مانع زدائی نهادی برای جهش اقتصادی
مرکز رشد دانشگاه امام صادق (ع)، از دو عامل اصلی خلق نابرابری و کاهش تولید گفته است: نظام بودجه ریزی دولتی وابسته به نفت و سازوکارهای بهره مندی از پول.
رویکرد نو به دانش توسعه و رشد اقتصادی، توسعه را ترکیبی خاص از ساختارها، سازوکارها و نهادهای اقتصادی- اجتماعی می‌داند که رهاوردهای آن رشد اقتصادی است. به عبارت دیگر، راه اصلاح و برطرف کردن بسیاری از مشکلات اقتصادی-اجتماعی (از جمله مدیریت صحیح رانت در اقتصاد) تغییر در ترتیبات نهادی مختلف در کشور هست. بنابراین برای رسیدن به جهش اقتصادی، به عنوان سیاست بلند مدت جمهوری اسلامی، لاجرم باید از ترتیبات نهادی حاکم در کشور مانع زدائی کرد.
ساختار رانت های اقتصاد ایران نشان‌دهنده نقش پُررنگ دولت در این زمینه است. در ابتدا به این دلیل که دولت در اقتصاد ایران علاوه بر سیاستگذاری، تصدی گری بخش بزرگی از اقتصاد را نیز بر عهده دارد. همچنین وابستگی اقتصاد ایران و بودجه دولت به ثروت های طبیعی به ویژه نفت، زمینه ایجاد رانت های بزرگ بسیار فراهم می‌شود. به نظر می‌رسد که دو عامل اصلی رانتی شدن اقتصاد ایران که لوکوموتیوهای ایجاد اختلاف‌های تبعیض‌آمیز نیز در کشور هستند را می‌توان بدین شکل بیان کرد:
- نظام بودجه ریزی دولتی که متاثر از ثروت های طبیعی کشور به ویژه نفت و گاز
- سیاست های پولی و مکانیسم بهره مندی اقتصاد ملی از پول های خلق شده
بر مبنای نگاه به زیرساخت اجتماعی که عموما جهش و افول اقتصادی را ناشی از تغییر عوامل پایه‌ای و متغیرهای اساسی اقتصاد کشور می‌داند، می‌توان ادعا کرد که جهش و افول رشد در اقتصاد ایران نیز ناشی از تغییرات قابل ملاحظه و سریع در متغیرهای اساسی این زیرساخت اجتماعی و اقتصادی هستند، در نتیجه می‌توان ادعا کرد که تغییر شیوه حکمرانی و مدیریت رانت حاصل از بودجه ریزی نفتی و سیاست های پولی کشور می‌تواند اهرم های لازم برای تغییر مسیر رشد بلندمدت کشور را فراهم آورد و بسنده کردن به سیاست و نوسانات اقتضائی کوتاه مدت یا میان مدت اقتصاد یا وضعیت اولیه کشور (دارای منابع طبیعی یا بدون منابع طبیعی) تاثیری بر رشد بلندمدت اقتصاد ایران نخواهد داشت.
اول: سیاست های پولی و مکانیسم بهره مندی اقتصاد ملی از پول های خلق شده
بر مبنای آمار بانک مرکزی نقدینگی کشور در سال ۱۳۵۲ برابر تقریبا ۵۲ میلیارد تومان بوده است. این عدد برای آخرین سال این سری های زمانی یعنی سال ۱۳۹۸ حدودا به عدد ۲۳۰۰ هزار میلیارد ریال ثبت شده است. به عبارتی حجم نقدینگی در این مدت حدود ۴۴ هزار برابر شده است. تبعیض و ظلم این نظام خلق قدرت خرید و انتقال مالکیت این پول خلق شده زمانی قابل توجه می‌شود که با آمار تولید ناخالص داخلی (یا هزینه ناخالص داخلی) به قیمت های ثابت سال ۱۳۸۳ در این دو سال مقایسه شود: بر اساس همین پایگاه آماری بانک مرکزی هزینه ناخالص داخلی در ۱۳۵۲ به قیمت ثابت حدود صد و یک هزار میلیارد تومان بوده که پس از چهل سال در ۱۳۹۳ حدودا دو برابر شده (آمارهای بانک مرکزی در این زمینه تنها تا سال ۱۳۹۳ منتشرشده است) و به عدد دویست و هفت هزار میلیارد تومان رسیده است.
همان طور که ملاحظه می‌شود آمار ۴۴ هزار برابری نقدینگی با آمار دو برابر شده تولید ناخالص داخلی طی این چهل سال به هیچ وجه تناسب ندارد. این عدم تناسب همان اعطاها یا فرصت های رانتی تبعیض آمیز است (کمتر از یک دهم درصد حساب های بانکی در کشور، مبلغی بالای یک میلیارد تومان موجودی دارند).
تورم برآمده از این حجم نقدینگی را مکانیسم بازتوزیع ثروت در جامعه از طبقه مولد به طبقه غیر مولد تفسیر و تبیین می‌کنیم. تغییرات فاحش ارزش پول ملی و بالتبع نرخ ارز در کشور بسیاری را از هیچ به ثروت های غیرقابل‌باور در یک شب و از آن‌سو فعالیت های مولد و اشتغال زای کشور را به خاک مذلت مبتلا ساخته است. این انتقال گسترده و ناموجه مالکیت آن چنان گسترده شده است که اندازه گیری میزان آن و شناسایی گروه و طبقات منتفع و متضرر عملا غیرممکن ساخته است.
علاوه بر خلق این حجم از نقدینگی توزیع آن بین آحاد مختلف اقتصاد نیز به صورت خاصی انجام گرفته است. نظام بانکی هرساله مبلغی حدود ۵/۲ میلیون تومان به ازای هر ایرانی سود بین سپرده های بانکی توزیع می‌کند (حدود ۲۰۰ هزار میلیارد تومان) و از طرفی دیگر ۸۵ درصد سپرده های بانکی در کشور تنها متعلق به ۵/۲ درصد سپرده گذاران است. که اگرچه تمام این ۵/۲ درصد، سپرده گذاران حقیقی نیستند و شامل شرکت ها و موسسات بزرگ اقتصادی نیز می‌شوند؛ اما این تمرکز شدید سپرده های بانکی نشان از شکاف عظیم بین طبقات مختلف جامعه در بهره مندی از سرمایه مالی است. همچنین باید توجه داشت که خود این نوع سپرده ها منبع رانت مضاعفی برای اخذ وام های کلان از نظام بانکی است. به طوری‌که بر اساس گزارش های بانک مرکزی بیش از ۸۰ درصد تسهیلات بانکی طی ۳۵ سال اخیر به دو دهک ثروتمند اختصاص یافته است. این تمرکز ثروت علاوه بر ایجاد مشکلات حاد اقتصادی و بحران بدهی در نظام بانکی کشور، توزیع درآمد در اقتصاد را نیز دچار شکاف بزرگی ساخته است.
دوم: رانت بودجه دولت
بودجه دولت علی‌رغم ظاهر آن‌که صرفا سند دخل‌وخرج سالانه دولت است، درواقع الگوی توزیع منافع اقتصاد کشور بین تک‌تک ایرانیان است چه کسانی که مالیات می‌دهند یا کم می‌دهند یا فرار مالیاتی دارند، یارانه می‌گیرند یا نمی‌گیرند، از ارز دولتی بهره‌مند می‌شوند یا نمی‌شوند، استخدام می‌شوند یا نمی‌شوند یا اخراج می‌شوند، تولیدکننده‌اند یا صادرکننده یا خام فروش، تسهیلات گیرنده‌اند (از محل تکالیف بودجه)، یا تسهیلات نگیرنده، از کالاها و خدمات دولتی بهره‌مند هستند یا به دلیل کمبود منابع یا شیوه و تعریف ارائه خدمت بهره‌مند نیستند.
بودجه ریزی دولتی سازوکاری است که از طریق آن نحوه توزیع و بهره‌مندی از حقوق مالکیت عمومی بر منابع بودجه (در ایران نفت منبع اصلی بودجه به شمار می‌رود)، هرساله عوض می‌شود. از طریق این سازوکار، هرساله حجم عظیمی از درآمد ملی جامعه برداشت و درواقع حقوق مالکیت بخشی از جامعه از درآمدهای فردیشان سلب می‌شود و به افراد دیگری تخصیص می‌یابد. در چارچوب سیاست های بودجه ای، شیوه بهره‌مندی تمام افراد جامعه از منابع عمومی بودجه، هرساله تعیین می‌شود.
بودجه دولت از چند جهت می‌تواند بر اصلاح زیرساخت های اقتصادی و اجتماعی کشور برای جهش اقتصادی و ارتقای تولید اثر بگذارد. یکی از مهمترین ارکان بودجه منابع نفتی آن یا رانت منابع طبیعی موجود در بودجه است که بدون هیچ زحمتی نصیب دولت می‌شود و در چند دهه گذشته کشور را دچار نفرین منابع نموده است. اگرچه در یکی دو سال گذشته با کاهش فروش نفت، منابع دولت از فروش نفت بسیار کاهش یافته است اما همچنان می‌بایست به این مسئله اذعان کرد که روح بودجه ریزی دولتی در کشور با فروش منابع طبیعی به خصوص نفت (به اشکال مختلف) که یک منبع درآمدی بدون دردسر و بی‌زحمت است گره خورده است.
با توجه به اینکه صنعت نفت همواره در انحصار دولت بوده و آنچه از صدور نفت نصیب ایران شده مستقیما به خزانه دولت واریز شده است. در چنین وضعیتی طبیعی است که وظیفه خطیر توسعه اقتصادی بر عهده دولت باشد زیرا که تخصیص منابع ارزی با دولت است. بخش خصوصی نیز در تامین ارز مورد نیاز برای سرمایه گذاری، چشم امید به منابع ارزی دولت دارد. بدین سبب بسیاری از سرمایه گذاران در بخش خصوصی همواره کوشیده‌اند به نحو مقتضی به کانون های قدرت در دولت نزدیک‌تر شوند تا از امتیازات ویژه‌ای برای سودجویی بیشتر از دلارهای نفتی برخوردار شوند. نتیجه چنین سازوکاری آن است که بازارهای رقابتی در بسیاری از بخش‌های اقتصادی به شدت تضعیف و در مواردی موضوعا منتفی می‌شود و زمینه شکوفایی در بازارهای سرمایه و پول از بین برود و عقلانیت اقتصادی در تصمیم‌گیری‌ها جای خود را به فسادهای اداری و مالی بدهد و کارایی در تولید به‌شدت کاهش یابد.
این دولت رانتی در ایران که به ثروت نفت دسترسی رانتی دارد، یک نوع استقلال نسبی از طبقات اجتماعی دارد. چون دولت برای تأمین هزینه‌هایش وابسته به مالیات نیست، خود را به گروه‌ها و طبقات اجتماعی نیازمند نمی‌داند؛ بلکه تنها یک توزیع کننده رانت است. از حاکمیتی که مستقل از درآمد مالیاتی تامین مالی می‌شود و به عبارت‌دیگر بین کارکرد آن با خواست مردم فاصله وجود دارد نمی‌توان انتظار کارآمدی و دوری از فساد داشت. نظام مالیاتی به نوعی حاکمیت را مجبور به حرکت بین خطوط مورد انتظار مردم می‌کند و در این بین هر چه این بدنه اجرایی چابک‌تر باشد بهتر می‌تواند کارآمدی خود را به اثبات رساند و در این شرایط هست که چنین حاکمیتی دیگر به دنبال قبضه همه امور در دست خود نیست چراکه تمرکز بیشتر را با کارآمدی خود در تضاد می‌بیند. حیاتِ وابسته به درآمد مالیاتی به کارآمدی ناشی از تقسیم‌کار ملی و پاسخگویی ناشی از آن وابسته هست. ازاین‌رو استقلال هزینه های حکمرانی از منابع طبیعی و خدادادی کشور پیش شرط تحقق تقسیم کار حکمرانی در کشور و ایجاد نشاط واقعی ناشی از احساس مشارکت مردم در همه امور اقتصادی و سیاسی تلقی می‌شود.
شاید بتوان مهمترین اصلاح ساختاری بودجه را در تغییر حکمرانی و شیوه تامین مالی دولت از یک بودجه نفتی (مبتنی بر منابع طبیعی) به سمت یک بودجه مبتنی بر مالیات دانست. اصلاح ساختاری بودجه اگر در معنای بازتعریف سهم بری ذینفعان از منابع و هزینه های بودجه انجام شود، می‌تواند از طریق جهت‌دهی به جریان منابع مالی و پولی به بخش‌هایی که در تولید نقش بیشتری ایفا می‌کنند و نیز اخذ مالیات از بخش‌های کمتر بهره ور، اثر ساختاری بر رشد بلندمدت داشته باشد و ضمن بزرگ کردن اقتصاد، به متناسب و برابر کردن آن نیز کمک کند.
پی‌نوشت: این متن، بخشی از یادداشتی است که توسط دکتر علی مصطفوی ثانی، پژوهشگر هسته عدالت پژوهی مرکز رشد دانشگاه امام صادق (ع)، تحریر و در شماره ششم نشریه تاملات رشد منتشر شده است. متن کامل یادداشت «مانع زدائی برای جهش اقتصادی» را اینجا بخوانید.
