چالش تورم اسناد تحقق ناپذیر

قریب به یک دهه است که سندنویسی در ایران از سندهای کلان و ترسیم سیاست های کلان نظام به سندنویسی تحول شیفت پیدا کرده است. بنابراین کرسی های سندنویسی از تدوین متونی چون سند چشم انداز ۱۴۰۴ به سمت تنظیم متن هایی چون سند تحول قضائی، سند تحول آموزش و پرورش و سند تحول دولت تغییر جهت داده‌اند.

جامعه اندیشکده ها در گفت و گو با یاسر خوشنویس، مدیر کارگروه حکمرانی اندیشکده راهبردی مطالعات فضای مجازی (رستا)، ضمن مرور تاریخچه سندنویسی در ایران، جایگاه اسناد را در نظام تصمیم گیری کشور آسیب شناسی کرده است.

خوشنویس با کلیدواژه آرزونویسی، آسیب تحقق ناپذیری اسناد را توضیح می‌دهد و مسئولیت گریزی سندنویسان را عامل تداوم نگارش اسنادِ ناکارآمد معرفی می‌کند.

تعریفی از سندنویسی ارائه دهید و در ضمن بفرمایید که سندها چه کارکردی برای نظام های حکمرانی دارند؟

سازوکار حاکمیت شامل عناصر چندگانه ای است؛ از جمله گفتمان ها، اقدامات و نهادها. هر کدام از این‌ها ممکن است به صورت متمرکز یا کاملا گسترده در جامعه، ابزار حکمرانی قرار بگیرند. سند نوشتن شیوه ای برای تبدیل اندیشه و گفتمان حاکمیت به شکل متنی است که مبنای اقدامات بعدی قرار می‌گیرد و از طریق نهادهایی دنبال می‌شود.

به طور مثال در حوزه آموزش، شکل بهینه و ایده آلی را مدنظر دارید. وقتی آن را مکتوب می‌کنید و آن متن را مبنای اقدام آموزش و پرورش یا شوراهای عالی در حوزه آموزش قرار می‌دهید، فرآیند سندنویسی را طی کرده‌اید.

کارکرد سندها نبز به قدرت وفاق سازی آن‌ها مربوط است. متن هایی که به عنوان سند مطلوب می‌شناسیم، هم حاصل وفاق هستند و هم عامل وفاق. به عبارت دیگر سندی که تهیه می‌شود باید حاصل وفاق و توافق نهادهای حاکمیتی و گروه های بیرون از حاکمیتی باشد. از سوی دیگر سند پس از تدوین نیز باید بتواند گستره‌ای از نیروهای اجتماعی، گروه های ذی نفع و نهادهای حاکمیتی را دور هم جمع کند و وفاق ایجاد کند. یعنی گروه های متعدد درون و بیرون چارچوب رسمی و حاکمیتی را حول یک برنامه مشخص همگرا کند.

برنامه ۲۰۲۰ مالزی، یک مثال خوب از وجه وفاق سازِ سند است. در مالزی سه تبار مسلمانی، چینی و هندی وجود دارند و با اینکه چینی تبارها و هندی تبارها به نحوی از مشاغل اصلی حکومتی به حاشیه رانده شده‌اند، اما عمده جامعه حول برنامه ۲۰۲۰ مالزی گرد هم جمع شده‌اند و وجود این سند ۲۰۲۰ مردم را از اعتراض دور می‌کند. این وضعیت قدرت وفاق ساز یک سند را نشان می‌دهد که حتی می‌تواند بحران های سیاسی را متوقف کند یا به تعویق بیندازد. چراکه آرمان مشترکی که ایجاد می‌کند، اولویت های افراد را مشخص می‌کند و بنابراین افراد اولویت خود را نه عدالت سیاسی بلکه پیشرفت تکنولوژی یا آی تی تعریف می‌کنند.

بنابراین سند وقتی کارآمد است که حاصل وفاق باشد و کارکرد آن هم ایجاد وفاق و همگرایی برای اقدامات بعدی است.

یک سند خوب با چه پشتوانه‌ای نوشته می‌شود؟ پشتوانه پژوهشی، قوانین شرعی، شعارها و آرمان های یک جامعه یا نظام سیاسی و غیره… آیا اصلا قالب و شاخصی برای سندنویسی وجود دارد؟

شکل درست سند نویسی، ایجاد متنی است که از نظر راهبردی تصویر روشنی از وضعیت موجود و وضعیت مطلوب یا مقصد به دست دهد. یعنی متن سند باید حاوی تفکر استراتژیک نسبت به موضوع سند باشد و نشان دهد که مسیرها، امکانات، اقدامات و منابعِ ممکن و منتخب کدام ها هستند.

کاری که در این متن ها باید صورت بگیرد این است که دیدگاه ها و مناظر گروه های دخیل در موضوع به درستی دیده شود. این گروه ها اعم از خبرگان دانشگاهی، بازیگران صنعت یا سایر ذی نفعان هستند. در سند نهایی باید پیچیدگی های روابط دیده شود و پیوندی میان خواسته های این گروه ها و واقعیات جامعه برقرار شود تا سند به صورت عملیاتی تحقق پذیر باشد.

نخستین سندنویسی در ایران به چه زمانی برمی‌گردد؟ سنت سندنویسی از چه زمانی در ایران شکل گرفته است؟

سندنویسی به طور تاریخی به دستورهای پادشاهان برمی‌گردد. «رقم» ها یعنی فرمان های شاهان نمونه اولیه ای از سند محسوب می‌شوند که به صورت سنتی توسط یک پادشاه خودکامه نوشته می‌شدند و ارتباط مردم با حاکم یا دولت را مشخص می‌کردند. موضوع آن‌ها هم عمدتا مالیات و جنگ بوده است.

از قرن ۱۷ و به خصوص ابتدای قرن ۱۹ شیوه ارتباط حکومت ها و مردم تغییر می‌کند و به دنبال آن شیوه های حکمرانی هم دستخوش تغییر می‌شود. یعنی دولت در حیطه های بیشتری دخالت می‌کند و طبیعتاً وظایفش هم بیشتر می‌شود. به عبارت دیگر شبکه در حال گسترشی از تعاملات و ارتباطات حول دولت شکل می‌گیرد. اولین هیئت دولت به سبک جدید در ایران در سال ۱۲۳۵ تشکیل می شود، اما دوام چندانی ندارد. متون «تنظیمات» مربوط به دوره سپهسالار در دهه ۱۲۶۰ شکل اولیه ای از سند است، البته باز هم نمی‌توان به آن‌ها عنوان سند به معنای امروزی آن را اطلاق کرد. بلکه تنظیماتی بین دستگاه حاکمه و مردم محسوب می‌شوند.

پدیده ای که امروزه به عنوان سند درک می‌کنیم پس از خروج متفقین از ایران و تحت عنوان برنامه های عمرانی تدوین می‌شود. سازمان برنامه و بودجه شکل می‌گیرد و فکر سند نویسی از اواخر دهه ۱۳۲۰ در ایران پدید می‌آید.

بنابراین برنامه های عمرانی هفت ساله که پنج برنامه آن قبل از انقلاب اجرا می‌شود، از جنس اسنادی است که امروز درباره آن صحبت می‌کنیم. در این برنامه ها، شکل دادن به یک ایران صنعتی یا ایران عمران یافته ترسیم می‌شود. ایجاد کارخانه سیمان، راه سازی، تاسیس فرودگاه و اینکه پول این‌ها از کجا تامین شود و چه کسانی متولی یا مجری آن هستند و غیره، اجزای سند به معنای امروزی را شکل می‌دهد.

یکی از متون دیگری که از نظر کلان بودن به سند نزدیک است، طرح انقلاب سفید است. این طرح می‌خواهد روابط سنتی بین ارباب و رعیت را متحول کند، آموزش عمومی را گسترش دهد و زنان را وارد نقش آفرینی اجتماعی-سیاسی کند. بنابراین تصویری از وضعیت مطلوب یا مقصد به دست می‌دهد و آن این است که می‌خواهد شیوه تولید در ایران را متحول کند. این سند و اجرای آن تمامی اتفاقات دهه ۴۰ و ۵۰ را رقم می‌زند.

پس از انقلاب مدتی وقفه پدید می آید تا سال ۵۹ که دوباره بحث برنامه های عمرانی باز می شود. برنامه توسعه ای هم در دوره مهندس موسوی نوشته می‌شود، اما به دلیل آغاز جنگ در عمل اجرا نمی‌شود. پس از جنگ در اواخر دهه ۶۰ برنامه های توسعه، در دهه ۷۰ سیاست کلی نظام و در دهه ۸۰ سند چشم انداز ۱۴۰۴ مطرح می‌شوند که در بالاترین سطوح حاکمیت تدوین می شوند و توسعه کشور را دنبال می‌کنند.

سپس سند توسعه فناوری نانو و فناوری زیستی پیش می‌آید و تعداد این اسناد هم به مرور اضافه می‌شود. به تدریج به جایی می‌رسیم که هر دستگاه یا بخش یک سند برای خودش تدوین می‌کند و با تورم نهادها و اسناد مواجه می‌شویم که فرآیند تصمیم گیری را با مشکل روبه‌رو می‌کند.

آیا هر متن مکتوبی که چشم انداز یا وضعیت مطلوبی را ترسیم کند، سند محسوب می‌شود؟

انتظاری که از سند داریم، متنی از جنس ملی نیست که بگوییم چه وضعیتی را دوست داریم و نقطه آرمانی ما چیست. قطعا همه می‌توانند بهترین آرزوهایشان را فهرست کنند. وقتی یک متن را سند می‌دانیم که مسیر و نقشه راه را هم نشان دهد. و البته امکان ارزیابی هم بدهد. یک سند خوب، سندی است که بخش ارزیابی داشته باشد.

آیا آماری از اسنادی که در ایران نوشته شده‌اند، وجود دارد؟ از میزان تحقق آن‌ها؟ از چگونگی جبران انحراف از اسناد؟ آیا میزان موفقیت یا شکست در تحقق اسناد قبلی، تاثیری بر تدوین اسناد بعدی دارند؟

من تاکنون ندیده‌ام به شکل تفصیلی، گزارشی ملی درباره اسناد تنظیم شده باشد و میزان تحقق آن را مشخص کرده باشد. اما به طور کلی متن هایی که از مجلس می‌گذرد چون سازوکار مشخصی را طی می‌کنند، به وضعیت ارزیابی هم نزدیک هستند. چراکه کاملا واضح است متن اولیه چه بوده، چه کسانی موافقت کرده‌اند، کدام کمیسیون حمایت کرده، چه منابعی اختصاص یافته و غیره. بنابراین از طریق نمایندگان یا نهادی مثل سازمان بازرسی می‌توان ارزیابی کرد چه میزان محقق شده است و چه افرادی در آن دخیل بوده‌اند.

در اسناد دیگر هم گاهی می‌شود میزان تحقق را پیگیری کرد. به طور مثال در برنامه سوم توسعه، نرخ رشد ایران مشخص شده یا درباره افزایش تولید یک ماده صحبت به میان آمده است. این‌ موضوعات دنبال شدنی هستند.

مسئله ای که در این ارزیابی ها مشخص می‌شود این است که هدف گذاری ها بدون استدلال انجام می‌شود، تامین منابع مشخص نیست و بخش ارزیابی ندارد. حتی در مورد اسنادی همچون سند نانو هم که بخش ارزیابی دارند و هر ساله گزارشی منتشر می‌کنند، ما معمولا توضیحاتی علت و معلولی نمی بینیم، ارزیابی اثربخشی وجود ندارد، اصلا واضح نیست که چه افرادی کم کاری کرده‌اند، چه مشکلاتی از بیرون غلبه کرده است و غیره. گزارش عملکرد، صرفاً تهیه فهرستی از اقدامات نیست. بلکه باید تصویری علی-معلولی از اقدامات و اثرات آن‌ها ارائه شود. به طور مثال در حوزه علم و فناوری، نمی‌توان صرفا به تعداد مقالات و ثبت پتنت اکتفا کرد. باید تاثیر اقدامات روی اقتصاد مشخص شود.

نسبت اسناد با نهادهای بالادستی چیست؟ برخی نهادها به محلی برای تصویب بدون پیگیری اسناد تبدیل شده‌اند.

برای بررسی این نسبت، باید یک گام به عقب تر برگردیم. ما سازوکاری به نام مجلس داریم که در صورت درستش بروز جامعه مدنی است. یعنی افرادی به نمایندگی از مردم باید از منافع یک شهر یا منافع ملی دفاع کنند. اگر خلاف منافع رفتار کند، دوره بعد رای نمی‌آورند. اما کاری که ما در این ۲۰ سال کرده‌ایم، ویران گر بوده است. طراحی و تصویب سندها را به نهادهایی سپرده‌ایم که انتخابی نیستند و انتصابی هستند و اقدامات مجلس یا وزارتخانه ها را در حوزه های مربوطه دور می زنند. این نهادها به صورت قدرتمند و دور از دسترس مردم هستند و افرادی بدون عبور از مسیرهای دموکراتیک، بدون مواخذه و مادام العمر در آن‌ها حضور دارند. این نهادها یک وضعیت خودمختار پیدا کرده‌اند که هیچ نظارتی بر آن‌ها نیست و مسئولیت پاسخ‌گویی به جایی را هم ندارند. بنابراین متن هایی بدون پشتوانه تولید می‌کنند. مثلا ستاد نانو خود را در قبال شرکت های فعال در حوزه نانو مسئول نمی‌داند و سیاست هایی را تدوین و دنبال می‌کند که شرکت ها چه در تدوین و چه در اصلاح آن‌ها نقشی ندارند.

این وضعیت در بسیاری از نهادها دیده می‌شود و مجلس، رسانه ها و نهادهای مدنی غیردولتی را که نمادهای دموکراسی و افکار عمومی هستند، کنار می‌زنند. بنابراین نمی‌توانیم انتظار داشته باشیم که بر روی متن ها و سندهایی که از این نهادها بیرون می‌آیند، نظارت دقیقی صورت بگیرد. چراکه این نهادها ماهیتا پاسخ گو نیستند و پاسخ گو هم طراحی نشده‌اند. بنابراین وزن نهادهای دموکراتیک به طور مداوم در تصمیم سازی ها و تصمیم گیری ها کم شده است و لایه بسته تصمیم گیری ها را فربه کرده‌ایم. در چنین وضعیتی است که چند نفر معدود طی یک دوره ده یا پانزده جلسه ای یک برنامه ملی می‌نویسند و لازم نمی‌دانند ذی نفعان را مشارکت دهند و به پرسش افراد پاسخ دهند. صرفا پس از تصویب به صورت یک خبر، آن را اطلاع رسانی می‌کنند. این نوع سندنویسی فقط از انسان هایی با ظرفیت های فرابشری برمی‌آید که تمام عناصر و تمام حالات را بتوانند پیش بینی کنند. مثلا در سند نانو که در سال ۸۴ نوشته شده، پیش بینی شده که ایران طی ده سال باید به دو درصد تولید جهانی در حوزه نانو برسد. این سوال منطقی پیش می‌آید که چرا دو درصد؟ چرا سه درصد نه؟ چرا یک درصد نه؟ سیستم های اینچنینی خطی عمل نمی کنند و برای رسیدن از سهم یک درصد به دو درصد، شاید باید لجستیکی ده برابر فراهم کرد. در عمل، چه منطقی پشتوانه انتخاب عدد دو درصد بوده است؟ گروهی که متن را تدوین کرده‌اند گفته‌اند ایران از نظر سرزمینی و جمعیتی یک درصد جهان را داراست، پس باید یک درصد تولید نانو را هم داشته باشد. این چه استدلالی است؟ بر اساس این استدلال ژاپن باید دو دهم درصد، روسیه ۸ درصد و عربستان ۳ درصد تولیدات نانو را داشته باشند. همین یک درصد را هم به رهبری ارائه داده‌اند و رهبر گفتند بلندپرواز باشید، در نتیجه، تدوین کنندگان آن را به دو درصد افزایش داده‌اند.

سندنویسی در ایران به این صورت است که هر چه بلندپروازانه تر و غیرواقعی تر نوشته شود، خوشایندتر به نظر می رسد. من در جلسات تدوین اسناد حضور داشته ام. کارشناسی برای مثال گفته ۱۰ واحد کار را می توان در موضوعی انجام داد. مدیر بالادستی بدون در نظر گرفتن ظرفیت ها بر ۳۰ واحد کار اصرار داشته است! در حالیکه در بهترین حالت ۷ الی ۸ واحد کار در سال ممکن شده است. سندنویسی با فضایی نویسی فرق دارد. به طور خلاصه، سپر محافظتی که برای برخی نهادها و افراد وجود دارد، امکان نظارت بر عملکردشان را از بین برده است و آن‌ها هم آنچه بخواهند به عنوان سند ملی می نویسند و به تصویب می رسانند.

مهمترین نقدی که به نوع سندنویسی در نظام حکمرانی کشور دارید، چیست؟ و در ضمن بفرمایید که نسبت اسناد با آرمان ها و ارزش های یک جامعه چگونه تنظیم می‌شود؟ یعنی اسناد باید نیم‌نگاهی به آرمان هم داشته باشند؟ یا صرفا «مسئله محور» نوشته شوند؟

چند نقد اساسی به سندنویسی در کشور وجود دارد. نقد اول اینکه کرسی های سندنویسی در کشور، انحصاری و رانتی شده‌اند. سندنویسان خود را مستخدم مردم نمی‌دانند. و چون تعهدی به جامعه مدنی ندارند، هنگام سندنویسی وارد گفت و گو با ذی نفعان نمی‌شوند. یعنی اسناد حاصل وفاق نیستند که مهمترین ویژگی سندهاست. در نتیجه ایجاد وفاق هم نمی‌کنند که مهمترین کارکرد اسناد است.

دومین چالش سندها، برجسته شدن وجه آرمان خواهی و ایدئولوژیک در آن‌هاست. یعنی این فشار روی افراد وجود دارد که هر چه بلندپروازانه تر و با عددهای بزرگتر سند بنویسند. بنابراین سندها به «آرزو نویسی» تبدیل شده‌اند. یکی از مسائل اصلی در سندنویسی امروزی، مکتوب کردن آرزوهاست؛ بدون اینکه توضیح دهیم چطور می‌خواهیم به آن‌ها برسیم. بنابراین میزان تحقق پذیری بر اساس امکانات و واقعیات موجود مشخص نیست.

نقد سوم به پاسخ گو نبودن سندنویسان برمی‌گردد. به عبارت دیگر کسی پاسخ گوی پیامدها و تاثیرات منفی این اسناد بر ذی نفعان هر حوزه نیست. درواقع از بخش ارزیابی و پاسخگویی در بسیاری از سندها غفلت شده است.

بعد از همه نقدها، نگاه ایجابی شما به سندنویسی کشور چیست؟

اگر در صدد حل ریشه ای مسائل نظام سندنویسی هستیم، باید سازوکارهای اجتماعی را تقویت کنیم؛ تا بر اثر فشارهای اجتماعی، سندنویسان دست به عصا تر متن ها را تنظیم کنند.

نکته دوم درباره هماهنگ کردن مواضع منطقه ای و بین المللی کشور با اهدافی است که در سندها ترسیم کرده‌ایم. به طور مثال در سند چشم انداز ۱۴۰۴ حاکمیت آرزوهایش را برای رتبه یک شدن ایران در منطقه ترسیم کرده است. اما این آرمان ها با مواضع تنش زای سیاسی ایران همخوانی ندارد. چطور می‌توان رتبه اول اقتصادی در منطقه شد وقتی با کشورهای منطقه در تنش سیاسی هستیم؟ چطور می‌شود رتبه اول علمی منطقه شد وقتی نسبت به رفتارهایی که منجر به صدور قطعنامه شد، حساسیت نداریم؟ چطور می‌توانیم رتبه اول تجاری منطقه باشیم وقتی سفارت کشورهای منطقه را تسخیر می‌کنیم؟

از بین سندهای خارجی می‌توانید چند نمونه نام ببرید که ویژگی های سند مطلوب را داشته‌اند و تحقق پذیر هم بوده‌اند؟

یکی از متن هایی که برای من جالب بود سند نانو آمریکاست که سال ۲۰۰۰ منتشر شد. این سند، برنامه ملی آمریکا جهت اثرگذاری جهانی درحوزه نانو است. این سند نه‌تنها در سطح ملی وفاق ایجاد کرد، بلکه در سطح بین المللی نیز یک همگرایی جهانی در راستای اهمیت فناوری نانو پدید آورد. یعنی توجهات سیاسی و ملی برای کشورها به وجود آورد که به این سمت حرکت کنند.

برنامه دیگر برنامه های فریم ورک اروپا بود که قصد ایجاد وفاق بین کشورهای اروپایی را داشت؛ با این هدف که منابع علم و فناوری چطور سرمایه گذاری شود. این سند توسط اتحادیه اروپا تنظیم شده است و دانشگاه ها و شرکت های مختلف را از کشورهای اتحادیه حول اهدافی علمی، فناورانه و صنعتی همگرا می کند. کشورهایی که در حوزه فناوری و اقتصاد با هم همکاری می‌کنند، احتمال نزاع و جنگ بین خود را کاهش می دهند. وقتی اقتصاد، علم و فناوری کشورها به هم گره می‌خورد و نوعی وفاق حول اسناد شکل می‌گیرد، تعامل اقتصادی، توریستی، علمی، فناورانه و غیره شکل می‌گیرد و دیگر به راحتی از سفارت هم بالا نمی‌روند!