دخل نوزده، خرج بیست

حمید فصیحی

این متن بــا هدف بررســی و تبیین وضعیت اعتبــارات بودجه و عملکرد آن در پروژه ­های عمرانــی تدویــن شــده اســت. داده­ هــا و تحلیل­ هــای ارائه­ شــده، حاصــل پژوهش­ ها و یافته ­هــای متخصصــان و پژوهشــگران ســازمان برنامه و بودجه کشــور است. این گزارش، بر اســاس اطلاعات و مصاحبه­ های انجام شده با ایشان تهیه شده و تلاش دارد تصویری جامع، به زبانی ساده و قابل فهم، از روند اعتبارات طرح­ های تملک دارایی­ های سرمایه­ ای در سال های اخیر ارائه دهد.

تصویر کلان و تبیین وضعیت اعتبارات طرح ­های تملک دارایی ­های سرمایه ­ای طی سال­ های اخیر

تملــک دارایی­ هــای ســرمایه ­ای در ادبیــات بودجــه ­ای و مالــی بــه معنــای هزینه ­هایــی اســت که بــرای ایجاد یا توســعه دارایی­ هــای ثابت و زیرســاخت­ های بلندمدت انجام می­ شود. هرساله در قوانین بودجه سنواتی، سهم قابل توجهی از ســرمایه­ گذاری­های دولــت در قالــب اعتبارات تملــک دارایی­ های ســرمایه ­ای به اجــرای آنهــا (طرح ­هــای جدید و تکمیــل طرح­ هــای نیمه ­تمــام) اختصاص داده می­ شــود. طرح ­های تملک دارایی­ های ســرمایه­ ای اصلی­ تریــن کانال تزریق منابع بودجــه­ ای در اقتصــاد کشــور جهــت گســترش ظرفیت­ هــای زیربنایــی و تولیــدی محســوب می ­شــوند. برای درک بهتر از ســهم این اعتبارات نسبــت به بودجه کل کشــور، نمودار زیر ســهم اعتبارات تملک دارایی­ های ســرمایه ­ای را نسبت به کل هزینه ­های دولت نشان می ­دهد.

همانطــور کــه در نموداره شــماره 1 صفحــه بعد ملاحظه می­شــود از مقدار کل هزینه ها، به میزان 400 هزار  میلیارد تومان ســهم اعتبارات تملک دارایی­ های ســرمایه ­ای (برای ســال 1403) می­ باشــد. در ادامه به شرح مختصری از وضعیت این اعتبارات طی سال­ های اخیر می­ پردازیم.

اجزاء طرح­ های تملک دارایی ­های سرمایه­ ای

طرح­ هــای تملک ســرمایه ­ای از ســه بخش شــامل پیوســت یــک، طرح ­های اســتانی و طرح­ هــای متفرقــه تشــکیل شــده ­انــد. در این ســه بخــش، طرح­ های اســتانی منحصر به پروژه­ های درون اســتانی و با مقیــاس کوچکتر هستند، طرح ­های متفرقه عمدتا با محوریت طرح­های موضوعی تعریف شــده­ اند و همچنین طرح­ هــای پیوســت (یک) کــه اصلی­ ترین زیربخش این قسمت هستند، شامل طرح هایی در مقیاس ملی می باشند.

اصلی ­ترین جزء طرح ­های تملک دارایی ســرمایه­ ای مربوط به پیوست یک با بالاترین میزان تخصیص اســت. طرح ­های پیوســت یک شــامل گستره وسیعی از حوزه ­های گوناگون است و طیف وسیعی از خدمات را در برمی­ گیرد.

سهم، ارزش و تخصیص اعتبارات تملک دارایی­ های سرمایه ­ای

بــا مرور ارقــام و آمار موجــود می ­توان گفت، ســهم اعتبــارت طرح­ های تملک ســرمایه­ ای از کل بودجه با گذشــت زمان رو به کاهش بوده اســت. همانطور که در نمودار زیر نشــان داده شده است، ســهم این اعتبارات از محل منابع عمومی دولــت، از بیش از 27 درصد در ســال 1397 به کمتــر از 16 درصد در قانون بودجه ســال 1403 رسیــده؛ بــه عبارتی با کاهش ســهم بیش از 10 واحــد درصدی مواجه بوده است.

نمودار:2 سهم اعتبارات تملک دارایی­های سرمایه­ای از محل منابع عمومی دولت )درصد( در طی سالهای 1390-1403

همچنیــن ارزش ایــن اعتبارات نیز با گذر زمان، روند کاهشــی داشــته اســت؛ بطوریکــه اگــر قیمــت ثابــت ســال 95 را مبنا قرار دهیــم، 375 همت ســال 1402 معادل تقریبی 28 همت ســال 1395 اســت. به عبارت دیگــر، تأثیر تورم بر مقدار اعتبارات تملک دارایی­ های ســرمایه ­ای به ­وضوح مشــهود اســت و ارزش اعتبارات طی گذر زمان روند نزولی دارد:

نمودار:3 اعتبارات مصوب تملک داراییهای سرمایهای به قیمت جاری و ثابت سال -1395 هزار میلیارد ریال

تعداد طرح ­های تملک دارایی­ های سرمایه ­ای

تعــداد طرح­ هــای تملــک دارایی­ های ســرمایه ­ای همــواره در نوســان بوده اســت؛ همانطــور کــه در جــدول مشــاهده مــی شــود تعــداد طرح ­هــای تملــک دارایی ­های سرمایه­ ای از 2905 طرح در سال 1392، به 2331 طرح در سال 1403 کاهش پیدا کرده است.

باید توجه داشــت این کاهش تعداد لزوما به معنای اتمام طرح نیست و می ­توانــد تلفیقــی از ادغام، حذف و یا اتمام پروژه­ ها باشــد. همچنین طی ســال های 1392 تا 1403 بالغ بر 951 طرح به پیوســت یک در قوانین بودجه ســنواتی اضافه  شده است:

بسیــاری از نابســامانی­ های طرح­ هــای عمرانــی و تطویــل زمانــی آن ها را می­تــوان ناشــی از افزایــش بی ­برنامــه این طرح ­ها دانســت.

 بسیــاری از نابســامانی ­های طرح ­هــای عمرانــی و تطویــل زمانــی آن ها را می­تــوان ناشــی از افزایــش بی­ برنامــه این طرح ­ها دانســت. اگــر منابع بودجــه را به پارچــی پــر از آب تشبیه کنیم، در شــرایطی کــه تعداد طرح­های تملــک دارایی ­های ســرمایه ­ای بــدون برنامــه ­ریزی و بررســی کارشناســی افزایش یابد و بــرای هر یک ردیف بودجه­ ای مستقل در نظر گرفته شود، در نهایت هر طرح تنها قطره­ای از این پــارچ را دریافت خواهد کرد و ســهم ناچیزی از منابــع کل به آن اختصاص می­ یابد. این تخصیص نامتناسب باعث می­ شود که نه تنها بودجه به ­طور مؤثر در پروژه ­ها مــورد اســتفاده قرار نگیرد، بلکه طرح­ هــا نیز قادر به پیشــرفت و تکمیل نخواهند بــود. نتیجــه این وضعیت، افزایش چشــمگیر مــدت زمان اجرا و طــول عمر طرح­ های مندرج در پیوســت یک در طول ســالیان گذشــته است که در ادامه بخشی از اطلاعات تفصیلی در این خصوص ارائه خواهد شد.

طول عمر طرح ­های تملک داریی­ های سرمایه ­ای

میانگیــن طول عمر اجــرای طرح ها جهت بهره­برداری در ســال 1392 حدود  11 ســال و در ســال 1403 به 29 ســال افزایش یافته اســت. باید توجه داشت که  بعــد از 29 ســال، مفروضات و پیش بینی­های اولیه تغییــر کرده و خیلی از طرح ها  موضوعیت خود را از دســت می دهند. افزایش بی رویــه تعداد طرح ها و پروژه ها،  تغییــر عناویــن[2] و  طبیعتــا افزایــش حجــم عملیــات طرح هــا در طــول ســال های گذشته، از دلایل اصلی افزایش طول عمر بهره برداری از طرح ها بوده است.

جدول:1 شاخص­های کلیدی بحث­شده در سال­های گذشته

مقدار بودجه مورد نیاز تکمیل طرح­ های نیمه تمام عمرانی که در شرایط بسیار خوش بینانه 4000 همت پیش بینی می­ شود، 10 برابر کل بودجه تملک دارایی سرمایه ­ای در نظر گرفته­ شده سال 1403می­ باشد.

همانطور که در جدول مشخص است، درحال حاضر میانگین عمر طرح ­های تملــک دارایــی ســرمایه ­ای در حدود 30 ســال اســت. طرح آزادراه تهران ـ شــمال می­ تواند مصداق بارز این مورد باشد.

یکی از عوامل اساسی موفقیت در هر پروژه، اجرای آن طبق برنامه زمان­بندی تعییــن شــده اســت. زمانــی کــه بهره ­بــرداری از پروژه ­هــا بــا تاخیــر مواجه شــود، پیامدهــای مختلفــی به دنبال دارد که می ­تواند بر روند پیشــرفت پروژه و همچنین بروضعیت اقتصادی کشــور تاثیرگذار باشد. یکی از مهم ترین تبعات این تاخیرها، افزایــش هزینه ­های پروژه اســت. این افزایش هزینه­ هــا به دلایل مختلفی از جمله هزینه ­هــای تعدیــل و تاثیرات تــورم رخ می­ دهــد. همچنین پروژه­ هایــی که زمانی طولانــی از تصویب­شــان می ­گــذرد، مفروضات و پیش­ بینی­ های اولیــه تغییر کرده و ممکن اســت مطالعات امکان ­ســنجی اولیــه دیگر توجیه­ پذیر نباشــد. به همین دلیل برخی از پروژه ­ها ممکن اســت نیاز به بازنگری کلی داشــته باشــند. علاوه بر ایــن، طولانــی شــدن زمان بهره ­بــرداری از پروژه ­ها مــی­ تواند منجر بــه نارضایتی عمومی شود و پیامدهای اجتماعی سنگینی به همراه داشته باشد.

اعتبار مورد نیاز برای تکمیل طرح­ های پیوست یک

برای محاســبه میزان اعتبار مورد نیاز برای اتمام طرح­ های تملک دارایی­ های ســرمایه­ ای پیوست یک، مجموع اعتبارات پیش­ بینی شده در ستون برآورد 1403 و ســتون پیش ­بینی ســال­ های بعد پیوســت یک قانون بودجه سال 1403 در نظر گرفته شــده است؛ بدین صورت که در مجموع، حدودا 1747  هزار میلیارد تومان اعتبــار مــورد نیاز اســت تــا طرح ­هــای تملــک دارایی­ های ســرمایه­ ای پیوســت یک موجود در قانون بودجه 1402 به قیمت امروز خاتمه یابند. اما با تدقیق و به ­روزرســانی ایــن اعتبارات بالغ بر دو برابر رقم درج شــده خواهد بــود و به رقمی بالای 4000 هــزار میلیــارد تومان می­رســد. این رقــم را با کل مقدار بودجــه تملک دارایی ســرمایه ­ای در ســال 1403 مقایسه کنید که 400 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده بود؛ به عبارتی مقدار بودجه مورد نیاز تکمیل طرح­ های نیمه تمام عمرانی که در شــرایط خوش بینانه 4000 همت پیش ­بینی می­ شــود[3]،  10 برابر کل بودجه تملک دارایی سرمایه­ ای برای سال 1403 می ­باشد.

این درحالی اســت که منابع معطل ­مانده برای پروژه ­های نیمه ­تمام پیوست یک بالغ بر 3000  هزار میلیارد تومان برآورد شــده اســت، این منابع به بودجه­ ها و  ســرمایه ­هایی اطلاق می ­شــود که به پروژه ­های عمرانی تخصیص یافته اند، اما به دلیل نیمه­ تمام ماندن این پروژه ­ها و تأخیر در بهره ­برداری، عملاً بلا استفاده باقی مانــده ­اند. به عبارت دیگر، این اعتبارات به پروژه­ ها اختصاص داده شــده ­اند، اما چــون پروژه­ ها به اتمام نرسیده ­اند، امکان اســتفاده و بهره ­برداری از این منابع به طور مؤثر فراهم نشده و به ­طور غیرمولد در سیستم باقی مانده ­اند.

ایــن وضعیــت ناشــی از علل متعددی اســت کــه از جملــه آن ها می­ تــوان به افزایــش بــی برنامه طرح­ ها و به تبع آن کاهش ســهم منابــع بودجه ­ای هر پروژه، کاهش ســهم اعتبار تملک دارایی­ های سرمایه­ ای از منابع عمومی، کاهش ارزش منابــع به دلیل تأثیرات تــورم و تغییرات مکرر در اولویت ­ها و سیاســت­ های دولت اشــاره کــرد. این عوامل سبب شــده ­اند که منابــع تخصیص یافته بــه پروژه ­ها در حالت بلاتکلیفی قرار گرفته و نتوانند به ­طور مؤثر در جهت پیشرفت طرح­ها به کار گرفته شوند.

شــکل زیر چگونگــی تخصیص کل هزینــه­ ها و همچنین اجــزا و حوزه ­های تخصیص طرح­ های پیوســت یک را نشــان مــی ­دهد. همانطور که مشــاهده می ­شــود، طرح­ های پیوست یک شامل گســتره وسیعی از حوزه­ های گوناگون است و طیــف وسیعی از خدمات در حوزه­ هــای گوناگون را در برمی ­گیرد. همچنین برای مثــال در این شــکل چگونگی تخصیص اعتبارات بخش حمــل و نقل از مقدار کل هزینه نشان داده شده است:

سهم اعتبارات پروژه های حوزه حمل و نقل از کل هزینه ها (1403)

همانطور که مشــخص اســت از کل اعتبــارات تملک دارایی­ های ســرمایه ­ای به میزان 400  همت (در ســال 1403) ســهم اعتبــارات پروژه­ های حمل و نقل 35 همــت اســت. این در حالی اســت کــه بعضا بودجه مــورد نیاز بــرای تکمیل و بهره ­بــرداری تنها یک طرح عمرانی در حوزه حمل و نقل تا چند برابر کل اعتبار پیوســت یک تخمین زده شده است.

با توجه به آمار و ارقام ارائه ­شده و نیز با تکیه بر وضعیت و روال جاری در سال ­های گذشته به نظر می­ رسد نیاز به بازنگری و اتخاذ تصمیم جدی در نظام تعریف و تصویب پروژه­ ها و طرح ­های بزرگ مقیاس در کشــور امری ضروری و حتمی می­ باشــد. شــرایط موجود نشــان می­ دهد که رویه مرســوم «پادار کردن» پروژه­ ها، وضعیــت تخصیص بودجه را در شــرایطی بسیــار ناپایدار قرار داده اســت که یکی از نتایــج مشــخص و بــارز آن اطاله زمانی بسیــار زیاد در انجام پروژه ­ها اســت. این اطاله زمان باعث می­ شود تا اکثر پروژه ­ها زمانی به اتمام و بهره­ برداری برسند که اثربخشی آنها در امر توسعه در مقیاس محلی یا ملی کاهش پیدا کرده باشد و در نتیجه با انباشتی از عقب ماندگی های بیشتر مواجه خواهیم بود.

شرایط موجود نشان می ­دهد که رویه مرسوم «پادار کردن» پروژه­ ها، وضعیت تخصیص بودجه را در شرایطی بسیار ناپایدار قرار داده است که یکی از نتایج مشخص و بارز آن اطاله زمانی بسیار زیاد در انجام پروژه­ ها است. این اطاله زمان باعث می ­شود تا اکثر پروژه­ ها زمانی به اتمام و بهره ­برداری برسند که اثربخشی آنها در امر توسعه در مقیاس محلی یا ملی کاهش پیدا کرده باشد و در نتیجه با انباشتی از عقب ­ماندگی­ های بیشتر مواجه خواهیم بود.

پاینویس

 .[1]   توجه داشــته باشــید که این رقم بر اســاس برآوردهای انجام­ شده در ســال 1403 ارائه شده است و با نرخ­ های به­روز تطبیق نیافته اســت. لذا، در صورت اعمال نرخ ­های فعلــی، این رقم به­طور قابل­ توجهی افزایش خواهد داشت.

 .[2]  گاهــی در جریــان بررســی لایحه بودجــه در مجلس، عنــوان برخی طرح ­هــای تملــک دارایی­ های ســرمایه ­ای دســت خوش تغییر می ­شــود؛ به­ طوریکه ممکن است شهر یا مســیر جدیدی به طرح افزوده شــود. این تغییرات که معمولًا پس از تأیید کمیســیون ماده ۲۳ اعمال می­ شــوند، باعث تغییر در دامنه پروژه شده و در نتیجه، زمان اجرا و هزینه­ های آن را افزایش می­ دهند. برای مثال، طرح احداث بزرگراه «تبریز ـ بستان­ آباد» ممکن است به «تبریز ـ بستان ­آباد ـ نیر» تغییر یابد.

.[3]  برخی از پروژه ها به طور کامل از طریق منابع عمومی کشور تامین مالی می­ شوند، برخی دیگر بصورت مشارکتی و گروهی نیز با استفاده از روش ­های دیگر من جمله تهاتر (نفت یا دیگر موارد نظیر برخی مجوز ها و امتیازات)، تامین مالی خارجی (فاینانس) و سایر شیوه ­ها تامین مالی می­ شوند.