بررسی و ارائه چارچوب ملی بهینه مدیریت پسماند کشور

مدیریت پسماند یکی از ابعاد مهم توسعه پایدار به شمار می رود که در بسیاری از کشورها قوانین و مقررات فراوانی پیرامون آن تصویب شده و به مرحله اجرا درآمده است. با این حال در ایران مدیریت پسماندها با چالش ها و مشکلات بسیاری روبه رو است. این در حالی است که بیش از 20 سال از تصویب قانون مدیریت پسماندها می گذرد. «عدم اجرای تکالیف و وظایف محول شده در قانون توسط اکثر دستگاه ها و نهادهای مسئول»، «در اولویت نبودن مسئله پسماندها توسط دستگاه ها و سازمان ها در کنار سایر وظایف سازمانی» و «فقدان سازوکارهای مالی و حقوقی شفاف جهت فعالیت بخش خصوصی» از جمله چالش های مدیریت پسماندها در کشور است که باید برای رفع آن ها چاره ای اندیشید.

ضرورت و اهداف پژوهش

امروزه کشورهای توسعه یافته به پسماند، نه به عنوان یک تهدید، بلکه به عنوان فرصتی برای توسعه کشور و تهیه و تولید کالا و انرژی مورد نیاز می نگرند. با این حال در ایران تا سال ها قوانین و مقررات مناسبی در حوزه مدیریت پسماندها وجود نداشت و با تصویب قانون مدیریت پسماندها در سال ۱383 اولین گام در جهت مدیریت هماهنگ و منظم پسماندهای شهری و روستایی برداشته شد. از این رو قانون گذاری در زمینه مدیریت پسماند امری به نسبت جدید در نظام حقوقی ایران محسوب می شود.

پس از گذشت 20 سال از تصویب قانون مدیریت پسماندها، کماکان مشکلات زیست محیطی ناشی از عدم مدیریت صحیح کلیه پسماندها در کشور (مانند مدیریت نادرست پسماندها، دفن غیراصولی و عدم تفکیک زباله ها) در حوزه های مختلف از بین نرفته اند. بررسی وضعیت موجود کشور نشان می دهد که در حوزه مدیریت پسماند چالش های متعددی وجود دارد. در این راستا گزارش حاضر سعی کرده است ضمن بررسی و ارائه سناریوهای مختلف حکمرانی مدیریت پسماندها در کشور با استفاده از نظرات خبرگان این حوزه، سناریوی بهینه ساختار ملی یکپارچه در مدیریت پسماند را ارائه نماید.

روش شناسی پژوهش

در این پژوهش به منظور اولویت بندی سناریوهای ارائه شده، استفاده از معیارهای تکنیک ACCEPT و ترکیب آن با روش تحلیل سلسله مراتبی (AHP) صورت گرفته است. در ACCEPT از 6 معیار (قابلیت دستیابی، پیچیدگی، هزینه، اثربخشی، مقبولیت و زمان بری) برای اولویت بندی سناریوها استفاده می شود. معیارهای این روش برای تیم ارزیابی کننده سناریوها این امکان را فراهم می آورد تا پیامدهای انتخاب هر سناریو از ابعاد مختلف مورد توجه خبرگان قرار گیرد و درنتیجه انتظار می رود با انتخاب دقیق امتیاز هرکدام از این معیارها اشتباه و خطای تصمیم گیری به حداقل ممکن برسد.

تدوین سناریوهای اولیه ساختار ملی مدیریت پسماند

جهت تدوین سناریوهای اولیه مدیریت پسماند در ابتدا جلسات متعددی با ذینفعان مختلف این حوزه در سه سطح کنشگران حاکمیتی، کنشگران بخش خصوصی و کنشگران عمومی برگزار شد. در ابتدا با نمایندگان کنشگران اجرایی این حوزه اعم از سازمان ملی استاندارد، معاونت علمی ریاست جمهوری، سازمان برنامه و بودجه و وزارتخانه های کشور، نفت، نیرو، جهاد کشاورزی، صمت، بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و آموزش و پرورش جلساتی برگزار شد. همچنین با نمایندگانی از بخش خصوصی نظیر اتحادیه صنایع بازیافت، انجمن ملی صنایع پلیمر و برخی شرکت ها و استارتاپ های فعال و سمن های محیط زیستی فعال در حوزه پسماند جلسات تخصصی برگزار شد. سپس بر اساس مباحث مطروحه در جلسات خبرگانی درنهایت 6 سناریوی زیر برای ساختار ملی مدیریت پسماند پیشنهاد شد:

سناریو نخست؛ حفظ وضعیت موجود ساختار حاکمیتی و اجرایی مدیریت پسماند

در این سناریو ساختار موجود مدیریت پسماند تغییری نخواهد کرد و پسماندهای عادی شهری توسط شهرداری ها، دهیاری ها و بخشداری ها اداره خواهد شد. مدیریت اجرایی پسماندهای صنعتی و ویژه به عهده تولیدکننده خواهد بود و با رفع برخی خلاهای قانونی، روند اجرایی مدیریت پسماند تسریع خواهد شد.

سناریو دوم؛ تقویت وضعیت موجود ساختار حاکمیتی و اجرایی مدیریت پسماند

در این سناریو با حفظ ساختار موجود، اداره کل مدیریت پسماند در وزارت کشور و دفاتر تخصصی مدیریت پسماند در وزارتخانه های نفت، نیرو، صمت، بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و جهاد کشاورزی ایجاد و تقویت خواهند شد تا روند پیگیری و اجرایی مدیریت پسماند تخصصی تر و سریع تر انجام گیرد و با اصلاح قانون مدیریت پسماند و رفع خلاهای قانونی، روند اجرایی مدیریت پسماند تسریع شود. همچنین در این سناریو کارگروه ملی مدیریت پسماند با تغییر ریاست کارگروه تقویت خواهد شد. وظیفه اصلی کارگروه ملی سیاستگذاری، هدایت و حمایت مجریان مدیریت پسماند، ایجاد هماهنگی بین آنان، نظارت بر عملکردها و اجرای وظایفی است که قانون در مورد مدیریت یکپارچه پسماندها مقرر کرده است.

سناریو سوم؛ ایجاد سازمان مدیریت پسماندهای سرزمین زیر نظر رئیس جمهور و یا معاون اول (نظارتی)

در این سناریو، به منظور سیاستگذاری، هدایت و حمایت مجریان مدیریت پسماند، ایجاد هماهنگی بین آنان، نظارت بر عملکردها و اجرای وظایفی که قانون در مورد مدیریت یکپارچه پسماندها مقرر کرده است، سازمان مدیریت پسماند سرزمین تشکیل می شود. سازمان مدیریت پسماندهای سرزمین با ادغام ساختارهای مرتبط با پسماند در وزارت کشور و سازمان حفاظت محیط زیست، زیر نظر رئیس جمهور تشکیل شده و ریاست آن بر عهده رئیس جمهور و یا معاون رئیس جمهور خواهد بود. اساسنامه، ساختار و اختیارات آن به تصویب هیئت وزیران خواهد رسید.

این سازمان دارای شخصیت حقوقی مستقل بوده و بالاترین مرجع رسمی حاکمیتی در مورد مدیریت پسماندها در کشور بوده و تبعیت از سیاست ها و برنامه های آن برای کلیه اشخاص حقیقی و حقوقی، دولتی یا غیردولتی الزامی خواهد بود. در این ساختار وضعیت مدیریت اجرایی موجود تغییری نخواهد کرد و پسماندهای عادی شهری توسط شهرداری ها، دهیاری ها و بخشداری ها اداره می شود و مدیریت اجرایی پسماندهای صنعتی و ویژه به عهده تولیدکننده خواهد بود. وظیفه اصلی این نهاد، سیاستگذاری، هدایت و حمایت مجریان مدیریت پسماند، ایجاد هماهنگی بین آنان، نظارت بر عملکردها و اجرای وظایفی خواهد بود که قانون در مورد مدیریت یکپارچه پسماندها مقرر کرده است.

سناریو چهارم؛ ایجاد سازمان مدیریت پسماندهای سرزمین زیر نظر رئیس جمهور و یا معاون اول (نظارتی و اجرایی)

برخلاف سناریوی سوم که سازمان مدیریت پسماندهای سرزمین فقط نقش هماهنگی بین دستگاه ها، برنامه ریزی، نظارت، سیاستگذاری و بودجه ریزی داشت در این سناریو، کلیه ساختارهای اجرایی مدیریت پسماند نیز به زیرمجموعه این سازمان منتقل شده و در کلیه استان ها متناظر و شعب استانی و شهرستانی خواهد داشت.

سناریو پنجم؛ ایجاد شرکت مادرتخصصی مدیریت پسماند

همانند شرکت مادرتخصصی آب و فاضلاب، برق حرارتی و عمران و بهسازی شهری کشور، شرکت مادرتخصصی مدیریت پسماند برای ساماندهی فعالیت های تصدی وزارت کشور در امور مدیریت پسماند شامل مدیریت صحیح، نظارت و ارزیابی عملکرد، هدایت و راهبری، افزایش بازدهی و بهره وری و استفاده مطلوب از امکانات شهرداری های زیرمجموعه در چارچوب قانون مدیریت پسماند و همچنین کارگزاری وزارت کشور و سازمان محیط زیست برای انجام نظارت ها و تدوین برنامه ها تشکیل می شود.

این شرکت و شرکت های زیرمجموعه از نظر سیاست ها، برنامه ها و فعالیت های توسعه و بهره برداری تابع ضوابط و مقررات وزارت کشور خواهند بود. شرکت دارای شخصیت حقوقی و مستقل بوده و به صورت شرکت سهامی (خاص) اداره می شود. این شرکت از هر لحاظ استقلال مالی داشته و تابع مقررات اساسنامه خود است. در این سناریو نیز با اصلاح قانون مدیریت پسماند و ارائه این ساختار در قانون، روند اجرایی مدیریت پسماند تسریع خواهد شد.

سناریو ششم: ایجاد ستاد ملی مدیریت پسماند شمال کشور با حفظ وضعیت موجود ساختار حاکمیتی و اجرایی مدیریت پسماند برای سایر شهرها

 در این سناریو به صورت پایلوت به دلیل بحرانی و اولویت بودن مدیریت پسماندهای شهرهای شمالی، کارگروه ملی مدیریت پسماند شمال کشور ایجاد خواهد شد. این کارگروه به عنوان هسته مرکزی و نهاد ریاستی، شامل دستگاه ها و وزارتخانه های ذی ربط است. ازجمله خدمات این بخش می توان به تدوین سیاست های کلان و تسهیل نمودن امور در وزارتخانه ها و سازمان های عضو کارگروه اشاره نمود و در صورت موفق بودن، این سناریو قابل تعمیم به کل کشور خواهد بود.

اولویت بندی سناریوهای ساختار ملی مدیریت پسماند و ارائه ساختار ملی بهینه مدیریت پسماند

با استفاده از روش تحلیل سلسله مراتبی و تکنیک ACCEPT سناریوهای مختلف ساختار ملی مدیریت پسماند با استفاده از نظرات خبرگان حوزه پسماند اولویت بندی شد. بر اساس دیدگاه خبرگان و بررسی های انجام شده، سناریوی دوم بالاترین میزان امکان پذیری و سناریوی چهارم کمترین میزان را در بین شش سناریوی تعریف شده دارا بوده است.

الزامات کاربست سناریوی برتر

در سناریوی برتر با حفظ ساختار موجود، اداره کل مدیریت پسماند در وزارت کشور و دفاتر تخصصی مدیریت پسماند در وزارتخانه های نفت، نیرو، صمت، بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و جهاد کشاورزی ایجاد و تقویت خواهند شد تا روند پیگیری و اجرایی مدیریت پسماند تخصصی تر و سریع تر انجام گیرد. لازم است کارگروه ملی مدیریت پسماند با تغییر ریاست کارگروه از ریاست سازمان حفاظت محیط زیست به معاون اول رئیس جمهور، تقویت شود. همچنین دبیرخانه این کارگروه با هدف رصد و پیگیری مصوبات کارگروه در دفتر مدیریت پسماند سازمان حفاظت محیط زیست استقرار می یابد.

پیشنهادهای اجرایی

سازمان حفاظت محیط زیست موظف است بر عملکرد کلیه دستگاه های اجرایی موضوع ماده 5 قانون مدیریت خدمات کشوری و کلیه مدیریت های اجرایی نظارت نماید. لذا پیشنهاد می شود سامانه یکپارچه پایش مدیریت

پسماندها ایجاد شود. جهت پایش عملکرد دستگاه ها در سامانه یکپارچه پایش مدیریت پسماندها نیاز هست که وظایف دستگاه های مختلف در یک برنامه ملی مشخص شود. لذا پیشنهاد می شود سازمان با همکاری دستگاه های مربوطه برنامه ملی مدیریت پسماندها را ظرف 6 ماه تدوین نماید.

جمع بندی

مدیریت پسماندها یکی از ابعاد مهم توسعه پایدار به شمار می رود. با این حال در ایران مدیریت پسماندها با چالش ها و مشکلات بسیاری روبه رو است. در گزارش حاضر با استفاده از نظرات خبرگان ابتدا سناریوهای 6 گانه ساختار ملی مدیریت پسماند ارائه شد. سپس با استفاده از روش تحلیل سلسله مراتبی و تکنیک ACCEPT سناریوهای مختلف ساختار ملی مدیریت پسماند با نظر خبرگان اولویت بندی شد. بر این اساس، «سناریوی تقویت وضعیت موجود ساختار حاکمیتی و اجرایی مدیریت پسماند» بالاترین میزان امکان پذیری را دارا بود. در این سناریو با حفظ ساختار موجود، اداره کل مدیریت پسماند در وزارت کشور و دفاتر تخصصی مدیریت پسماند در وزارتخانه های نفت، نیرو، صمت، بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و جهاد کشاورزی ایجاد و تقویت خواهند شد. همچنین ریاست کارگروه بخ معاون اول رئیس جمهور منتقل خواهد شد. علاوه بر این پیشنهاد می شود که سازمان حفاظت محیط زیست، سامانه یکپارچه پایش مدیریت پسماندها را ایجاد و برنامه ملی مدیریت پسماندها را تدوین کند.

این مطالعه در مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی توسط ابوعلی گلزاری و مسعود رضائی با همکاری حسین نعمت الهی و صادق قادری در سال 1401 انجام شده است.