بررسی و نقد طرح مردمی سازی حکمرانی (مدیریت یکپارچه شهری و روستایی)

در سال های اخیر بروز مسائل، چالش ها، رویکردها و نیازهای جدید در شهرها و روستاهای کشور مدیریت شهری و روستایی را بیش از پیش با مباحث پیچیده و دشواری مواجه کرده است که نیازمند نگاهی همه جانبه نگر، سیستمی و یک پارچه به امور است. در نبود مدیریت یکپارچه شهری و روستایی، شهرها و روستاها امروز شاهد نابسامانی ها، ناهماهنگی ها، اتلاف منابع اعم از انسانی و مادی و بالاخره نارضایتی فزاینده مردم هستند و لزوم تصمیم گیری در این زمینه انکار ناپذیر است. در نتیجه با عنایت به گستره امور، نیاز به رویکردی تازه در مدیریت شهری و روستایی و ایجاد تحول در ساختار اداری و مدیریتی کشور و لزوم توجه به شوراها و شهرداری ها و دهیاری ها به عنوان ارکان مدیریت محلی امری ضروری است.

ضرورت و اهداف پژوهش

در ارتباط با الگوهای مدیریت یکپارچه شهری و روستایی در سال های مختلف با عناوین متفاوت در کشور پیشنهادهایی در سطح دولت و مجلس ارائه شده است. آخرین پیشنهاد مطرح شده توسط مجلس شورای اسلامی، طرح مردمی سازی حکمرانی است که با دربرگیری 271 ماده، به لحاظ وسعت، اثرگذاری و دامنه شمول یکی از بزرگترین طرح های مطرح شده در ادوار مجلس است. این طرح در صورت تصویب می تواند منجر به تغییر اساسی در ساختار تصمیم گیری، مدیریتی، اداری و اجرایی کشور گردد و به موجب آن بسیاری از قوانین موضوعه موجود دستخوش اصلاح، تغییر و یا نسخ می شوند. از این رو در این پژوهش به بررسی اهمیت این طرح، چالش های پیش روی آن و ارائه پیشنهاد جهت تکمیل و اصلاح طرح مذکور پرداخته شده است.

اهمیت، ضرورت و اقتضائات تغییر رویکرد در مدیریت و حکمرانی شهری

مشخصات و ساختارهای نهادهای قانونی اداره کننده شهرها از کشوری به کشور دیگر متفاوت است و هر جامعه ای با توجه به ساختار حقوقی، سیاسی، اقتصادی، اجتماعی خود تلقی ویژه ای از مدیریت شهری دارد. مدیریت شهری نقشی اساسی در ثبات، توسعه و عمران شهرها دارد؛ از این رو باید شرایطی فراهم گردد که ضمن تمول اختیار و مسئولیت، توانایی تامین منابع مالی پایدار و مشارکت عمومی شهروندان را نیز داشته باشد. برنامه ریزی مطلوب و بهینه می تواند موجب رشد اقتصادی، تثبیت سیاسی و افزایش مشارکت شهروندان در امور شهرها شود ولی در مقابل، شکست در حل مشکلات و مسائل شهری، سبب رکود اقتصادی، نارضایتی های اجتماعی و سیاسی، فقر، بیکاری و تخریب محیط زیست خواهد شد.

امروزه مشکلاتی مانند «به هنگام نبودن قانون شهرداری ها»، «نبود قوانین ویژه برای اداره کلانشهرها»، «فقدان قوانین حمایتی از شهرهای میانی و کوچک»، «مشخص نبودن تعریف و تفکیک وظایف ملی از محلی»، «عدم شفافیت»، «فربه شدن دولت و کم توجهی به رفع مسائل مدیریتی شهرها»، «افزایش مسائل حاد اجتماعی»، «سطح پایین مشارکت عمومی در اداره امور شهرها» و از همه مهم­تر «فقدان منابع درآمدی پایدار» موجب شده تا بحث مدیریت یکپارچه شهرها بیش از پیش مورد توجه قرار گیرد. اساسا تفکیک مسائل محلی، منطقه ای و ملی یک الزام مهم در تحقق کارآمدی کشور است. در شرایط فعلی مدیریت کشور، اختیارات دولت بسیار زیاد بوده و واگذاری بخش مهمی از آن ها و بازگشت به جایگاه نظارت و راهبری یکی از تحولات کلان نیازمند پیگیری است.

ملاحظات مردمی سازی حکمرانی

مردمی سازی حکمرانی زمانی قابل تحقق است که ساختار حکمرانی یعنی سیاستگذاری، تنظیم گری (مقررات، ساختار، گفتمان، اجرا، رصد و ارزیابی) و خدمات عمومی در مسیر درست شبکه ای قرار گیرد. در این راه باید به این مهم توجه شود که ایجاد تغییرات نباید به صورت جزیره ای و بدون نگاه کل گرا باشد. باید به صورت توامان ساختار اداری و مدیریتی کشور و نظام حقوقی و نظارتی مترتب بر آن را در نظر گرفت و در قالب یک سیستم هماهنگ به ارائه راهکار پرداخت. اگر قرار باشد نظام یکپارچه ای برای مدیریت شهری در نظر گرفته شود ابتدا باید ساختار اداری کشور مورد بازبینی قرار گیرد و جایگاه شهرداری ها و شوراهای اسلامی شهر در این ساختار و سلسله مراتب به گونه­ای مؤثر و توانمند دیده شود. ابتدا ارتباط و تعامل حاکمیت محلی با حاکمیت مرکزی و روابط عمودی تنظیم شود، منابع مالی و درآمدی پایدار لحاظ شود و نهادهای نظارتی مشخص گردند، سپس با توجه به این اقتضائات چشم انداز، تشکیلات، وظایف، اختیارات و ارتباطات حاکمیت محلی ترسیم گردد.

توجه به این نکته نیز لازم است که حرکت به سمت مدیریت محلی و حکمرانی مردمی الگوی واحد و یکسانی ندارد. در هرکدام از کشورهایی که تلاش کرده اند به سمت حاکمیت و مدیریت محلی حرکت کنند متناسب با نظام حاکم بر کشور و حقوق اساسی و قانون اساسی الگویی متفاوت اتخاذ شده است. در مسیر حرکت به سمت مدیریت یکپارچه شهری و حکومت محلی در هیچ کشوری به یکباره تغییر انجام نشده است. درواقع متناسب با ظرفیت ها و اقتضائات سیاسی، اجتماعی، اقتصادی، فنی و تخصصی، قوانین متناسب وضع و یا اصلاح شده اند، اختیارات تفویض و نهادهای نظارتی تعریف شده اند و به طور کلی دوران گذار و بالندگی طی شده است و بر مبنای یک سیستم پایش، بازخوردگیری و اصلاح روند مدیریت یکپارچه شهری پیگیری شده است.

بررسی و نقد محتوای طرح مردمی سازی حکمرانی

طرح مردمی سازی حکمرانی، هم به جهت نظری و هم در پیشنهادها دچار اشکالات است که حتما باید مورد توجه واقع شود. از این رو در ادامه به برخی از مهم ترین نکاتی که در تکمیل و اصلاح طرح لازم است، اشاره شده است:

• مردمی سازی حکمرانی بیشتر به حقوق شهروندان و عدالت اجتماعی تاکید دارد و تلاش دارد قدرت عمومی را مجددا سازمان دهی کند و نگاه به مشارکت عمومی مردم دارد. با این حال محتوای طرح پیشنهادی چندان توجهی به مشارکت نهادها و تشکل های مردمی، شورایاری های محله و نقش نهادهای بومی و اجتماعی مانند مساجد در مدیریت محلی ندارد؛
• در ابتدای این طرح، دو ماده به هدف و ضرورت این طرح و اصول حاکم بر مدیریت شهری و روستایی پرداخته اند. این بخش تلاش دارد جهت کلی طرح را نشان دهند اما طرح از فقدان یک مبانی نظری و چارچوب مفهومی مشخص و منسجم رنج می برد. نسبت این طرح با سیاست های کلی و آرمان های کشور مانند تمدن نوین اسلامی، بیانیه گام دوم انقلاب، تحقق هویت اسلامی- ایرانی و… ترسیم نشده است. اساسا مشخص نیست طرح حاضر با وجود تغییرات گسترده ای که قرار است در نظام مدیریت شهرها و روستاها ایجاد کند آیا نگاهی به این افق ها دارد؟
• تاکید بر مفاهیمی همچون شفافیت، گسترش کارکردهای شهرداری و جداسازی امور ملی از محلی، ازجمله نقاط قوت طرح است؛ اما پرداخت به این مفاهیم و جاری کردن آن ها در متن قانون آنطور که باید دقیق صورت نگرفته و مابه ازای قانونی آن ها ضعیف ارزیابی می شود؛
• مبنای طرح تهیه شده بر مدیریت شهری و حتی مدیریت کلان شهری استوار است و علی رغم اینکه مباحث مدیریت روستایی نیز مطرح شده اما روح حاکم بر طرح نسبتی با مدیریت روستایی برقرار نکرده است و بخش مدیریت روستایی بسیار نحیف است؛
• در طرح پیشنهادی مشارکت جدی و فعال مردم و اتکا به آرای عمومی در اداره امور شهر و روستا منحصر به انتخاب مستقیم شهردار و در مواردی عزل او و در برخی موارد رجوع به آرای عمومی جهت تصمیم­گیری­هاست که البته ساز و کار آن نیز شفاف و دقیق نیست. تمام این موارد صرفا برای شهرهای بالای دویست هزار نفر در نظر گرفته شده و سایر شهرها و روستاها امکانی برای چنین مشارکتی ندارند. اساسا مشارکت خاصی برای مردم روستا در نظر گرفته نشده است؛
• در پیشنهادهایی که برای تفویض امور اجرایی به شهرداری­ها داده شده، نحوه تعامل و ارتباط بین شهرداری ها، وزارت­خانه ها و سازمان های متولی و چگونگی هماهنگی بین سیاست های کلی وزارتخانه­ها و اقدامات شهرداری ها شفاف نیست.
• در شرایطی که وظایف و اختیارات نهادی افزایش می یابد، متناظر با آن باید نهادهای نظارتی که مانع بروز فساد گردند نیز در سطوح مختلف ترسیم شوند. با وجود آنکه در طرح بر تفویض اختیارات به شهرداری ها و… پرداخته شده اما آن طور که باید نهادهای نظارتی موثر و قدرتمندی که بر عملکرد اجرایی و مالی نظارت کافی و کارا داشته باشند، دیده نشده است؛

ارائه راهبردها و پیشنهادهای تکمیلی و اصلاحی

مسئله و چالش مهمی که امروز شهرها و روستاهای کشور با آن مواجه هستند بحث حکمرانی است. تا زمانی که مشکلات حکمرانی در این عرصه مرتفع نشود، مردمی سازی آن نیز تحقق نخواهد یافت. از این رو در ادامه به ارائه پیشنهادهایی جهت تکمیل و اصلاح طرح مذکور پرداخته شده است:

• یک سند پشتیبان تفصیلی و دقیق در راستای ارتقای سطح اقناع کارشناسی و مدیریتی، ایجاد همراهی در بدنه مدیریت شهری و روستایی و مردم تهیه شود؛
• مسائل حوزه مدیریت شهری و روستایی اولویت بندی شده و چند مساله مهم و اولویت دار محور قرار داده شود. جهت حصول امکان اجماع و تصویب گام به گام قانون، طرح موجود باید به بسته های مختصرتر و هدفمندتر قانونی که اولویت بیشتری دارند، تبدیل شود. در این مسیر حفظ یکپارچگی و همخوانی مواد طرح ها بسیار حائز اهمیت است ؛
• مفهوم حکمرانی و مردمی سازی حکمرانی به گونه ای دقیق تبیین شود که با فهم درست این مفاهیم، محتوای طرح و مواد و تبصره های آن تامین کننده واقعی این مفاهیم باشند؛
• رویکرد، چشم انداز و اصول طرح مبتنی بر سیاست های کلی نظام، آرمان های کشور مانند تمدن نوین اسلامی، بیانیه گام دوم انقلاب، تحقق هویت اسلامی- ایرانی تبیین شود؛
• به ظرفیت های مهمی همچون نظام محلات، مسجد محوری، گروه های جهادی، تشکل های مردمی، نهادهای غیردولتی، شورایاری ها و… در امر مردمی سازی حکمرانی و خلق فضاهای جدید مشارکتی در عرصه های مختلف شهری و روستایی توجه شود؛
• به جایگاه و نقش روستاها در نظام تولیدی، کشاورزی، دامپروری، تامین امنیت غذایی و خودکفایی کشور و ویژگی های خاص اجتماعی و فرهنگی روستاییان توجه شده و از نگاه یکسان به مدیریت شهری و مدیریت روستایی اجتناب شود.
• بر ارتباطات قانونی طولی و عرضی نهادهای دخیل در مدیریت های ملی و محلی در موضوع طرح و تدوین دقیق این ارتباطات جهت حصول اطمینان از هماهنگی میان دستگاهی و نیز تعیین مرجع رسیدگی به اختلافات توجه شود؛
• از نگاه یکسان به همه شهرها و روستا و نیز از غلبه نگاه کلانشهری در تهیه طرح و توجه به ظرفیت ها، اقتضائات و ویژگی های خاص فرهنگی، اجتماعی، اقتصادی، زیست محیطی و … در شهرهای میانی، کوچک و روستاها اجتناب شده و مدل ها و ساختارهای مدیریت متنوع و متناسب برای شهرها و روستاها طراحی شود؛
• به تخصص محوری در انتخابات شورای شهر و شهرداران توجه شود و اصلاحات لازم در قانون انتخابات شوراهای اسلامی و انتخاب شهرداران انجام شود؛
• نحوه انتصابات و انتخاب مسئولان و مدیران مدیریت شهر و روستایی و شرح وظایف و مسئولیت های آن ها شفاف شود؛
• جایگاه شهرداری ها و شهردار در سلسله مراتب اداری و نظام مدیریتی از بالا به پایین تعیین شود؛
• موضوعات مرتبط با منابع مالی شهرداری ها، همچون مالیات و سهم شهرها از این منابع، عوارض شهری و جایگاه شهرداری ها در منابع عمومی دولت مشخص شود؛
• ساختارهای دقیق نظارتی بر عملکرد شوراها و شهرداری ها همزمان با بسط کارکردی شهرداری ها و شوراها در جهت جلوگیری از بروز فساد و عمل به تکالیف و وظایف تعیین شود؛
• زمانبندی، نحوه اجرای آزمایشی طرح و ملاک ها و معیارهای انتخاب استان های پیشنهادی جهت اجرای آزمایشی طرح مشخص شود.

جمع بندی

در ارتباط با الگوهای مدیریت یک پارچه شهری و روستایی در سال های مختلف با عناوین متفاوت در کشور پیشنهادهایی در سطح دولت و مجلس ارائه شده است که آخرین پیشنهاد مطرح شده توسط مجلس شورای اسلامی طرح مردمی سازی حکمرانی است. مردمی سازی حکمرانی زمانی قابل تحقق است که ساختار حکمرانی یعنی سیاستگذاری، تنظیم گری (مقررات، ساختار، گفتمان، اجرا، رصد و ارزیابی) و خدمات عمومی در مسیر درست شبکه ای قرار گیرد. توجه به این نکته نیز لازم است که حرکت به سمت مدیریت محلی و حکمرانی مردمی الگوی واحد و یکسانی ندارد و در مسیر حرکت به سمت مدیریت یکپارچه شهری و حکومت محلی در هیچ کشوری به یکباره تغییر انجام نشده است. در نقد طرح «مردمی­سازی حکمرانی»، بر این نکته تاکید می­شود که این طرح تلاش کرده بر ضرورت مدیریت یک‍پارچه شهری و روستایی اهتمام داشته باشد و گامی در این زمینه بردارد و بسیار جامع­تر و بهتر نسبت به طرح­های پیشنهادی پیشین به این مسئله پرداخته است و برخی از ضعف­های طرح­های پیشین را مرتفع نموده است. اما با وجود این هنوز، هم به جهت نظری و هم در پیشنهادها دچار اشکالاتی است که حتما باید مورد توجه قرار گیرد تا از تبعات بعدی جلوگیری نماید و بتواند گامی صحیح در این راه بردارد.

این مطالعه در اندیشکده شهر اسلامی ایرانی توسط رامین خورسند با همکاری مجید خرمشاد و بهزاد عمران زاده در سال 1401 انجام شده است.