نقد قانون بهبود محیط کسب و کار از منظر انرژی

در نگاه نخست، قانون «بهبود مستمر فضای کسب و کار» ظاهری مترقی دارد؛ واژگانی چون “شفافیت”، “مشارکت بخش خصوصی”، “جبران خسارت”، “دسترسی به داده ها”، همه در متن آن به چشم می خورند. اما کافی است لایه ای عمیق تر نگاه کنیم تا ببینیم با سندی روبه رو هستیم که بیش از آنکه گره گشا باشد، زنجیرساز است؛ نه به سبب نیت نادرست قانون گذار، بلکه به دلیل ضعف در دقت و واقع بینی تقنینی. ماده 25 این قانون که به مسائل مرتبط با تامین انرژی مورد نیاز صنایع می پردازد نیز از این مشکلات مبرا نیست.

ضرورت و اهداف پژوهش

قانون بهبود مستمر فضای کسب وکار با هدف ارتقای نقش آفرینی بخش خصوصی، کاهش موانع قانونی و ارتقای شفافیت در تصمیم گیری های اقتصادی در دهه ۱۳۹۰ تصویب شد. ماده ۲۵ این قانون به موضوع بسیار مهمی می پردازد: الزام دولت به جلوگیری از قطع ناگهانی انرژی (برق، گاز، مخابرات) در بخش تولید و جبران خسارت در صورت وقوع این قطعی ها. حسب ماده ۲۵ قانون بهبود مستمر فضای کسب و کار، در صورتی که کمبود یا قطع برق، گاز و خدمات دیگر مانند مخابرات رخ دهد، دستگاه های اجرایی موظف هستند که به نوعی خسارت وارده به صنایع و کسب و کارها که ناشی از قطع برق است را پرداخت کنند. با توجه به شرایط ناترازی انرژی در کشور و نظر به ماموریت مجموعه و توجه به مسئله انرژی، در این گزارش به بررسی ابعاد و راهکارهای بهبود این ماده قانونی پرداخته می شود.

قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار

قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار در پاسخ به وضعیتی بی ثبات اقتصادی در دهه 90 تنظیم و مصوب شد که محور اصلی آن توجه به بخش خصوصی و مطالبات آن به عنوان پیشران اقتصاد کشور بود؛ با بررسی متن این قانون کلمات پرتکرار در تصویر یک به چشم می خورد. با نگاهی به کلمات کلیدی تکرار شده در متن قانون بهبود محیط کسب و کار گراف موضوعی ذیل برای درک بهتر از بازیگران، نقش آفرینان و چالش های کلیدی و راهبردهای عبور از آنها مشخص می شود که به درک بهتر ابعاد این قانون کمک می کند.

پیش از تصویب این قانون، محیط کسب وکار ایران با چالش های متعددی مواجه بود:

• بی ثباتی در مقررات اقتصادی: تغییرات مکرر و غیرقابل پیش بینی در قوانین و مقررات، فضای نامطمئنی برای فعالان اقتصادی ایجاد کرده بود.
• عدم مشارکت بخش خصوصی در تصمیم گیری ها: تصمیمات اقتصادی عمدتا بدون مشورت با بخش خصوصی اتخاذ می شدند.
• فقدان شفافیت اطلاعاتی: دسترسی محدود به اطلاعات آماری و اقتصادی، برنامه ریزی مؤثر را دشوار می کرد.
• قطع ناگهانی خدمات زیربنایی: قطع برق، گاز و سایر خدمات بدون اطلاع رسانی قبلی، خساراتی به واحدهای تولیدی وارد می نمود.

به همین دلایل، قانون بهبود مستمر فضای کسب وکار با هدف رفع این مشکلات و ارتقای تعامل بین دولت و بخش خصوصی تدوین شد.

اشکالات مهم در روند قانون نویسی و متن قانون بهبود محیط کسب و کار

بررسی محتوای قانون بهبود مستمر فضای کسب وکار نشان می دهد که علی رغم نیت خوبِ قانون گذار برای ارتقای ساختارهای حمایتی از تولید و سرمایه گذاری، ضعف در دقت قانون نویسی، به کارگیری ادبیات غیرالزام آور، عدم پیش بینی سازوکارهای اجرایی و نبود نهاد ناظر در برخی موارد، موجب شده بخش قابل توجهی از ظرفیت های این قانون در عمل بلااستفاده باقی بماند. در ادامه برخی موارد مورد بررسی قرار گرفته است:

1. در بخش هایی از قانون، از واژگانی نظیر «هرگاه لازم دید»، «در صورت مقدور بودن»، یا «مورد توجه قرار دهد» استفاده شده است که فاقد الزام حقوقی روشن بوده و زمینه ساز برداشت های سلیقه ای از سوی دستگاه های اجرایی می شود.
2. بسیاری از تکالیف قانونی، به ویژه در مواد ۲۵، ۲۴ و ۳۰، فاقد ضمانت اجرای مشخص هستند. این خلأ باعث شده بسیاری از احکام عملیاتی نگردند و صرفا جنبه نمایشی یا توصیه ای پیدا کنند.
3. در برخی مواد از جمله ماده ۲۴، عبارت هایی نظیر «زمان مقتضی» برای اطلاع رسانی پیش از تغییر مقررات اقتصادی ذکر شده که فاقد تعریف عملیاتی و سنجه پذیر است. در عمل، این موضوع زمینه ساز تاخیر یا خودداری از اطلاع رسانی شده است.
4. تبصره های مواد ۲۴ و ۲۵، دستگاه های اجرایی را در برخی موارد از رعایت احکام قانون معاف می سازد (به عنوان مثال در شرایط اضطراری یا محرمانگی). اما هیچ مرجع مستقل یا رویه نظارتی برای بررسی مشروعیت این استثناها تعیین نشده است.

ماده 25 قانون بهبود محیط کسب و کار

این ماده با هدف حفاظت از استمرار تولید ملی طراحی شده و تاکید دارد که واحدهای تولیدی نباید قربانی سیاست های جبرانی در زمان بحران انرژی یا خدمات شوند. در عین حال، دولت را مکلف به جبران خسارات ناشی از تصمیمات خود کرده و ابزارهایی چون «وجه التزام در قرارداد» و «بیمه» را نیز پیش بینی می کند. متن این ماده بدین شرح است:

«در زمان کمبود برق، گاز یا خدمات مخابرات، واحدهای تولیدی صنعتی و کشاورزی نباید در اولویت قطع برق یا گاز یا خدمات مخابرات قرار داشته باشند و شرکت های عرضه کننده موظفند هنگام عقد قرارداد با این واحدها، وجه التزام قطع خدمات را پیش بینی کنند. چنانچه دولت دستور قطع دهد، موظف است نحوه جبران خسارت را تعیین و اعلام نماید.»

حسب این ماده برای دولت مسئولیت ها و الزامات مهمی ایجاد می شود که اگر به درستی اجرا شود به پایداری و دوام اقتصادی بخش خصوصی کمک بسیاری می کند:

• پرهیز از قطع خدمات به تولید
• پیش بینی وجه التزام
• الزام به تعیین روش جبران خسارت
• فراهم سازی بیمه نامه ها
• تعریف شرایط اضطراری با قاعده مشخص

در واقع این ماده حق استمرار دسترسی به انرژی و خدمات زیرساختی، حق دریافت خسارت در صورت قطع خدمات با دستور دولت، حق داشتن وجه التزام در قراردادهای خدماتی و حق بهره مندی از پوشش بیمه ای در برابر خسارات ناشی از قطع خدمات را برای بخش خصوصی یا ذی نفعان این قانون ایجاد می کند.

نقاط قوت و ضعف ماده 25 قانون بهبود محیط کسب و کار

در این بخش با استفاده از روش SWOT نقاط ضعف و قوت ماده 25 قانون بهبود محیط کسب و کار احصا شده است.

همچنین ماتریس SWOT آیین نامه اجرایی مربوط به ماده 25 نیز تنظیم شده است که در ادامه آمده است.

نتیجه گیری و اهم پیشنهادها

با توجه به نقاط ضعف ذکر شده ضروری است با بازنگری دقیق در احکام موجود و اصلاح ادبیات تقنینی، رویکردی واقع بینانه و عملیاتی در نگارش قوانین اقتصادی اتخاذ شود؛ چرا که قوانین بدون ضمانت اجرا، نه تنها حلال مشکلات نخواهند بود، بلکه اعتماد عمومی نسبت به فرایندهای تقنینی را نیز تضعیف خواهند کرد. همچنین چند پیشنهاد عمومی در ادامه ارائه شده است.

• تعریف شفاف و سنجه پذیر برای “شرایط اضطراری”؛
• افزودن جدول محاسبه خسارت بر اساس نوع صنعت، ظرفیت تولید، و مدت قطعی (با الگوبرداری از جدول های موجود در بیمه های خسارت تجاری)؛
• تبیین سازوکار بیمه ای و الزام نهادهای بیمه گر به طراحی و عرضه بیمه نامه قطع خدمات با نظارت بیمه مرکزی؛
• تعیین نهاد داوری مستقل در صورت بروز اختلاف بین دولت و صنعت در تشخیص شرایط یا میزان خسارت؛
• لحاظ نمودن بودجه مربوطه (برای جبران خسارت) توسط سازمان مدیریت؛
• تعیین زمان بندی دقیق برای بررسی، تصمیم گیری، و پرداخت خسارت.

جمع بندی

قانون بهبود مستمر فضای کسب وکار با هدف ارتقای نقش آفرینی بخش خصوصی، کاهش موانع قانونی و ارتقای شفافیت در تصمیم گیری های اقتصادی تصویب شد. ماده ۲۵ این قانون به الزام دولت به جلوگیری از قطع ناگهانی انرژی در بخش تولید و جبران خسارت در صورت وقوع این قطعی ها می پردازد. علی رغم نیت خوبِ قانون گذار برای ارتقای ساختارهای حمایتی از تولید و سرمایه گذاری، ضعف در دقت قانون نویسی، به کارگیری ادبیات غیرالزام آور، عدم پیش بینی سازوکارهای اجرایی و نبود نهاد ناظر در برخی موارد، موجب شده بخش قابل توجهی از ظرفیت های این قانون در عمل بلااستفاده باقی بماند. در این راستا ضروری است با بازنگری دقیق در احکام موجود و اصلاح ادبیات تقنینی، رویکردی واقع بینانه و عملیاتی در نگارش قوانین اقتصادی اتخاذ شود؛ چرا که قوانین بدون ضمانت اجرا، نه تنها حلال مشکلات نخواهند بود، بلکه اعتماد عمومی نسبت به فرایندهای تقنینی را نیز تضعیف خواهند کرد.

این مطالعه در خانه هم افزایی انرژی و آب استان خراسان رضوی توسط امیرحسین یوسف زاده در سال 1404 انجام شده است.