات مرتبط یاری می‌رساند. با این ترکیب، ارزیابی می‌تواند دیدگاه خارجی و بررسی کیفیت را بدون از دست دادن مزیت دانش دست اول ارزیاب داخلی نسبت به پروژه، فراهم آورد. تصمیم‌گیری، منعکس‌کننده تعادل بین اهمیت مشارکت دادن ذی‌نفعان خارجی و محدودیت‌های مربوط به پروژه خواهد بود که رایج‌ترین آنها محرمانگی، جدول زمانی و بودجه است. مزیت اصلی ارزیابی مشارکتی این است که احتمال پذیرش نتیجه ارزیابی به عنوان چیزی مرتبط را افزایش می‌دهد و بنابراین از آن به عنوان مبنایی برای اقدامات آتی استفاده خواهد شد. همچنین، مشارکت ذی‌نفعان خارجی در ارزیابی ممکن است برای سطح سیاسی بسیار حائز اهمیت باشد و ترتیبات مربوط به چنین مشارکتی نیازمند مدیریت با آگاهی و اطمینان سیاستمداران است. این کار از هرگونه توطئه برای دستکاری نتایج یا گرفتن ریسک‌های سیاسی نامناسب جلوگیری می‌کند و همچنین این واقعیت را به رسمیت می‌شناسد که دولت‌ها به طور فزاینده‌ای به دنبال مشاوره مستقیم از خارج از بوروکراسی هستند. در مجموع، مشارکت دادن ذی‌نفعان خارجی پیچیده است و شامل ایجاد تعادل در میان طیفی از منافع می‌شود. درک این نکته ضروری است که همه مسائل به سرعت حل نمی‌شوند. این بستگی به ضرورت و اهمیت موضوع برای دولت دارد.

3) نظارت و ارزیابی در ایران

قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نظارت بر جریان امور و اجرای قوانین را در سه سطح ترسیم کرده است. بر اساس اصل ۵۴، دیوان محاسبات کشور بر کلیه حساب‌های وزارتخانه‌ها، مؤسسات، شرکت‌های دولتی و سایر دستگاه‌هایی که از بودجه عمومی استفاده می‌کنند نظارت دارد. اصل ۵۵ همین دیوان را موظف کرده است گزارش تفریغ بودجه سالانه را به مجلس شورای اسلامی ارائه دهد و آن را در دسترس عموم قرار دهد. اصل ۱۷۴ نیز سازمان بازرسی کل کشور را مأمور نظارت بر حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین در کلیه دستگاه‌های اداری کشور کرده است. افزون بر این، مجلس شورای اسلامی بر اساس اصل ۷۶ قانون اساسی حق تحقیق و تفحص در تمام امور کشور را دارد. نظام نظارت و ارزیابی در ایران به طور پراکنده میان قوای سه‌گانه توزیع شده است. در ادامه، هر نهاد با استناد به قانون ایجادکننده و صلاحیت ذاتی آن معرفی می‌شود.

3-1) قوه قضائیه: سازمان بازرسی کل کشور

قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور مصوب ۱۳۶۰ (با اصلاحات ۱۳۷۵ و ۱۳۸۷) است. صلاحیت عام آن نظارت و بازرسی مستمر بر کلیه وزارتخانه‌ها، ادارات، امور اداری و مالی دادگستری، سازمان‌ها و دستگاه‌های تابعه قوه قضاییه، نیروهای نظامی و انتظامی، مؤسسات و شرکت‌های دولتی، شهرداری‌ها و کلیه دستگاه‌هایی است که به نحوی از بودجه عمومی استفاده می‌کنند.

3-2) قوه مقننه: دیوان محاسبات کشور

مستند قانونی آن، اصول ۵۴ و ۵۵ قانون اساسی و قانون دیوان محاسبات کشور مصوب ۱۳۶۱ است. وظیفه اصلی دیوان، پاسبانی از بیت‌المال از طریق کنترل عملیات بودجه کشور است.

3-4) قوه مجریه: نظام ارزیابی عملکرد کارکنان دولت

قانون مدیریت خدمات کشوری (مصوب ۱۳۸۶) و آیین‌نامه اجرایی ارزشیابی عملکرد کارمندان (مصوب ۱۳۹۰) است مبنای قانونی این نظام را شکل می‌دهند. نهاد متولی آن، سازمان اداری و استخدامی کشور است که «نظارت بر حسن اجرای طرح ارزشیابی کارکنان دولت» را برعهده دارد.

4) ساختار چندمرکزی نظارت؛ فقدان نهاد هماهنگ‌کننده

در ایران، وضعیت از پراکندگی بسیاری برخوردار است. برآوردها حاکی از آن است که بیش از ۴۰ نهاد و واحد نظارتی در قوای سه‌گانه و خارج از آن در بخش‌های مختلف اقتصادی، فرهنگی و خدمت‌رسان در سطح کشور مشغول فعالیت هستند. بر اساس ماده ۵ قانون محاسبات عمومی کشور و ماده ۳ قانون مدیریت خدمات کشوری، این نهادها عمدتاً از استقلال حقوقی برخوردار بوده و با تصویب مجلس شورای اسلامی ایجاد شده‌اند. این تعدد به خودی خود نه تنها آسیب نیست، بلکه از منظر حقوق عمومی می‌تواند به عنوان سازوکاری برای نظارت متقابل و جلوگیری از تمرکز قدرت در یک نهاد واحد تلقی شود. با این حال، چالش اساسی نه در کمیت نهادها، بلکه در فقدان سازوکار هماهنگ‌کننده رسمی و فراقوه‌ای میان آنها است که بتواند نظارت را به یک نظام منسجم و کارآمد بدل کند. در نظام حقوقی کنونی ایران، هیچ نهاد فراقوه‌ای واحد با صلاحیت الزام‌آور برای هماهنگی میان این نهادها، رفع تعارضات صلاحیتی و ارائه ارزیابی یکپارچه از عملکرد کل نظام اداری پیش‌بینی نشده است.

در طول سال‌های اخیر، تلاش‌هایی برای کاهش این پراکندگی صورت گرفته است؛ از جمله تشکیل «شورای هماهنگی دستگاه‌های نظارتی» در سال ۱۳۹۹ که با ترکیب رئیس سازمان بازرسی کل کشور، رئیس دیوان عدالت اداری، وزیر اطلاعات و رئیس دیوان محاسبات کشور ایجاد شد. با این حال، این شورا فاقد اختیارات الزام‌آور برای هماهنگ‌سازی سیاست‌ها و رفع موازیکاری‌هاست و تصمیمات آن جنبه مشورتی و هماهنگ‌کننده محدودی دارد. همچنین تفاهمنامه‌های دوجانبه‌ای میان برخی نهادها (مانند سند تعامل دیوان محاسبات و سازمان بازرسی کل کشور در سال ۱۳۸۵) منعقد شده، اما این تفاهمنامه‌ها نیز الزام حقوقی درونی ندارند و وابسته به اراده شخصی مدیران وقت هستند.

5) الزمات راهبردی تأسیس نهاد نظارت و ارزیابی در ایران

ناظر به موارد و ملاحظات اشاره شده در این پژوهش، پرسش بنیادین آن است که برای تأسیس ساختار نظارت و ارزیابی در ایران به مثابه یک نهاد مستقل و متمرکز، به چه الزامات راهبردی باید توجه شود؟ تجارب کشورهای درحال توسعه و تلاش‌های صورت گرفته در کشور، بیانگر این نکته است که بدون توجه به نگاه نهادی به نظارت و ارزیابی در کشور، صرف تأسیس یک سازمان، معاونت یا شورا نمی‌تواند به توسعه سلامت اداری و دستیابی به شاخص‌های حکرانی خوب کمک نماید. بر این اساس، توصیه می‌شود به الزامات ذیل به‌عنوان مبنایی تئوریک پیش از هر اقدام عملی در حوزه نظارت و ارزیابی توجه شود:

5-1) نظارت و ارزیابی به مثابه یک چرخه سیاست‌گذاری

یک عامل حیاتی در انتخاب روش‌ها، اطمینان از ایجاد تعادل بین داده‌های عینی و نظرات ذهنی، ادراکات مدیران، پرسنل و شهروندان می‌باشد که ممکن است اثرات واقعی را بیش از حد یا کمتر از حد واقع نشان دهند. تجربه کشورهای توسعه ‌یافته نشان‌دهنده روند فزاینده‌ای به سمت ایجاد تعادل بین داده‌های عینی و ذهنی از طریق ترکیب موارد زیر است:

1. روش‌های سنتی کنترل اداری، بررسی اسناد و فرآیندها.
2. نظرسنجی‌ها، جمع‌آوری نظرات از حوزه‌های مختلف و استفاده از گروه‌های متمرکز (focus groups).
3. جلسات استماع غیررسمی و عمومی.

گزارش ارزیابی که به گوشه‌ای پرتاب شود و گرد و غبار روی آن بنشیند، منجر به بهبود طراحی و مدیریت سیاست نخواهد شد. اگر رسیدن به نتایج معتبر و مفید ممکن است به خودی خود یک هدف به نظر برسد، به همان اندازه مهم است که اطمینان حاصل شود نتایج ارزیابی در عمل در چرخه سیاست استفاده می‌شوند؛ این یک فکر بعدی نیست، بلکه بخشی جدایی‌ناپذیر از ارزیابی است. فرآیندها و نتایج ارزیابی می‌توانند با ارائه اطلاعات در مورد جنبه‌های کلیدی سیاست، شناسایی نقاط قوت و ضعف و روشن کردن گزینه‌های تنظیم و تعدیل، به تصمیم‌گیری‌ها کمک کنند. بنابراین، تلاش آگاهانه اطمینان حاصل می‌کند که یافته‌ها از طریق اقدامات پیگیری پیش‌فعالانه، به طور مناسب منتشر شده و در سیاست‌گذاری مورد استفاده قرار می‌گیرند.

5-2) تفکیک قوا و لزوم یک ناظر مستقل فراقوه‌ای (Checks and Balances)

مهم‌ترین الزام، تفکیک قوا و ایجاد یک ناظر مستقل فراقوه‌ای است. بزرگترین چالش برای تأسیس یک نهاد کارآمد نظارت و ارزیابی در ایران، توزیع پراکنده قدرت میان قوای سه‌گانه و موازی‌کاری شدید بین نهادهای نظارتی همچون سازمان بازرسی کل کشور، دیوان محاسبات کشور و نظام ارزشیابی کارکنان دولت است. برای رفع این نقیصه ساختاری، تأسیس «نهاد هماهنگ‌کننده عالی» در سطح فراقوه‌ای ضرورت دارد. این نهاد باید فراتر از شورای هماهنگی دستگاه‌های نظارتی (که فاقد اختیارات الزام‌آور است) عمل کرده و دارای مأموریت و قدرت اجرایی و حقوقی برای جلوگیری از دوباره‌کاری‌های نهادهای مختلف باشد. همچنین این نهاد باید از اختیار کامل برای دسترسی به اطلاعات تمامی دستگاه‌های تابعه قوای سه‌گانه (با رعایت ملاحظات امنیت ملی در چارچوب قانون مشخص) برخوردار باشد تا امکان پنهان‌سازی تخلفات مالی و اداری بر اساس مصونیت‌های دسته‌جمعی از بین برود.

5-3) لزوم حرکت از «نظارت موردی» به «ارزیابی راهبردی سیستماتیک»

بخش اعظم نظارت‌ها در نظام فعلی مبتنی بر بازرسی‌های سنتی و متمرکز بر جزئیات بوده و بر راهبردهای کلان توجهی نمی‌شود. آنچه در ایران انجام شده عمدتاً تشکیلات‌سازی (ایجاد کمیته‌ها و شوراهای بی‌اختیار) بوده، نه نهادینه‌سازی (ایجاد ساختارهای دارای فرهنگ، قواعد و هنجارهای پایدار). ساختار جدید باید حلقه اتصال بین «تشخیص تخلف» و «تنبیه یا اصلاح رویه» را تکمیل کند و نتایج ارزیابی را مستقیماً در فرآیندهای بودجه‌ریزی و تصویب قوانین به کار گیرد. همچنین تقویت بخش قضایی این نهاد به گونه‌ای که میان نظارت و مجازات تعامل مستقیم و سریع وجود داشته باشد و شفافیت در آرای صادره و گزارش‌های ارزیابی، از الزامات کلیدی محسوب می‌شود.

5-4) الحاق یک «سازوکار ترکیبی ارزیابی» به مدل نهاد هماهنگ‌کننده

چهارمین الزام، الحاق یک «سازوکار ترکیبی ارزیابی» به مدل نهاد هماهنگ‌کننده است. با تکیه بر تجربه جهانی و تحلیل تطبیقی موجود در گزارش‌های کارشناسی  سازمان همکاری و توسعه اقتصادی، ساختار پیشنهادی در ایران باید رویکرد ترکیبی ارزیابی (هم داخلی و هم خارجی) را به عنوان بخشی از ساختار ذاتی خود بپذیرد. شورای عالی هماهنگی نباید تنها ترکیبی از مدیران دولتی باشد؛ بلکه باید از مشاوران مستقل (وکلا، حسابرسان، متخصصین ارزیابی عملکرد) و نمایندگان جامعه مدنی استفاده کند تا مشروعیت یافته‌ها تقویت شود و حبس در فضای بوروکراسی قدیمی رخ ندهد. تجربه کشورهای توسعه‌یافته نشان‌دهنده روند فزاینده‌ای به سمت ایجاد تعادل بین داده‌های عینی و ذهنی از طریق ترکیب روش‌های سنتی کنترل اداری، نظرسنجی‌ها و جلسات استماع غیررسمی و عمومی است.

5-5) شناسایی ذی‌نفعان خارجی و تضمین مشارکت آن‌ها

پنجمین الزام، شناسایی و تضمین مشارکت ذی‌نفعان خارجی است. ارزیابی به عنوان یک فرآیند اجتماعی، نیازمند مشارکت ذی‌نفعان خارج از دولت (کارشناسان، دانشگاهیان، پیمانکاران و …) است. در حال حاضر مسئولیت نظارت صرفاً به نهادهای درون دستگاه یا نهادهای خاص امنیتی/قضایی گره خورده است. احیای نقش کمیسیون اصل ۹۰ مجلس به دلیل ظرفیت حقوقی استثنایی آن برای نظارت بر هر سه قوه، می‌تواند ظرفیت بالقوه بالایی برای تقویت نظارت غیرقضایی فراهم آورد. نهاد جدید می‌تواند با این کمیسیون مشارکت راهبردی و ساختاری داشته باشد یا از ظرفیت آن به عنوان اتاق فکر برای ارزیابی‌های ریسک‌پذیر بهره گیرد. همچنین شفافیت در برابر مردم به عنوان یکی از اصول بنیادین حکمرانی خوب، باید در دستور کار قرار گیرد؛ در کلیه نظام‌های پاسخگو، شفافیت اطلاعات (به جز موارد محرمانه امنیتی) باعث کنترل متقابل مردم بر حاکمیت می‌شود.