بررسی جایگاه مهاجران و اتباع خارجی در قانون برنامه هفتم توسعه

برنامه هفتم توسعه، نقشه راه کشور برای 5 سال آینده است. با توجه به اهمیت مهاجرت ها به ایران و مهاجرت ها از ایران، این قانون احکامی در این زمینه وضع کرده است. به نظر می رسد این قانون بیش از تمامی برنامه های توسعه پیشین به مقوله مهاجرت پرداخته است و سعی کرده ابعاد گوناگون این پدیده و گروه های مختلف مهاجران را تا حدی پوشش دهد، اما نواقص بسیاری نیز در آن به چشم می خورد. برنامه هفتم توسعه با اشاره به موضوعاتی همچون «سرمایه گذاری خارجی»، «تشکیل سازمان ملی مهاجرت»، «ایجاد پایگاه داده یکپارچه در مورد اطلاعات مهاجرین و اتباع خارجی» و نیز «گردشگری سلامت» نشان داده که به ابعاد گوناگون این پدیده توجه داشته، اما این حمایت ها بسیار اندک است.

ضرورت و اهداف پژوهش

برنامه هفتم توسعه جمهوری اسلامی ایران برای سال های ۱۴۰۲ تا ۱۴۰۶ که مدت ها بود افکار عمومی و کارشناسان در انتظار انتشار آن بودند، سرانجام در ۲۸ خردادماه ۱۴۰۲ از سوی رئیس جمهور تقدیم مجلس شد. قانون برنامه هفتم، دارای ۲۴ فصل و درمجموع 120 ماده است. در این سند هیچ بخش یا فصل مجزایی برای موضوع مهاجرت یا مسائل اتباع خارجی پیش بینی نشده، اما در لابه لای بخش های مختلف موادی وجود دارد که ناظر بر مسائل مختلف این حوزه است. ایران کشوری است که هم اکنون از یک طرف میزبان بیش از پنج میلیون تبعه خارجی است و از طرف دیگر بنا به اعلام وزارت امور خارجه بیش از ۵ میلیون و ۱۰۰ هزار نفر تبعه ایرانی نیز به عنوان مهاجر در خارج از کشور زندگی می کنند. در اکثر کشورهایی که با چنین جمعیتی از مهاجران چه دایاسپورای خارج از وطن و چه مهاجران ورودی روبه رو هستند، در اسناد بالادستی خود فصل جداگانه ای را در باب سیاست های مهاجرتی و اهداف و ماموریت های مربوطه تدوین می کنند.

برنامه هفتم توسعه به دو طریق بر سرنوشت و زیست مهاجران و اتباع خارجی ساکن ایران تاثیر دارد؛ از یک سو احکام کلی بخش های مختلف برنامه هفتم اعم از سیاست های اقتصادی، اجتماعی، حقوقی و غیره بر کلیه ساکنان ایران من جمله مهاجران تاثیر می گذارد و از دیگر سو برخی مواد این برنامه به صورت خاص ناظر به مقوله مهاجرت و اتباع خارجی است. در این میان تمرکز گزارش حاضر بر مواد خاص مرتبط با مسئله مهاجرت است. لذا این پژوهش درصدد است تا مواد این قانون که ناظر به مهاجرت هستند را به صورت دقیق بررسی کرده و به نقاط قوت و ضعف آن پی ببرد.

سرمایه گذاری خارجی در قانون برنامه هفتم توسعه

در سالیان اخیر با اوج گرفتن مشکلات اقتصادی کشور همزمان با تحریم های بین المللی، دولتمردان ایرانی بارها از ضرورت جذب سرمایه گذاری خارجی سخن گفته اند و سرمایه گذاری خارجی را یکی از راه حل های موجود برای رشد اقتصادی کشور دانسته اند. از همین رو در قانون برنامه هفتم توسعه بر مسئله افزایش سرمایه گذاری خارجی تاکید شده است.

بند الف ماده ۳ یکی از ابزارهای تامین مالی برای رشد اقتصادی کشور را سرمایه گذاری و تامین مالی خارجی دانسته است. در سایر بخش های اقتصادی و زیرساختی این قانون نیز بارها به افزایش سرمایه گذاری خارجی اشاره شده است. برای نمونه بند ب ماده 14 نیز وزارت نفت را مکلف کرده تا از طریق جذب سرمایه گذاری خارجی به توسعه و بهره برداری میادین جدید نفت و گاز و دیگر طرح های این وزارت خانه اقدام کند.

با وجود تاکید برنامه بر افزایش سرمایه گذاری خارجی، برنامه چندانی برای دستیابی به این هدف بیان نشده و صرفا در بند ح ماده ۱۰۱ که در مورد دیپلماسی اقتصادی است، تکالیفی برای وزارت خارجه تعیین شده است. بندهای ذکرشده در این ماده بیشتر ناظر به شیوه های همکاری اقتصادی دولت با سایر دولت ها در سطح کلان است و به سازوکارهای جذب و حمایت از سرمایه گذاران خارجی پرداخته نشده است. صرفا در بند ج ماده ۱۰۱ به مقوله افزایش تسهیلات روادید تجاری و کثیرالمسافری الکترونیکی برای تجار خارجی اشاره شده است.

در مجموع می توان گفت مفاد قانون برنامه هفتم در زمینه سرمایه گذاری خارجی بسیار نحیف است و بعید به نظر می رسد که نسبت به وضعیت فعلی بهبودی حاصل شود. ایران موقعیت خوبی برای جذب سرمایه های اتباع خارجی کشورهای همسایه به ویژه افغانستان پاکستان و عراق دارد و لذا ضروری است دولت و مجلس در آینده نسبت به جذب سرمایه های این گروه ها برنامه ویژه ای تعیین نمایند.

ساماندهی مهاجرین حاضر در کشور از طریق تشکیل سازمان ملی مهاجرت

ماده ۸۶ قانون برنامه هفتم به صورت خاص به موضوع ساماندهی اتباع خارجی در ایران پرداخته و در راستای دستیابی به این هدف دو راهبرد کلیدی برای وزارت کشور مشخص کرده است که مهمترین آن تشکیل سازمان ملی مهاجرت است. تشکیل این نهاد یکی از دغدغه های دولت های ایران در چند سال گذشته بوده است. در ۲۳ اردیبهشت ماه سال ۱۳۹۷ شورای عالی اداری کشور با تشکیل سازمان ملی مهاجرت موافقت کرد و در سال ۱۳۹۹ لایحه مربوطه با عنوان «سازمان مهاجران اتباع خارجی» به مجلس ارسال شد. بعد از کش و قوس های فراوان این لایحه با یکی از طرح های مطرح شده مجلس برای ساماندهی اتباع خارجی ادغام و در نهایت «طرح سازمان ملی مهاجرت» به مجلس ارائه شد. کلیات این طرح در ۲۲ آبان ۱۴۰۱ به تصویب نمایندگان مجلس شورای اسلامی رسید، اما بررسی جزییات آن هنوز انجام نگرفته است.

قانون برنامه هفتم در بند الف ماده ۸۶ در راستای ساماندهی مهاجران و اتباع خارجی، وزارت کشور را با همکاری شورای عالی امنیت ملی مکلف به تشکیل این سازمان کرده است. البته به موجب تبصره همین ماده برای تعیین ساختار و وظایف این سازمان، وزارت کشور ماموریت یافته تا لایحه ای مرتبط با این سازمان را تقدیم مجلس نماید که این امر تاکنون انجام نگرفته است. البته با وجود عدم تصویب نهایی طرح سازمان ملی مهاجرت در مجلس، وزارت کشور از سال 1401 به شکل نیمه رسمی این سازمان را تشکیل داده است.

ایجاد پایگاه داده یکپارچه در مورد اطلاعات مهاجرین و اتباع خارجی

راهبرد دوم قانون برنامه هفتم، برای ساماندهی امورات مختلف مهاجران (مانند ورود، خروج، طرد، سرشماری، آمایش سرزمینی و ثبت احوال آنان)، ایجاد یک پایگاه داده مرجع برخط و یکپارچه حاوی کلیه اطلاعات مهاجران و اتباع خارجی ساکن ایران است. این موضوع در بند ب ماده ۸۶ ذکر شده است. به موجب این ماده، وزارت کشور باید پایگاه داده مزبور را با تعامل وزارت خارجه، وزارت اطلاعات، مرکز آمار ایران، نیروی انتظامی، سازمان ثبت احوال و سایر نهادهای مربوطه ایجاد کند. تبصره همین ماده ارائه هرگونه خدمات دولتی به اتباع بیگانه، غیر از برخی موارد اضطراری، را بر اساس اطلاعات ثبت شده در این سامانه مجاز می داند. در دهه های گذشته هر یک از نهادهای متولی مهاجرین پایگاه داده ویژه خود را در مورد اطلاعات و داده های اتباع خارجی داشتند. ضرورت یکپارچه سازی این پایگاه ها واضح است، اما انجام چنین کاری با توجه به تعدد ذی نفعان این حوزه چندان ساده نیست.

گردشگری سلامت

گردشگری سلامت اصطلاحی گسترده است که طیف وسیعی از فعالیت های متنوعی را در برمی گیرد و به صورت کلی به سفر کردن به کشورهای دیگر به قصد دریافت خدمات درمانی و بهداشتی گفته می­شود. حوزه گردشگری سلامت امروزه به یکی از زیرشاخه­های مهم صنعت گردشگری در دنیا تبدیل شده است. ایران نیز در سالیان اخیر فعالیت­هایی در راستای تقویت توریسم درمانی انجام داده اما به نسبت سایر کشورها، مثل ترکیه، نتوانسته بهره خوبی از درآمدهای این حوزه ببرد.

برنامه هفتم توسعه در ماده 72، توسعه گردشگری سلامت را مورد توجه قرار داده و به افزایش درآمد سالانه کشور از گردشگری سلامت به شش میلیارد یورو در طول اجرای برنامه هفتم به عنوان یک هدف اشاره نموده است. ماده مذکور اگرچه به مقوله افزایش درآمد کشور از گردشگری سلامت اشاره کرده اما هیچ راهبرد خاصی برای تحقق آن معرفی نکرده است و تکالیفی که در بند­های الف و ب این ماده ذکر شده هیچ کدام ربطی به موضوع گردشگری سلامت ندارند.

با توجه به بازار بزرگ این حوزه و ظرفیت های پزشکی خوب ایران، وزارت بهداشت بایستی اقدامات دیگری همچون تسهیل صدور مجوز فعالیت برای موسسه جذب گردشگران سلامت، معرفی ظرفیت های پزشکی ایران برای ارائه خدمات به اتباع خارجی و انعقاد قراردادهای همکاری پزشکی با کشورهای همسایه چون عراق و افغانستان را در پیش بگیرد.

جمع بندی

برنامه هفتم توسعه جمهوری اسلامی ایران برای سال های ۱۴۰۲ تا ۱۴۰۶ که مدت ها بود افکار عمومی و کارشناسان در انتظار انتشار آن بودند سرانجام در ۲۸ خردادماه ۱۴۰۲ از سوی رئیس جمهور تقدیم مجلس شد. برنامه هفتم توسعه، دارای ۲۴ فصل و 120 ماده است. اگرچه در این سند هیچ بخش یا فصل مجزایی برای موضوع مهاجرت یا مسائل اتباع خارجی پیش بینی نشده، اما در لابه لای بخش های مختلف موادی وجود دارد که ناظر بر مسائل مختلف این حوزه است. این مواد دارای مزایا و معایبی هستند که گزارش حاضر به بررسی آن ها پرداخت. در این گزارش به مواد مرتبط با سرمایه گذاری خارجی، تشکیل سازمان ملی مهاجرت، ایجاد پایگاه داده یکپارچه در مورد اطلاعات مهاجرین و اتباع خارجی و گردشگری سلامت به صورت مختصر اشاره شد. در این میان مهمترین ماده این قانون ماده ۸۶ است که بر تشکیل سازمان ملی مهاجرت و تصویب قانون مرتبط با اختیارات و ساختار آن تاکید کرده است.

این مطالعه در اندیشکده دیاران توسط رزگار سلیمی در سال 1402 انجام شده است.