تحلیل کلان بودجه از جنبه مصارف بودجه در لایحه بودجه سال ۱۴۰۱

سند بودجه نحوه مدیریت مالی دولت برای انجام وظایف و تصمیمات سیاستی اش را نشان می دهد؛ بنابراین، ساختار آن نیز بازتاب ساختار مدیریت دولتی است. آنچه بررسی وضعیت بودجه سال های گذشته نشان می دهد همواره درآمدهای برآورد شده در بودجه تحقق نیافته و برای مخارج برنامه ریزی شده خود با کسری مواجه بوده است. این موضوع یعنی عدم تحقق منابع بودجه و ناکامی دولت در ایفای مصارف برآورد شده به طور عمده ناشی از بیش برآورد درآمدهای قابل تحقق دولت و عدم توجه به ماهیت درآمدها و قابلیت تحصیل منابع در کنار هزینه های رو به گسترش دستگاه های دولتی است. به نظر می رسد این مسئله در لایحه بودجه ۱۴۰۱ نیز قابل ردیابی است.

ضرورت و اهداف پژوهش

بودجه در ساده ترین نگاه برنامه مالی دولت را طی یک سال آینده به تصویر می کشد. بدین ترتیب که در قالب یک تراز حسابداری، گزارشی از نحوه کسب درآمد و تامین منابع دولت را در یک طرف تراز و چگونگی انجام مصارف را در سوی دیگر تراز ارائه می دهد. البته اهمیت بودجه بیش از یک سند مالی است. درواقع انتخاب هزینه ها، شیوه و محل تامین مالی آن ها به نوعی چشم انداز عملکرد دولت ها را طی سال آینده برای سایر بازیگران اقتصادی روشن می کند؛ اما مهم تر از این، دولت ها با انتخاب درآمدها و هزینه ها، بسته به شرایط اقتصادی کشور با سیاستگذاری های مناسب در دوره اجرای قانون بودجه اقدام می کنند. از این بعد دولت به منظور رسیدن به اهداف کلان اقتصادی می تواند با توجه به ساختارهای موجود در اقتصاد و مشکلات جاری کشور اقدام به سیاستگذاری های خاص در قالب بودجه کند. به طور خاص، در سمت مصارف چگونگی صرف منابع کسب شده در بودجه تعیین می شود. ترکیب هزینه های جاری و عمرانی دولت به نوعی چشم اندازی از روند تشکیل سرمایه بخش دولتی که عمدتا زیرساختی و زیربنایی است را روشن می کند. علاوه بر این تعمیق در اجزاء مصارف، سیاستگذاری های دولت در ابعاد مختلف حیات اقتصادی و اجتماعی آحاد افراد جامعه طی سال آینده را مشخص می کند. در این گزارش تلاش می شود ابتدا روندی از برآورد مصارف دولت و اجزاء آن در قالب قوانین بودجه سنواتی طی سال های گذشته و عملکرد آن ارائه شود. این بحث به آسیب شناسی بودجه در حوزه مصارف کمک می کند. پس از آن در بخش بعدی به بررسی لایحه بودجه ۱۴۰۱ در سمت مصارف بودجه مقایسه آن با قانون بودجه ۱۴۰۰ پرداخته می شود. در ادامه به شناسایی چالش های لایحه بودجه ۱۴۰۱ از حیث مصارف پرداخته می شود.

تحلیلی از روندهای گذشته مصارف عمومی بودجه در دوره زمانی ۵ ساله

بودجه کل کشور درواقع یک برنامه ریزی کوتاه مدت یک ساله است که باید در راستای برنامه های بلندمدت کشور طراحی شود. دولت در قالب لایحه بودجه گزارشی از برنامه های یک سال آینده و نحوه تامین مالی و تخصیص اعتبارات ارائه می کند. این سند شامل دو طرف منابع و مصارف است که اجزای منابع عمومی دولت به تفکیک شامل درآمدها، واگذاری دارایی های سرمایه ای و واگذاری دارایی های مالی و مصارف عمومی دولت شامل پرداخت های هزینه ای، تملک دارایی سرمایه ای و تملک دارایی مالی است.

بررسی آمارها نشان می دهد که مصارف عمومی دولت طی دوره مورد بررسی در قوانین بودجه حدود ۴.۵ برابر شده که بخش عمده ای از این افزایش در مصارف عمومی در قانون سال ۱۴۰۰ اتفاق افتاده است. لازم به ذکر است در همین دوره سطح عمومی قیمت ها حدود ۳.۵ برابر شده و بدین معنی است مصارف حقیقی افزایش یافته و دولت به لحاظ بودجه ای بزرگ تر شده است. به جز مصارف عمومی دولت در قانون بودجه ۱۴۰۰، مصارف عمومی به طور متوسط رشد سالیانه حدود ۲۰ درصد داشته و در قانون ۱۴۰۰ با رشد حدود ۱۲۴ درصدی بیش از دو برابر شده است.

بررسی و تحلیل مصارف عمومی در لایحه بودجه ۱۴۰۱ در مقایسه با سال ۱۴۰۰

مصارف بودجه عمومی دولت در لایحه ۱۴۰۱ با سهم ۴۰ درصدی از بودجه کل کشور حدود ۱۵۰۵ هزار میلیارد تومان برآورد شده که ۱۳۷۲ هزار میلیارد تومان از آن مصارف عمومی دولت (با سهم ۹۱ درصدی) و ۱۳۳ هزار میلیارد تومان آن نیز مصارف از محل درآمدهای اختصاصی است، مصارف عمومی دولت شامل ۹۶۵ هزار میلیارد تومان هزینه ها، ۲۵۲ هزار میلیارد تومان تملک دارایی های سرمایه ای و ۱۵۵ هزار میلیارد تومان تملک دارایی های مالی است. با این ترکیب هزینه ها سهم ۸۰ درصدی از مصارف عمومی دولت در لایحه ۱۴۰۱ را داراست. در مقایسه با قانون بودجه ۱۴۰۰، مصارف عمومی دولت رشد ۷ درصدی را در لایحه ۱۴۰۱ تجربه کرده که در بین اجزاء آن، جزء تملک دارایی های سرمایه ای با رشد ۴۳ درصدی نسبت به قانون ۱۴۰۰ بالاترین را داشته است. در لایحه ۱۴۰۱ رقم هزینه ها رشد ۵ درصدی داشته و تملک دارایی های مالی کاهش ۱۵ درصدی نسبت به قانون ۱۴۰۰ داشته اند. در بین هزینه های جاری دولت، جبران خدمات کارکنان و رفاه اجتماعی هر یک با سهم به ترتیب ۲۹ و ۳۴ درصد در لایحه ۱۴۰۱ بزرگ ترین فصول هزینه ای هستند. فصل رفاه با رقم ۳۲۹ هزار میلیارد تومان نسبت به قانون ۱۴۰۰ بدون تغییر باقی مانده است و فصل جبران خدمات کارکنان در لایحه ۱۴۰۱ با رقم ۲۷۹ هزار میلیارد تومان رشد ۵ درصدی داشته است. توضیح اینکه قرار است حقوق کارکنان دولت به طور متوسط رشد ۱۰ درصدی نسبت به قانون ۱۴۰۰ داشته باشد. همچنین در مصارف هزینه ای فصل یارانه کاهش چشمگیر ۷۶ درصدی را نسبت به قانون ۱۴۰۰ دارد که ناشی از حذف ارز ترجیحی اختصاصی به کالاهای یارانه ای مانند کالاهای اساسی، دارو و سایر است. ساختمان و سایر مستحدثات با سهم ۸۰ درصدی بزرگ ترین فصل تملک دارایی های سرمایه ای در لایحه ۱۴۰۱ است که نسبت به قانون ۱۴۰۰ رشد ۵۵ درصدی دارد. دومین فصل اعتبارات تملک دارایی های سرمایه ای، ماشین آلات و تجهیزات با سهم ۱۳ درصدی نسبت به قانون ۱۴۰۰ کاهش ۹ درصدی دارد. بررسی پیوست یک لایحه ۱۴۰۱ نشان می دهد تنها ۵ طرح عمرانی جدید با سال شروع ۱۴۰۱ پیش بینی شده است. درنهایت نیز با توجه به سهم بالای واگذاری دارایی های مالی و انتشار اوراق مشارکت در قوانین بودجه سال های اخیر و سررسید این اوراق، در تملک دارایی های مالی جزء بازپرداخت اوراق مشارکت با سهم ۸۳ درصد بزرگ  ترین سهم را در لایحه ۱۴۰۱ دارد که نسبت به قانون ۱۴۰۰ نیز رشد بالای ۸۲ درصد را داشته است.

مهم ترین و اساسی ترین محدودیت ها و چالش های پیش رو و ارائه پیشنهادات

آنچه در لایحه بودجه ۱۴۰۱ و مرور روند ۶ ساله قوانین بودجه مشاهده شد کسری بودجه پنهان دائمی در قوانین بودجه است. این موضوع عمدتا ناشی از بیش برآورد منابع پیش بینی شده و عدم انعطاف پذیری هزینه ها در صورت عدم تحقق منابع است. همچنین به جرئت می توان ادعا کرد یکی از بزرگ ترین چالش های بودجه دولت وابستگی آن به درآمدهای نفتی است. این مسئله علاوه بر اینکه باعث تاثیرپذیری بودجه از نوسانات بازارهای جهانی نفت می شود، منابع دولت را به شدت از ناحیه روابط سیاسی بین المللی آسیب پذیر می کند؛ بنابراین توان کسب منابع دولت وابسته به بودن یا نبودن تحریم می شود و این مسئله آشکارا درآمدهای دولت را ناپایدار می کند.

جمع بندی

مصارف بودجه عمومی دولت در لایحه ۱۴۰۱ حدود ۱۵۰۵ هزار میلیارد تومان برآورد شده که سهم ۴۰ درصدی از بودجه کل کشور را دارد. مصارف عمومی دولت ۹۱ درصد از مصارف بودجه عمومی را شکل می دهد که رقمی معادل ۱۳۷۲ هزار میلیارد تومان است. مصارف عمومی دولت شامل ۹۶۵ هزار میلیارد تومان هزینه ها، ۲۵۲ هزار میلیارد تومان تملک دارایی های سرمایه ای و ۱۵۵ هزار میلیارد تومان تملک دارایی های مالی است. با این ترکیب هزینه ها سهم ۸۰ درصدی از مصارف عمومی دولت در لایحه ۱۴۰۱ را دارا است. در مقایسه با قانون بودجه ۱۴۰۰، مصارف عمومی دولت رشد ۷ درصدی را در لایحه ۱۴۰۱ تجربه کرده است. از مهم ترین چالش های لایحه بودجه سال ۱۴۰۱ می توان به کسری بودجه پنهان دائمی و وابستگی آن به درآمدهای نفتی اشاره کرد.

این مطالعه در مرکز پژوهش های توسعه و آینده نگری توسط فاطمه رجبی در سال ۱۴۰۰ انجام شده است.