بررسی لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور در حوزه تعاون و مشارکت اجتماعی

نظام حکمرانی جوامع مختلف ازجمله ایران از سه بخش دولتی، خصوصی و مردمی تشکیل می شود و مشارکت اجتماعی ذیل بخش سوم، یعنی مردم تعریف می شود. قانون اساسی نیز به عنوان مهمترین سند قانونی کشور اهمیتی کلیدی در تدوین نظام مشارکت براساس سنت اسلامی-ایرانی دارد. در مقدمه این سند، مشارکت مردم در حکمرانی ضرورتی حیاتی دانسته شده است که زمینه تحقق حکومت وعده داده شده مستضعفان در قرآن کریم را فراهم می آورد. مشارکت اجتماعی به عنوان بستری مهم برای توسعه اجتماعی، نقش بی بدیلی برای دستیابی به اهداف توسعه پایدار و پیشرفت ایفا می کند. یکی از مهمترین بسترهایی که رنگ و بوی اجتماعی به سیاستگذاری و توسعه می دهد، مشارکت اجتماعی است.

ضرورت و اهداف پژوهش

هدف از حکومت در منطق انقلاب اسلامی، رشد دادن به انسان است تا زمینه بروز و شکوفایی استعدادها فراهم آید و این مهم، جز با مشارکت فعال و گسترده تمامی عناصر اجتماع در روند تحول جامعه نمی تواند حاصل شود. قانون اساسی، به منظور نیل به این هدف، زمینه چنین مشارکتی را در تمام مراحل تصمیم گیری های سرنوشت ساز برای همه افراد جامعه فراهم ساخته است. همچنین دولت را موظف کرده تا همه امکانات خود را برای مشارکت عامه مردم در تعیین سرنوشت سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی خویش به کار ببرد. به همین منظور در اصول هفتم، هشتم، بیست و ششم، پنجاه و ششم، یکصدم و یکصدوسوم قانون اساسی، مشارکت مردم را در همه ابعاد و زمینه ها مطرح شده است. مشارکت اجتماعی آن هم به صورت پایدار و نهادمند، زمینه تعامل فرد با دیگران در جامعه یا اجتماعات را در ساختاری نظام یافته تحت عنوان تشکل های مردمی فراهم می نماید. این مشارکت به افزایش نشاط عمومی، سرمایه اجتماعی و انسجام اجتماعی منجر می شود و علاوه بر این گروه های هدف تشکل ها، مانند طبقات محروم و محیط زیست از فعالیت این گروه ها منتفع می شوند. لذا این پژوهش به بررسی لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور در حوزه تعاون و مشارکت اجتماعی می پردازد.

نگاه کلان به مشارکت مردمی در لایحه بودجه ۱۴۰۲

نگاه کلان به مشارکت مردمی در لایحه بودجه ۱۴۰۲ تحت عناوین زیر بررسی شده است:

• بودجه شهروندی: بودجه شهروندی به نوعی از طراحی بودجه گفته می شود که مهمترین محورها و اطلاعات قانون بودجه را به صورت چکیده، روان و با زبانی ساده و همه فهم به شهروندان و گروه های مختلف مردمی توضیح می دهد. در این نوع بودجه نویسی برای نیل به اهداف گفته شده، علاوه بر استفاده از زبان ساده، از اشکال و نمودارهایی جذاب برای تبیین بودجه استفاده می شود؛
• بودجه مشارکتی: بودجه ریزی مشارکتی به نوع خاصی از فرایند تدوین بودجه گفته می شود که در آن تمرکز تاحدی از روش سنتی بودجه ریزی توسط هیئت رسمی دولتی برداشته شده و نوع خاصی از طراحی بودجه را در دستورکار قرار می دهد که در آن، شهروندان و تشکل های مردمی را قادر به ایفای نقش در طراحی، تعیین اولویت ها و تخصیص منابع بودجه می نماید. به این ترتیب در بودجه بندی مشارکتی فارغ از اطلاع رسانی، به مشارکت فعال شهروندان در فرایند تصمیم گیری بها داده می شود.

ارزیابی لایحه بودجه ۱۴۰۲ از منظر کلان مشارکت های اجتماعی

لایحه بودجه ۱۴۰۲ به لحاظ طی نمودن گام های مرتبط با «بودجه ریزی مشارکتی» و «بودجه ریزی شهروندی» با نقصان های قابل توجهی روبه رو است. به عبارت دیگر مراحل لازم به منظور مشارکت شهروندان در فرایند« تصمیم گیری» و تعیین اولویت های بودجه ریزی و همچنین «اطلاع رسانی» دقیق و لازم به مردم بعد از تدوین بودجه، گام های مهمی هستند که در مراحل مختلف تهیه و تنظیم لایحه بودجه، به درستی طی نشده اند. سطح مهم دیگر برای مشارکت پذیر نمودن بودجه آن است که علاوه بر فرایند تصمیم گیری و اطلاع رسانی، نحوه تعیین ردیف های بودجه نیز به نحوی باشد که نقش تشکل های مردمی مختلف در حوزه های فرهنگی، اجتماعی، اقتصادی و سیاسی پررنگ تر و موثرتر باشد. سازمان امور اجتماعی و سازمان بهزیستی، بزرگترین متولیان تاسیس و فعالیت تشکل های مردم نهاد در کشور هستند که در لایحه بودجه ۱۴۰۲ هیچ اعتبار مشخصی در این حوزه ندارند. برای وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، وزارت ورزش و جوانان و سازمان حفاظت از محیط زیست نیز اعتبار بسیار ناچیزی در این حوزه پیش بینی شده است. آمارها نشان می دهد که اعتبارات پیش بینی شده برای متولیان تاسیس و فعالیت تشکل های مردم نهاد، سهم بسیار ناچیزی در سال ۱۴۰۱ تخصیص یافته است. کمک در نظر گرفته شده برای بنیاد امور بیماری های خاص به عنوان مهمترین نهاد عمومی غیردولتی فعال در حوزه بیماری های خاص، نسبت به سال جاری در حدود ۵ میلیارد تومان کاهش داشته و از رقم ۱۲۲ میلیارد تومان به حدود ۱۱۷ میلیارد تومان رسیده است. این در شرایطی است که از ۱۲۲ میلیارد تومان بودجه پیشبینی شده در قانون بودجه ۱۴۰۱ در دوره ۱۰ ماهه سال مزبور، حدودا ۴۷ میلیارد تومان تخصیص یافته است.

ایرادات ارزیابی بودجه از منظر تشکل های اجتماعی

لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور در حوزه تشکل های اجتماعی از جهات زیادی با ایراد و ابهام مواجه است که در ادامه به اهم این موارد اشاره شده است:

• عدم جامعیت: تمامی نیازها و مصارف دولت در لایحه مزبور دیده نشده است . به طور مثال، برنامه ای برای توسعه و توانمندسازی تشکل های اجتماعی در دستگاه های اجرایی دیده نشده است. همچنین اعتبار کافی و مشخص برای اجرای کامل و صحیح ماده ۷ قانون حمایت از حقوق معلولان درخصوص یارانه تشکل های فعال در حوزه توانبخشی معلولان در این لایحه وجود ندارد؛
• بی برنامه بودن: اعتبارات مرتبط با حوزه تشکل های اجتماعی عموما در قالب «کمک» برای نهادهای عمومی و تشکل های اجتماعی پیش بینی شده است. در برخی موارد نیز در قالب یک برنامه مبهم در اعتبارات دستگاه های متولی پیش بینی شده است؛
• الگوی نادرست تخصیص منابع: بر اساس ماده ۲۸ «قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت»، اعطای کمک های بلاعوض، نامناسب ترین شیوه برای تخصیص وجوه دولتی به نهادهای غیردولتی است که در لایحه بودجه ۱۴۰۲ رایج ترین الگوی بودجه ریزی برای تشکل های اجتماعی بوده است.

ارزیابی لایحه بودجه ۱۴۰۲ از منظر بخش تعاون

به بحث تعاونی ها در اصول ۴۳ و ۴۴ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران اشاره شده است. بخش تعاون در ایران به موجب اصل ۴۴ قانون اساسی، در کنار بخش دولتی و بخش خصوصی یکی از سه رکن اقتصاد کشور است.  اما در اصل ۴۳، هدف از تاسیس تعاونی ها، اشتغال کامل برای اقشار مستضعف و ایجاد عدالت در نظام اقتصادی با حمایت دولت عنوان شده است. ذیل قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴، چند بستر مهم برای نیل به اهداف تعاون در قانون اساسی و اسناد بالادستی عنوان شده که مهمترین آن ها اختصاص ۳۰ درصد از درآمد واگذاری ها به تعاونی های فراگیر ملی (تعاونی ای که ۷۰% از آن را سه دهک پایین جامعه تشکیل می دهد) است. درواقع این الگو هم موجب رشد اقتصادی کشور می شود و هم به توانمندسازی مستضعفان و خروج سیستم حمایتی از الگوی صدقه ای کمک می کند. متاسفانه در سال های مختلف، سازمان برنامه و بودجه این سهم را به بخش تعاون اختصاص نداده و میزان تخصیص منابع به این تعاونی ها بسیار ناچیز بوده است.

ارزیابی لایحه بودجه از منظر گروه های جهاد سازندگی

در لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ مبلغ ۹۰۰ میلیارد ریال به عنوان اعتبار «تملک دارایی های سرمایه ای» به بسیج سازندگی اختصاص داده شده که نسبت به سال گذشته تغییری نداشته است. این مبلغ صرف رفع محرومیت و سازندگی شامل تامین آب شرب، احداث جاده های روستایی، ساماندهی حاشیه نشینی و پیشرفت و آبادانی مناطق محروم می شود. همچنین لازم به ذکر است جهت بودجه ریزی برای جهاد سازندگی باید دو نکته رعایت شود که عبارتند از:۱) غافل نشدن از وظایف فرهنگی و رشد معنوی جهادگران؛ و ۲) خودداری از فراهم کردن زمینه دولتی شدن گروه های جهادی و بسیج سازندگی.

پیشنهادهای ارائه شده درخصوص تشکل های اجتماعی، بخش تعاون و گروه های جهادی در لایحه بودجه ۱۴۰۲

پیشنهادهای این پژوهش با رعایت تشریفات مندرج در آیین نامه داخلی مجلس به شرح زیر می باشند:

• سازمان برنامه مکلف شود گزارش تفصیلی ماهیانه تخصیص تمامی اعتبارات هزینه ای و تملک دارایی های مالی و سرمایه ای کمیته امداد امام خمینی(ره ) و سازمان بهزیستی و اعتبارات مرتبط با بیماری های خاص و صعب العلاج را در سامانه سازمان برنامه و بودجه به صورت عمومی منتشر کند؛
• باتوجه به مبلغ اختصاص یافته به تعاونی های فراگیر پیشنهاد می شود این سهم تا مبلغ ۳۵ هزار میلیارد تومان افزایش یابد و در صورت عدم امکان افزایش، به دلیل عدول از قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴، مبلغ لحاظ شده در این قانون برای تعاونی های فراگیر لحاظ شود؛
• مبلغ ۷۶۰ میلیارد ریال که به عنوان اعتبار هزینه ای بسیج سازندگی درج شده، مناسب است و رشد ۳۵ درصدی آن نسبت به سال گذشته نیز معقول به نظر می رسد و تصویب آن پیشنهاد می شود.

جمع بندی

لایحه بودجه اهمیت بسیاری در تنظیم روابط مالی کشور دارد. اما تاکنون، مشارکت مردم و تشکل های مردمی در این لایحه کمتر مورد توجه قرار گرفته است. عدم وجود مکانی برای مشارکت مردم در تدوین و نظارت بر لایحه بودجه، یک نقطه ضعف است. در بخش تعاون مهمترین مسئله عدم تخصیص منابع متناسب با اسناد و قوانین بالادستی است. چنانکه این اتفاق در سال های گذشته نیز رخ داده است. در بخش تشکل های مردم  نهاد، خیریه ها و گروه های جهادی باید توجه داشت که تخصیص منابع باید در وهله اول برای توانمندسازی ایشان صورت پذیرد و در مرحله بعد پروژه هایی که با مشارکت مردم قرار است انجام شود، طی یک نظام رتبه بندی به تشکل های شایسته و کارآمد صورت پذیرد و قیمت تمام شده به صورتی کارشناسی در اختیار ایشان قرار گیرد.

این مطالعه در مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی با همکاری سینا شیخی، حسام عزت آبادی پور، محمدتقی ضرغام افشار و محسن ردادی در سال ۱۴۰۱ انجام شده ‌است.