معرفی محور استراتژیک و راهبردی دومین جایزه ملی سیاستگذاری

حامد سروری، دبیر محور استراتژیک و راهبردی دومین جایزه ملی سیاستگذاری، تولید راهبرد و استراتژی را کار اصلی اندیشکده ها می‌داند که از مبانی نظری تغذیه و به سمت عملیات و اجرا رهنمون می‌شوند. آنچه تاکید سروری در دومین جایزه ملی سیاستگذاری است، طراحی سیاستی است که حاوی دو عنصر هدف و ابزار به صورت مستقیم یا ضمنی باشد؛ با این توضیح که تناسب و ارتباط میان این دو نیز در نظر گرفته شده باشد.

سروری آنچه را که امروز به نام راهبرد و سیاست تولید می‌شود، بی بهره از نظریه و ناکام در عملیات می‌داند. با این حال تجویز روشنی برای تقویت تولید راهبرد در کشور دارد: رجوع حاکمیت به اندیشکده ها، به تولید و تقویت نهاد اندیشکده می‌انجامد.

در ادامه، گفت و گوی کوتاه شده جامعه اندیشکده ها با حامد سروری را حول جایزه ملی سیاستگذاری و تبیین محور استراتژیک و راهبردی آن می‌خوانید.

تعریفی از محور استراتژیک و راهبردی داشته باشید. چه نوع پروژه هایی را در این محور تعریف می‌کنید؟

با توجه به تعاریف متعددی که از واژه راهبرد صورت گرفته است، انتخاب یک تعریف مشخص کمک چندانی به ما نمی‌کند. شاید بهتر باشد به جای تعریف این مفهوم پرتکرار، مولفه های اصلی مفهوم راهبرد را که اتفاقا تا حد زیادی مورد اتفاق اندیشمندان قرار دارد، مرور کنیم.

• «هدف گرا بودن» یکی از اصلی‌ترین مولفه های راهبرد به‌شمار می‌رود. بزرگانی همچون «مینزبرگ»، «پورتر» و «چندلر» در تعاریف خود به این موضوع اشاره می‌کنند. بنابراین، راهبرد نوعی انتخاب روش برای رسیدن به اهداف مورد نظر به‌حساب می‌آید.
• «ارزش باوری» نتیجه واضح هدف گرایی است. در واقع منشا اقدامات راهبردی و گزینه های سیاستی، اغلب گزاره های ارزشی هستند. همچنین راهبرد ذاتا تجویزی و هنجاری است و بیشتر با بایدها و نبایدها کار دارد تا هست ها و نیست ها.
• «مسئله محوری»: همگرایی مفهوم راهبرد و مسئله محوری تا بدان‌جا می‌رسد که برخی نظریه پردازان این حوزه، راهبرد را نوعی حل مسئله توصیف می‌کنند. پژوهش راهبردی (در سطح ملی و نه بنگاهی یا سازمانی) باید ناظر به حل مسائل عمومی و عملی باشد.
• «عملگرایی»: حوزه راهبردی آشکارا رویکرد عملگرایانه دارد و معطوف به حل مسائل عملی است. پس پژوهش های ناظر به حل مسائل نظری که عمدتا درباره چیستی و چرایی پدیده های مورد مطالعه بحث می‌کنند از دایره پژوهش های راهبردی خارج می‌شوند. حوزه راهبردی معطوف به «چگونگی» است و روشن کردن «چرایی» و «چیستی» پدیده ها، مقدمه‌ای برای رسیدن به مقوله چگونگی است.یکی از وجوهی که به مطالعات راهبردی و سیاستی خاصیت عملگرایانه می‌بخشد، انتخاب ابزارهای سیاستی یا ابزارهای مناسب با هدف مدنظر سیاستگذار است. سیاست بدون انتخاب ابزار تحقق اهداف، اساسا قوام پیدا نمی‌کند. سیاست ترکیبی از دو عنصر «اهداف» و «ابزار» و به عنوان شرط تحقق، نیازمند «متناسب سازی اهداف و ابزار» است؛ و هیچ‌کدام به تنهایی نمی‌تواند سیاست تلقی شود. بنابراین سیاست، تعیین هدف درست با متناسب‌ترین ابزار تعریف می‌شود. یعنی اگر راهبردی تنظیم کنید که ابزار رسیدن به اهداف در آن نباشد، نمی‌توانیم آن را سیاست بدانیم.

یکی از مشکلات سندنویسی های ما هم کم‌توجهی و بعضی اوقات، نادیده گرفتنِ ابزار تحقق سیاست هاست. برای نمونه در سند تحول بنیادین آموزش و پرورش گفته‌ایم: « بازنگری و بازسازی ساختارها و رویه ها در نظام تعلیم و تربیت رسمی عمومی»، خب بازنگری و بازسازی یعنی چه؟ کدام ساختارها و رویه ها را باید بازنگری کنیم؟ با چه ابزاری باید این کار را انجام بدهیم؟ در نتیجه، برخلاف ادعای سند، این گزاره حتی یک راهبرد کلان هم نیست بلکه یک «هدف کلان» است و بلکه یک «هدف مبهم کلان» است. در این‌جا، آنقدر کلان نگری شده که عملا از ساحت راهبرد خارج شده است. یا مثلا به این بند سیاست کلی مسکن توجه کنید: « تقویت پژوهش و ارتقاء سطح دانش علمی در حوزه مسکن»، خب این یک وظیفه دائمی است. ولی با چه رویکردی باید پژوهش را تقویت کرد. اصلا برای چرا باید این کار را کرد و این سیاست چه مشکلی را می خواهد حل کند و ابزار تحقق آن چیست؟ یعنی این گزاره آن‌چنان ابهام دارد که هر وزیر می‌تواند با هر میزان تخصیص توجه و هزینه (اسراف یا کم کاری) بگوید من پژوهش و سطح دانش علمی را ارتقا داده‌ام. یعنی حتی یک هدف کلان هم نیست. امکان دارد کسی بگوید که اسناد پایین دستی باید تکلیف این موارد را روشن کند اما باید گفت که این گزاره آن چنان آشفته است که در اسناد پایین دستی می‌توان هرکاری که دلمان خواست به اسم سیاست کلی انجام دهیم و کافی است که پیشوند «در راستای سیاست های کلی…» را به آن اضافه کنیم.

در ماجرای طرح تحول سلامت، دولت بر خلاف سیاست های کلی که تقدم بهداشت بر درمان را قید کرده بود، طرح پرهزینه کاملا درمان محور با دلالت های پنهان ضد بهداشت را روی میز گذاشت و دقیقا پیشوند در «راستای سیاست های کلی بهداشت و درمان» را به آن اضافه کرد. خوب همین مورد تاریخی نشان می‌دهد که این سبک از سیاست نویسی نیاز به بازنگری بسیار اساسی دارد. ما باید نوع نگاهمان به سیاست های کلی را تغییر بدهیم.

• «بدیل اندیشی» نتیجه طبیعی جستجو سیاستگذار برای انتخاب بهترین ابزار تحقق هدف به‌شمار می‌رود. مطالعات راهبردی و سیاستی هر دو، در ذات خود با پدیده «انتخاب» سروکار دارند. یعنی مجبورند در بین «گزینه»‌های مختلف راهبردی و سیاستی و ابزار متنوعی که برای تحقق یک هدف وجود دارد، بهترین گزینه ها و ابزارها را برگزینند. برای رسیدن به این هدف، ابتدا باید اهداف و ابزار بدیل را شناسایی کرد و این به نگرش چندخطی و بدیل اندیش نیاز دارد.
• «چندرشتگی» یکی از الزامات بدیل اندیشی و تفکر چندخطی است. «مسائل راهبردی» را به‌سختی می‌توان درون یک رشته تخصصی دانشگاهی جاگذاری کرد. مسائل عمومی را باید مقولاتی پیچیده و چندوجهی قلمداد کرد. با این اوصاف، پژوهش های راهبردی ضمن استفاده کامل و چندوجهی از پژوهش های تخصصی به عنوان یک الزام، باید از «هوش ترکیبی» پژوهشگران خود که قاعدتا نخبه راهبردی به حساب می‌آیند برای خروجی گرفتن از یک نگرش پیچیده چند رشته ای بهره ببرند.
• «قدرت اقناع عمومی» ویژگی متمایزکننده دیگری است که پژوهش راهبردی نسبت به پژوهش های دانشگاهی دارد. پژوهش های دانشگاهی از ادبیات تخصصی و پیچیده بهره می‌برند که کاربرد آن، اقناع محققان دانشگاهی است اما پژوهش های راهبردی اقناع مدیران، سیاستمداران، سیاستگذاران و عموم جامعه را هدف می‌گیرد. سیاستی که یک جامعه با آن همراهی نکند به هدف خود اصابت نخواهد کرد و به پیامدهای ناخواسته مبتلا خواهد شد. نمونه چنین سیاست هایی در مکزیک و هند و حتی ایران به اجرا درآمده و طعم ناکامی را به طراحان آن چشانده است. با این اوصاف، ادبیات پژوهش های راهبردی باید روان باشد و از واژه های عمومی قابل فهم برای مدیران و عموم جامعه، بیش از واژه های تخصصی استفاده کند. نکته دیگر این‌که، متون سیاستی همانند متون دانشگاهی باید مستدل و اقناع کننده باشد اما جنس استدلال های گزارشات راهبردی هم مانند ادبیات آن باید برای مدیران، سیاستگذاران و مردم قابل فهم باشد.

خمیرمایه نکاتی که عرض شد این است که پژوهش راهبردی تفاوت های جدی با انواع دانشگاهی خود دارد و این موضوع را باید در مسئله ارزیابی و امتیازدهی به پژوهش ها رعایت کرد. این بحث به ما کمک می‌کند که ارزیابی بهتری از ملاک های یک پروژه یا گزارش راهبردی و تمایزهای آن با پروژه ها و مقالات علمی دانشگاهی به‌دست آوریم. هرچند این مباحث از بدیهیات حوزه سیاستگذاری به شمار می‌رود اما از آن‌جا که در فرایند تدوین طرح های پژوهشی و گزارشات راهبردی و نیز ارزیابی آن‌ها این نکات رعایت نمی‌شود لازم است تا مجددا یادآوری شود.

اگر طبق تعریف کلاسیک، کار اندیشکده ای را تولید راهبرد بدانیم؛ ضرورت تفکیک این محور در جایزه ملی سیاستگذاری در چیست؟

«کلان نگری» و «تفکر بلندمدت» را باید از مولفه های اصلی تفکر راهبردی بدانیم. در این‌جا بد نیست اگر افرادی قائل به تفاوت کار راهبردی با سیاستی هستند، به تمایز احتمالی و ظریف این دو هم اشاره کنیم. نگاه راهبردی نسبت به نگاه فنی سیاستگذارانه، از ویژگی کلان نگری برخوردار است. پژوهش راهبردی جهت‌دهی کلان را انجام می‌دهد. اما پژوهش های اجرایی و تا حدی سیاستی، توجه بیشتری به ویژگی‌ها و جزئیات فنی دارند و از این جهت، عملگراتر از مطالعات راهبردی به‌حساب می‌آیند.

البته همگرا کردن نگاه کلان نگر بلندمدت با نگاه فنی، جزئی نگر بسیار اهمیت دارد و بدون آن، کمیت هردو لنگ خواهد زد. مثال‌های زیادی برای این موضوع وجود دارد. تفکرات راهبردی هیتلر در جنگ دوم آن‌جا که با جزئیات فنی فرماندهانش تضاد جدی داشت و او بر اجرای آن‌ها، اصرار ورزید، به شکست ماشین جنگی نازی ها انجامید. در جنگ چالدران هم وقتی یکی از مشاوران شاه اسماعیل که سابقه جنگ با عثمانی ها را داشت، پیشنهاد کرد قبل از استقرار و تثبیت مواضع ارتش عثمانی به آن‌ها حمله کنند و توپخانه ارتش عثمانی را به چنگ آورند، فرماندهان قزلباش به تمسخر او پرداختند. نتیجه نادیده گرفتن اقتضائات فنی در این جنگ، برای شاه اسماعیل و ایران بسیار زیانبار بود.

از طرف دیگر، وقتی یک کشوری تصمیم گرفت خط لوله گاز به کشور دیگری متصل کند، این موضوع با مخالفت کارشناسان فنی مواجه شد با این استدلال که مسیرهای دیگر به صرفه تر است. اما در نهایت بر اساس رویکرد بلندمدت این خط لوله را کشیدند چون مسیر لوله فعلی را یک رشته جهت ایجاد وابستگی راهبردی متقابل بین دو کشور می‌دانستند و در سال های بعد، نتیجه و آورده آن برای آن کشور بسیار حیاتی و شگفت‌انگیز شد که در سخت ترین شرایط تحریم و بحران کرونا، کمک بزرگی به آن کرد.

امروز در ماجرای برقی کردن خط آهن شرق دریای خزر  (اینچه برون) همین مسئله وجود دارد. از منظر راهبردی و بلندمدت این موضوع به نفع ما و هزینه انجام آن بسیار کوچک است اما از دیدگاه فنی کوتاه مدت، برخی کارشناسان نسبت به احداث آن ابراز تردید می‌کنند. در این‌جا خروجی باید بر اساس نگاه متعادل به هر دو رویکرد شکل بگیرد. همین موضوع را می‌توان در مورد تولید داخلی بنزین ملاحظه کرد. برخی کارشناسان فنی اعتقاد داشتند که تولید بنزین در داخل به صرفه نیست و باید از خارج وارد کنیم اما این کارشناسان نه از مسائل سیاست خارجی ایران و نه پیامدهای بلندمدت آن خبر داشتند. همین موضوع، ایران را اواسط دهه هشتاد که بحث تحریم بنزین جدی شد، در آستانه بحران جدی قرار داد.

کارشناس فنی و اجرایی باید نگاه جزئی و فنی داشته باشد اما کسی که می خواهد از بین گزینه های مختلف، یک گزینه راهبردی را انتخاب کند ضمن این‌که حتما و لزوما باید برآوردهای کارشناسی را ببیند و لحاظ کند اما باید ابعاد مختلف و پیامدهای خواسته و ناخواسته بلندمدت و بافت کلان تر ماجرا را هم در نظر بگیرد و براساس آن به جمع بندی بپردازد.

پس بر اساس این نکاتی که خدمتتان عرض شد و محصول مباحثات و مشاجرات با دبیر محترم بخش اجرایی بود، ایشان نکته دقیق و کاربردی را در این زمینه اشاره کردند و آن این بود که مطالعات بخش اجرایی و عملیاتی حاوی طراحی جزییات (detail Design)  است درحالی‌که پژوهش های راهبردی جهت‌گیری‌های کلان و بلندمدت را مدنظر دارد. همین نکته را می‌توان به‌عنوان حد فاصل حوزه های راهبردی و اجرایی در نظر گرفت و به‌نوعی اعتبار کرد. فقط در این‌جا باید به این نکته اشاره کرد که راهبرد باید «اجرا پذیر» باشد یعنی این قابلیت را داشته باشد که بتوان جزئیات مختص به آن راهبرد را طراحی کرد. برای نمونه می‌توان برای گزاره «ارتقاء سطح بصیر معلمان» جزئیات راهبردی طراحی کرد اما هر کسی می‌تواند این کار را با مبانی و روش ها و رویکردهای خودش انجام دهد، پس گزاره فوق عملا «اجرا پذیر» نیست یعنی نمی‌تواند نسخه مختص به خودش برای اجرا را داشته باشد.

نسبت این محور با سایر محورهای جایزه را چطور تبیین می‌کنید؟

محورهای چهارگانه عملا در یک زنجیره قرار می‌گیرند؛ زنجیره‌ای که از مبانی آغاز می‌شود؛ به جهت گیری های کلان و بلندمدت راهبردی می‌رسد؛ رنگ جزئیات فنی و اجرایی را به خود می‌گیرد و در نهایت، محصول مشخصی از آن پشتیبانی می‌کند. بنابراین باید روح واحدی را در این چهار حلقه پیدا کرد. عملا هم حداقل در سه حلقه اول، می‌توان این روح واحد را ملاحظه کرد. یعنی برای حل مسئله عمومی هم باید مبانی داشت، هم باید راهبردها و جهت گیری های درست اتخاذ کرد و از بین گزینه ها، بهترین گزینه راهبردی را برگزید؛ بهترین جزئیات فنی را طراحی کرد و در نهایت باید محصولاتی برای تسهیل اجرا، توسعه داد. با این اوصاف پژوهش های این جشنواره در هرکدام از این حلقات، باید ویژگی ارتباطی با زنجیره قبل یا بعد خودش را داشته باشد. مثلا یک پژوهش در حوزه مبانی باید، «راهبرد پذیر» باشد، پژوهش راهبردی باید «اجرا پذیر» و «مبتنی بر مبانی» باشد. پژوهش اجرایی باید در قالب یک تفکر راهبردی و بلندمدت جای بگیرد و محصولی که توسعه پیدا کرده باید در جهت حل مسائلی باشد که در طراحی تفصیلی حلقه قبلی آمده است. محصول سازی «با چشمان بسته» و جدای از این‌که قرار است «دقیقا» چه مسئله‌ای را این محصول حل کند؛ می‌تواند مسائل جدیدتری را به ارمغان بیاورد.

برای نمونه، الان پیچیده در یکی از وزارت خانه های ما بیش از صدها سامانه توسعه پیدا کرده و این امر نه‌تنها مسائل را حل نکرده بلکه مسئله جدیدی هم برای وزارتخانه و مردم ایجاد کرده است. توسعه سامانه باید مبتنی بر طراحی هوشمندانه باشد. بسیاری از مدیران، هوشمندسازی نظام اداری را با سامانه مبتنی بر فناوری اطلاعات یکی می‌دانند درحالی‌که علاوه بر سامانه، فرایندهایی که سوار بر این سامانه ها می‌شوند هم چه‌بسا اهمیت بیشتری از خود سامانه دارند.

فرض کنید پروژه ای داریم که با اشراف به مبانی و لحاظ سیاست های بالادستی در یک حوزه، راهبرد یا چشم اندازی را تجویز کرده باشد. چنین پروژه ای که کار مبانی و راهبردی را توامان دارد، در کدام محور قرار می‌گیرد؟

مشخص است که این پروژه در حلقه دوم قرار می‌گیرد کمااین‌که اگر جزئیات تفصیلی اجرایی داشته باشد، با وجود داشتن مبانی و راهبردهای کلان، در حلقه سوم یعنی بخش اجرایی و عملیاتی گنجانده می‌شود. البته یک نکته باید ذکر شود. همیشه جهت حرکت این زنجیره از مبانی به سمت اجرا یا حتی محصول نیست بلکه امکان دارد از محصول یا اجرا به مبانی برگشت بزند. برای نمونه بین نظریه پردازان رشته های مختلف از جمله روابط بین الملل و روانشناسی، اقتصاددان ها و فیلسوفان و… بر سر هوش مصنوعی و پیامدهای آن همیشه مباحث جدی وجود داشته اما اساسا بعد از ظهور چت بات ها، این مشاجرات شدت گرفته است و این امر حتی دلالت های نظری برای آن‌ها به ارمغان خواهد آورد. کماآن‌که ظهور رایانه ها و ربات ها در میانه قرن بیستم، مباحث فلسفی جدی در حوزه فلسفه ذهن را برانگیخته بود.

درواقع نوعی رابطه رفت و برگشتی بین حوزه نظر و عمل وجود دارد و این خیلی طبیعی و پیش پا افتاده است. اما همین بدیهی، در مراکز دانشگاهی ما بعضا مورد غفلت قرار می‌گیرد؛ چراکه برخی اساتید علوم انسانی برای غنی سازی نظریه شان حاضر نیستند سختیِ جدا شدن از دفترِ کار و زحمت مشاهده میدانی را به جان بخرند. در ناخودآگاه ما این گونه است که این زحمت را دانشمندان در جای دیگری تقبل می‌کنند و با ترجمه می‌توان این خلا را جبران کرد و در همان دفتر کار نشست.

در چنین وضعیتی اندیشکده چقدر می‌تواند موثر باشد؟

وقتی حاکمیت به اندیشکده رجوع نمی‌کند، اندیشکده ای شکل نمی‌گیرد. بنابراین می‌شود وضعیت فعلی که اندیشکده واقعی که بتواند حل مسئله کند، بسیار کم داریم. وقتی به فرآیند کارشناسی در کشور وزن داده شود، هم اندیشکده های قوی شکل می‌گیرند و هم هزینه کمتری بر کشور تحمیل می‌شود. اندیشکده های قوی و حرفه‌ای، هزینه طرح هایی که در کشور اجرا می شوند را بسیار بسیار پایین می‌آورند. و این واقعیتی است که در سطوح تصمیم گیری کشور نادیده گرفته می‌شود.

در همین وضعیت فعلی که اندیشکده های واقعی کم و پروژه های اندیشکده ای هم در مبانی، راهبرد و عملیات ضعیف تر از استانداردهای جهانی هستند، این سیستم ارزیابی و ایجاد رقابت را تایید می‌کنید؟

خوب است، به شرطی که آن را فرآیند ببینیم. هر چه مشارکت اندیشکده ها در این فرآیند را جدی‌تر کنید، به تدریج جایگاه جایزه بین اندیشکده ها و برای حاکمیت ارتقا پیدا می‌کند. شاخص های شما، جنس انتخاب شما را مشخص می‌کنند. بنابراین شاخص ها اهمیت ویژه ای دارند.

تاکید جایزه به عنوان یک رویداد ارزیابی در زیست بوم، باید روی چه شاخص هایی باشد؟

اگر تاکید این جشنواره بتواند بر روی پیامدهای پروژه ها باشد، رویداد منحصر به فردی خواهد شد. هر دو طرف درگیر در جنگ اوکراین، استراتژیست و اندیشکده داشتند؛ اما در چنین وضعیتی گیر افتاده‌اند. پیامدهای خواسته و ناخواسته این جنگ برای هر دو طرف چه بود؟ در پروژه های اندیشکده ای اگر چنین معیاری برای بررسی بگذاریم، به نتایج حیرت آوری می‌رسیم.

و این مستلزم این است که طبقه بندی زمانی برای ورود پروژه به جایزه را برداریم؟

قطعا بخش اصلی جایزه باید روی پروژه های قوی و قدیمی باشد که حرفی برای گفتن دارند. در کنار آن می‌توان بخش های جنبی نیز برای پروژه هایی در نظر گرفت که به تازگی طراحی و اجرا شده‌اند. اتفاقا اکنون وقت آن است که بازگردیم و طرح هایی مثل طرح شهید رجایی را بررسی کنیم. ببینیم چند مقاله روی این شخصیت و سبک آن تولید شده است و اثرات آن چه بوده است.

در این لایه از اندیشه ورزی، معمولا یک فضای احساسی نسبت به موضوعات شکل می‌گیرد که فاصله بعیدی دارند با کار اندیشکده ای و تولید سیاست با دو عنصر اهداف و ابزار که توضیح دادید. به طور مثال ذیل فعالیت های موسوم به مکتب سلیمانی یا حکمرانی متعالی، صرفا احساس افراد و جریانات به موضوع را می‌توانید دنبال کنید و آن راهبرد و سیاست مد نظر تولید نمی‌شود.

شما با شاخص گذاری ها باید به چنین طرح ها و فعالیت هایی جهت بدهید و آن را پخته کنید؛ کاری که جایزه نوبل می‌کند. یک دوره به اقتصاد رفتاری جایزه می‌دهد و به فعالیت نسل بعد اهمیت آن را گوشزد می‌کند. در جایزه ملی سیاستگذاری نیز باید چنین اتفاقی بیفتد. باید در شاخص گذاری ها به این نکته توجه شود که اولویت اکنون کشور چیست موضوع، محتوا و حوزه پروژه ای که برتر می‌شود، باید هم راستا با اولویت‌ها و دغدغه های تصمیم گیری در کشور باشد و بتواند یا توانسته باشد مسئله مهمی را در کشور حل کند.

نسبت به ادوار قبلی جایزه نظر یا نقدی دارید؟

بهترین بازخورد جایزه، اتفاقی است که در دور بعدی می‌افتد. اگر تعداد و کیفیت پروژه ها ارتقا پیدا کرده باشد، یعنی جایزه موفق بوده است.

معرفی محور بینشی و اندیشه ای دومین جایزه ملی سیاستگذاری را از زبان سجاد هجری اینجا بخوانید.

معرفی بخش ویژه اندیشکده نوپا در دومین جایزه ملی سیاستگذاری را با توضیحات روح اله هنرور اینجا ببینید.

معرفی محور توسعه محصول دومین جایزه ملی سیاستگذاری را از زبان مهدی ثنائی اینجا بخوانید.

معرفی محور اجرایی و عملیاتی توسط نیما عرب حسینی را اینجا بخوانید.