الحاق و واگذاری زمین برای مسکن؛ جهان آن را با جدیت دنبال می کند

✍🏻 محمد حسین امیدوار، اندیشکده شهر اسلامی ایرانی

الحاق و واگذاری زمین برای ساخت مسکن از همان روزهای اول انقلاب اسلامی و با تأکید امام خمینی (ره) در پیام افتتاح حساب صد، به منظور رفع مسئله مسکن کلید خورد. این خط مشی نیز همانند دیگر خط مشی های حوزه مسکن، به دلیل موافقت و مخالفت های گوناگون کارشناسان و مدیران بخشی نگر، آشفته و با افت وخیزهای فراوان ادامه یافت. در بین ادوار متعدد، در دولت نهم الحاق زمین در طرح مسکن مهر با تصویب قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن توسط مجلس هشتم و در دولت سیزدهم، هم الحاق و هم واگذاری (انفرادی و گروهی) زمین در طرح نهضت ملی مسکن با تصویب قانون جهش تولید مسکن توسط مجلس یازدهم، با قوت بیشتری پیگیری شد. طبق آمار سازمان ملی زمین و مسکن، در طرح مسکن مهر بالغ بر 13 هزار هکتار و در طرح نهضت ملی مسکن بیش از 50 هزار هکتار اراضی تامین گردید.

همچنین، در فصل یازده ماده پنجاه بند الحاقی دو تبصره یک قانون برنامه پنج ساله هفتم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، برای اولین بار بندی مبنی بر اضافه شدن حداقل 0.2 درصد از مساحت سرزمین (330 هزار هکتار) به ظرفیت سکونت گاهی کشور با تراکم حداکثر 60 نفر در هکتار برای تامین مسکن در نظر گرفته شده است؛ با این حال، بر اساس گزارش های منتشرشده اخیر در برخی از رسانه های رسمی، دولت از طریق وزارت راه و شهرسازی و نهادهای مرتبط، پیشنهاد حذف یا اصلاح بند الحاقی ماده ۵۰ قانون برنامه هفتم توسعه را مطرح کرده است. استدلال اصلی دولت در این زمینه آن است که افزایش 0.2 درصدی ظرفیت سکونتگاهی کشور، معادل حدود ۳۳۰ هزار هکتار، از نظر اجرایی و منابع موجود امکان پذیر نیست.

با گذر از مقدمه فوق، در این نگارش صرفاً در پی پاسخ به سؤال “آیا الحاق و واگذاری زمین برای مسکن در کشورهای مختلف جهان مسبوق به سابقه است یا خیر؟ اگر دارای سابقه است، این الحاق در چه مقیاسی صورت می گیرد؟” خواهیم بود و موضوعات دیگر را به نگارش های آتی موکول خواهیم کرد. برای پاسخ به این سؤال، در ادامه به مرور آمار مرتبط با کاربری اراضی و میزان واگذاری اراضی برای تأمین مسکن در چهار کشور فرانسه، انگلستان، آمریکا و ایران خواهیم پرداخت.

فرانسه

مساحت کشور فرانسه، 551٬6۹5 کیلومترمربع است. بر اساس آمار منتشره مؤسسه معتبر پوشش زمین کرین در سال 2012، از این مساحت 59.5 دارای کاربری کشاورزی، 35 درصد دارای کاربری جنگلی و منابع طبیعی و 5.5 درصد دارای کاربری هایی است که انسان در آن تغییرات عمده ایجاد کرده است. از این 5.5 درصد، 4.1 را کاربری ناخالص مسکونی تشکیل می دهد.

بر اساس آمار منتشره مؤسسه در 2006، 4 درصد از مساحت اراضی این کشور دارای کاربری شهری بوده است؛ اما این مساحت در سال 2012 به 4.1 درصد افزایش یافته است؛ لذا از سال 2006 تا سال 2012 حدود 55 هزار هکتار اراضی شهری به مساحت کشور فرانسه افزوده شده است. این در حالی است که در فرانسه، واگذاری اراضی مسکونی تحت قوانین سخت گیرانه تری نسبت به دیگر کشور های اروپایی انجام می گیرد.

انگلستان

مساحت کشور انگلیس، ۱۳۰٬۲۷۹ کیلومترمربع است. وزارت مسکن، جوامع و دولت محلی کشور انگلیس ، سالانه آمار کاربری اراضی این کشور را منتشر می کند. بر اساس آمار سال 2022 این وزارت خانه، از این مساحت 61.3 درصد دارای کاربری کشاورزی ، 20.1 درصد دارای کاربری جنگل و حوزه آبخیزداری ، 4.9 درصد دارای کاربری باغ های مسکونی ، 4.4 درصد دارای کاربری حمل و نقل و زیربنایی ، 2.1 درصد دارای کاربری تفریحی خارج از حریم شهرها ، 1.9 درصد دارای کاربری های دیگری که توسط انسان تحت تصرف و تغییر است، 1.3 درصد دارای کاربری مسکونی، 0.9 درصد زمین توسعه نیافته، 0.7 درصد دارای کاربری عمومی، 0.4 درصد دارای کاربری صنعتی و تجاری، 0.2 درصد زمین های خالی و 0.1 درصد دارای کاربری معدنی و دفن زباله است.

بر اساس آمار منتشره در سال 2017 این وزارت خانه، 1 درصد از مساحت این کشور، دارای کاربری مسکونی خالص است. در حالی که آمار سال 2022، عدد 1.3 درصدی را ارائه می کند. با مقایسه این دو آمار، رشد 0.3 درصدی اراضی خالص مسکونی این کشور مبرهن است. با توجه به مساحت کشور انگلیس (تقریبا 13 میلیون هکتار)، در طی 5 سال حدود 39 هزار هکتار اراضی مسکونی خالص به کاربری مسکونی این کشور افزوده شده است. با در نظر گرفتن نسبت حداقلی 40 به 60 کاربری مسکونی در مقابل سایر کاربری ها (در شهر تهران 30 درصد اراضی کاربری مسکونی و 70 درصد دارای سایر کاربری ها هستند)، می توان اراضی ناخالص الحاقی را حدود 100 هزار هکتار در 5 سال دانست.

آمریکا

مساحت کشور آمریکا، ۹٬۸۳۴٬۰۰۰ کیلومترمربع است. بر اساس آمار منتشره دپارتمان کشاورزی ایالات متحده آمریکا در گزارش “کاربری عمده اراضی در ایالات متحده آمریکا سال 2012“، از این مساحت، 29 درصد دارای کاربری چمنزار ها و مراتع، 28 درصد دارای کاربری جنگلی، 17 درصد دارای کاربری کشاورزی، 14 درصد دارای کاربری مناطق حفاظت شده محیط زیست، 9 درصد دارای کاربری های متفرقه (مانند تالاب ها، تندرا و جنگل های غیرمولد) و 3 درصد دارای کاربری زمین های شهری با 70 میلیون هکتار است.

بر اساس گزارش فوق، مساحت زمین شهری این کشور از سال 1945 تا سال 2012 با ضریب 4.7 درصدی افزایش یافته است؛ درواقع در این دوره بیش از دو برابر نرخ رشد جمعیت، مساحت زمین شهری رشد کرده است. زمین در نواحی شهری از سال 2002 تا 2012، 10 میلیون هکتار رشد کرده است. همچنین زمین های مسکونی روستایی نیز بین سال های 2007 و 2013 از 103 میلیون به 106 میلیون هکتار افزایش یافته است.

ایران

مساحت کشور ایران، ۱٬۶۴۸٬۰۰۰ کیلومترمربع است. بر اساس آمار سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور در سال 1399 (آخرین بروزرسانی)، حدود 130 میلیون هکتار از اراضی کشور دارای کاربری ملی و منابع طبیعی است. از این مقدار، حدود 17.6 میلیون هکتار اراضی جنگلی، 83.3 میلیون هکتار اراضی مرتعی و حدود 29 میلیون دارای اراضی با پوشش کمتر از 5 درصد و بدون پوشش است. همچنین طبق آمار سازمان امور اراضی در سال 1399، از مجموع مساحت حدود 165 میلیون هکتاری کشور، حدود 23 میلیون هکتار آن مستعد فعالیت های کشاورزی است. از این رقم حدود 18.7 میلیون هکتار هم اکنون در چرخه تولید محصولات کشاورزی قرار دارد و سالانه به طور متوسط 14.74 میلیون هکتار از اراضی کشاورزی در کشور به زیر کشت می رود. به عبارتی، در زمان حاضر حدود 64.11 درصد از اراضی دارای قابلیت کشاورزی کشور، سالانه زیر کشت می رود که از این میزان 11 درصد را اراضی باغی بارور کشور و 53 درصد را اراضی زراعی تشکیل می دهند. در رابطه با باقی مانده مساحت کشور نیز داده رسمی در دسترس نیست. با این حال، براساس نظر کارشناسان و عکس های ماهواره ای، محدوده شهرهای کشور کمتر از یک درصد از مساحت کشور و مجموع حریم شهرها کمتر از 3 درصد مساحت کشور را شامل می شوند (در برخی از شهرها، مساحت بین حریم و محدوده شهر، بیش از مساحت خود شهر است). همچنین حدود دو درصد از مساحت کشور نیز دارای ساخت ساز (مسکونی، تجاری، عمومی، معادن و…) است.

بر اساس آمار سازمان ملی زمین و مسکن، در طرح مسکن مهر بالغ بر 13 هزار هکتار و در طرح نهضت ملی مسکن بیش از 50 هزار هکتار اراضی تامین گردیده است. با توجه به عدم واگذاری جدی زمین در دولت یازدهم و دوازدهم، می توان میزان الحاق و واگذاری زمین برای مسکن در طول 20 سال گذشته را حدود 65 هزار هکتار دانست.

جمع بندی

خط مشی الحاق و واگذاری زمین برای مسکن، در کشورهای مختلف (همانند نمونه های فوق) با جدیت دنبال می شود. در واقع درصورتی که دولت ها به صورت رسمی و تنظیم شده این خط مشی را اجرا نکنند، باتوجه به نیاز روزافزون به مسکن، به صورت غیررسمی این الحاق صورت خواهد گرفت. ایران نیز از این قاعده مستثنی نیست. درصورتی که واگذاری زمین به صورت قانونی و با مکان یابی مشخص متناسب با آمایش سرزمینی در دستور کار نباشد، تصرف های غیرقانونی چه بسا بیشتر از حد قانونی آن رخ خواهد داد؛ لذا نه تنها بند اضافه شدن حداقل 0.2 درصد از مساحت سرزمین (330 هزار هکتار) به ظرفیت سکونت گاهی کشور در جهان بی سابقه نیست بلکه متعارف و حیاتی نیز هست.