ارزشیابی سیاست ها و قوانین ساماندهی سکونتگاه های غیررسمی در ایران

از دهه ۱۹۶۰، رشد بی سابقه شهرنشینی و افزایش فقر و تشدید مسئله مسکن در اغلب شهرهای کشورهای جهان سوم، توجه سازمان های مختلف را جلب کرد. فقر اقتصادی و توزیع و تمرکز جغرافیایی نابرابر ثروت در کشورهای درحال توسعه موجب مهاجرت گسترده جمعیت از حواشی فقر به سوی مراکز ثروت به منظور برخورداری از فرصت های اشتغال، درآمد، خدمات بیشتر و امید به آینده بهتر شده است. در ایران محدوده های وسیعی از شهرها با معضلات پیچیده ای به ویژه فقر شهری و عدم ایمنی روبه رو هستند. وجود بیش از یک هفتم جمعیت شهرهای تهران، مشهد، تبریز، اهواز، بندرعباس، کرمانشاه، زاهدان و سنندج در سکونتگاه های غیررسمی و رشد سریع آن، هشداری برای اهتمام جدی به این مسئله است.

ضرورت و اهداف پژوهش

حاشیه نشینی، اسکان غیرقانونی و اسکان غیررسمی در سکونتگاه های خودرو مفاهیمی هستند که در عصر حاضر به طور فزاینده ای در ادبیات برنامه ریزی شهری، شهرسازی و جامعه شناسی شهری به کار گرفته می شود. اسکان غیررسمی یکی از پیامدهای زندگی مدرن و شهرنشینی گسترده است که از مهم ترین معضلات کلان شهرها به شمار می آید. سکونتگاه های غیررسمی محصول نوعی اسکان است که منشأ غیرقانونی و برنامه ریزی نشده دارند. بانک جهانی این سکونتگاه ها را بخش های مغفول مانده شهری می داند که از کیفیت نازل مسکن و محیط زیست در فشار است.

به موازات رشد بی رویه شهرنشینی در ایران، سکونتگاه های نامتعارف و حاشیه ای نیز به سرعت ایجادشده و رشد یافته اند. ادبیات مطالعاتی پیرامون سکونتگاه های غیررسمی در ایران به سال های قبل از انقلاب برمی گردد. در حال حاضر با مرور ۴ دهه تلاش شاهد آن هستیم که نه تنها مسئله سکونتگاه های غیررسمی به سطحی قابل قبول نرسیده بلکه آمارها حاکی از شیوع و عمیق تر شدن آن در کشور است. عمده مطالعات به دنبال توصیف وضعیت مناطق اسکان غیررسمی بوده اند و مطالعاتی که پیچیدگی مسئله را با توجه به مکانیسم های تاثیرگذار بسته به زمینه ها و زمان های مختلف بر مبنای سیاست ها و برنامه های مقابله با سکونتگاه های غیررسمی نشان دهد مغفول مانده است.

هرگونه توصیه اصلاح سیاست های مقابله و مدیریت سکونتگاه های غیررسمی در ایران باید اولا برنامه های مقابله با شکل گیری و گسترش سکونتگاه های غیررسمی در ایران را شناسایی و به طور دقیقی معرفی نماید، دوماً، برنامه های موردنظر را از دو جنبه تئوریک و اجرایی مورد آزمون تجربی قرار دهد و سوما روابط پیامدهای هر برنامه ی مربوط به کاهش، کنترل و ساماندهی سکونتگاه های غیررسمی را به طور دقیقی نشان دهد. این ها مواردی است که در ادبیات این حوزه در کشور بدان توجه ای ندارند هدف این پژوهش بررسی پیامدهای مثبت ناشی از بهسازی مسکن در محله غیررسمی و ارزیابی نتایج اجرای آن می باشد.

ارزشیابی رئالیستی

تحلیل ارزشیابی در قاموس علوم اجتماعی به بدان معنا است که کدام یک از سیاست ها، برنامه ها، قوانین، قواعد، اوامر و دستورات به آنچه موردنظر است می رسد. اگر هدف سیاست و یا برنامه ای کنترل و ساماندهی سکونتگاه های غیررسمی باشد. کدام سیاست و برنامه ای موفق تر است. کدام یک از برنامه ها می توانند به اهداف از پیش تعیین شده برسند. پیامد برنامه یا مداخله (کنترل و ساماندهی سکونتگاه های غیررسمی) چه چیزی خواهد بود. چگونه طرحی شکست خورد و چگونه طرح و برنامه ای موفق شد.

در تحلیل ارزشیابی رئالیستی فرض بر این است که با مداخله مکانیسم مشارکت و توانمندسازی و تأمین مسکن برای دهک پایین درآمدی درزمینهی خاصی از میزان سکونتگاه های غیررسمی کم می شود. اگر سکونتگاه های غیررسمی کم نشده است برای این است که این مکانیسم ها براثر ویژگی های مندرج درزمینهی نتوانسته اند فعال شوند.

منطق عمل برنامه های کنترل، کاهش و ساماندهی سکونتگاه های غیررسمی در ایران

در ایران قوانین و نهادهای وجود دارند که به طور مستقیم و غیرمستقیم در دو دهه اخیر به حل مسئله شکل گیری سکونتگاه های غیررسمی مشغول هستند و تحت عنوان دو خط مشی و سیاست کلی به شکل توانمندسازی و بهسازی و تأمین مسکن کم درآمدها معرفی می شوند.

برنامه توانمندسازی: پس از یک دوره تقریبا ده ساله در طی یک بازنگری در سند توانمندسازی، سند راهبردی «احیاء، بهسازی و نوسازی و توانمندسازی بافت های فرسوده و ناکارآمد شهری» به تصویب هیئت دولت رسید. مطابق ماده ۱۶ این قانون، با همکاری کلیه دستگاه های ذی ربط در فرایند بازآفرینی پایدار محدوده های هدف به منظور حفظ حقوق شهروندی، ارتقای کیفیت زندگی، بازیابی هویت شهری و اعمال حکمروایی محلی در جهت مدیریت یکپارچه و ایجاد وحدت رویه بین کلیه دستگاه ها مرتبط توسط وزارت راه و شهرسازی تهیه شده است. این سند در دو سطح پیشگیری و فرایند بازآفرینی پایدار محدوده ها و محله های هدف است.

افزایش توان اجتماعی – اقتصادی و فرهنگی ساکنان برای اداره زندگی خود و مشارکت در فرایند ساماندهی محدوده ها و محله های هدف از اقدامات این حوزه است. مجریان اصلی برنامه حاضر شهرداری های سراسر کشور و شرکت مادر تخصصی عمران و بهسازی شهری ایران به نمایندگی از وزارت راه و شهرسازی است.

فرضیه اصلی نهفته در این برنامه این است که توانمندسازی می تواند مانع گسترش سکونتگاه های غیررسمی شود. به دلیل شرایط ساختاری جامعه اعم از زمینه های اقتصادی، اجتماعی و قانونی که وجود دارد مانع از فعال شدن توانمندی و ظرفیت سازی جامعه محلی می شود. مشکلات موجود در زمینه برخی اوقات منجر به مداخله نامناسب و ایجاد اختلال در مکانیسم می شود، به طوری که منجر به گسترش این سکونتگاه ها شده است. در شرایط گسترش سریع شهرنشینی و توسعه نامتوازن فرصت های شغلی در بین مناطق و رشد نرخ بیکاری و افزایش تورم احتمال برون رفت از مسئله امری دشوار است. تدوین سند راهبردی برای برون رفت از مسئله سکونتگاه های غیررسمی بدون ملاحظات مربوط به شرایط و بسترهای اقتصادی و اجتماعی کلان تنظیم شده است که این خود عامل مهمی در محقق نشدن برنامه است. همچنین ضعف ضمانت اجرایی و قوانین و سیاست ها در این مسیر مانع عملکرد ثمربخش به حد کفایت شده است. عدم توجه به واقعیات جامعه و امکانات و ظرفیت های اقتصادی و اجتماعی کلان نشان از درک نادرست در هماهنگی واقعیت موجود و وضع مورد انتظار است که در این فرایند مکانیسم های برنامه دیده نشده اند.

برنامه تامین مسکن کم درآمدها

زمینه سازی برای تضمین و دسترسی به سرپناه و خدمات پایه موردنیاز آن برای همگان از وظایف بخش دولتی عمومی است که در مورد اقشار کم درآمد و فقیر به دلیل پاسخگو نبودن بازار به شرایط آن ها، نیاز به مداخله دولت است تا در جهت سیاست های اجتماعی و فقرزدایی در بعد مسکن اقداماتی به عمل آورد. دولت در تأمین مسکن نقش تسهیل گری و هدایت گری را بر عهده دارد.

در شرایط فعلی اتخاذ سیاست های ارتقای کیفیت سکونت و تأمین زمین و خدمات به شکل ایجاد شهرهای جدید و آماده سازی ها در دستور کار دولت قرار گرفت. همچنین اصلاح قوانین مسکن استیجاری به نفع طبقه کم درآمد، فعال کردن شهرداری ها در امور مسکن آنان و توانمندسازی کم درآمدها از دیگر سیاست های دولت است تا بدین ترتیب بتواند در بحث مسکن و کاهش فقر، عدالت اجتماعی را محقق سازد. فرضیه اصلی نهفته در این برنامه این است که برنامه مسکن انبوه و ارائه تسهیلات مسکن می تواند مانع افزایش سکونتگاه های غیررسمی شود.

مکانیسم توانمندی اقشار ضعیف به خاطر زمینه های اقتصادی و قانونی نهفته در برنامه ها وجود دارد که مانع از فعال شدن خودکفایی اقشار کم درآمد در تأمین مسکنشان می شود و این منجر به افزایش تقاضا به سمت ساخت مسکن ناایمن با حداقل های استاندارد و گسترش سکونتگاه های غیررسمی شده است. لیکن مشکلات اقتصادی کلان کشور در کنار نقص قوانین مانع از تحقق به هنگام و مناسب این سیاست شده است.

راهکارهای پیشنهادی

تحلیل ها نشان می دهد که دو برنامه توانمندسازی و تامین مسکن برای کنترل و ساماندهی سکونتگاه های غیررسمی در ایران نتوانسته اند پیامدهای موردنظر خود را رقم بزنند. سکونتگاه های غیررسمی درنتیجه مجموعه ای از عوامل در بستر زمان شکل گرفته است و تغییر و مداخلات به منظور کاهش و کنترل و از بین بردن آن نیازمند نگاه فرایندی و زمانمند است. بر همین اساس دولت می بایست ضمن اصلاح برخی موانع درونی مانند نواقص و تعارضات قانونی و ناهماهنگی نهادها به فعال نمودن ظرفیت های بخش مردمی و جامعه محلی توجه نماید.

از سوی دیگر برنامه مسکن در عمل نتوانسته جلوی اسکان غیررسمی و مسکن غیر ایمن و غیراستاندارد و قانونی را بگیرد. برای کنترل و ساماندهی این دست از سکونتگاه ها مطابق باتجربه موفق کشورهای جهان می توان به چندین دسته اقدام و مداخله از زاویه پیشگیرانه و حل و مدیریت مسئله اشاره داشت. توجه به مسکن کم درآمدها، تقویت بسترهای سرمایه گذاری های خرد و صندوق های خرد مالی برای ارائه تسهیلات از مواردی مهمی بوده که در بهسازی این محلات موفق عمل کرده است. توسعه فرصت های اشتغال با درآمد مناسب از طریق بهره مندی از ظرفیت های محلات و به واسطه آموزش مهارت های اشتغال به نیروی انسانی دیگر راهبردی بوده که توانسته توانمندسازی اقتصادی و اجتماعی ساکنان این محلات را به بار آورد.

جمع بندی

تحلیل ارزشیابی رئالیستی نوعی پژوهش کاربردی است که موردنیاز بخش سیاستگذاری است. این گونه تحقیقات به خوبی نشان می دهند که برنامه ها چه چیزی هستند، قرار است چگونه کار کنند، قرار است چه چیزی را فعال نمایند، تحت چه شرایطی و قرار است چه پیامد را شکل بدهند. در این پژوهش دو سیاست  و قانون ساماندهی سکونتگاه های غیررسمی در ایران یعنی توانمندسازی و تأمین مسکن کم درامدها در موردبررسی قرار گرفت و نتایج حاصل نشان داد که این دو سیاست تاکنون نتوانسته اند به اهداف موردنظر برسند و افراد کم درامد و حاشیه نشین همچنان با مشکلات مسکن روبه رو هستند.

این مطالعه در مرکز بررسی های استراتژیک ریاست جمهوری توسط معصومه اشتیاقی در سال ۱۳۹۹ انجام شده است.