کاوشی در ادبیات و تجارب جهانی پیرامون کلان پروژهها
زهرا شاهنوش، با مرور تجارب جهانی پیرامون کلانپروژه، نحوه برخورد کشورهای جهان با این پروژهها را بازخوانی کرده است.
زهرا شاهنوش
در متن پیش رو، نویسنده با بررسی مقالات و پژوهشهای مختلف در حوزه مگاپروژهها، به تحلیل و تبیین مفاهیم بنیادین این پروژهها، ویژگیهای منحصربهفرد آنها و ابعاد مختلف در ارتباط با اجرای این پروژهها پرداختهاست. همچنین، در این متن وضعیت فعلی مگاپروژهها در سطح جهانی مورد بررسی قرار گرفته و به چالشهای عمدهای که در مسیر این پروژهها در کشورهای مختلف وجود دارد، پرداخته میشود. این تحلیل، شامل دیدگاههای متفاوت و تجربیات مختلف از مگاپروژهها در سطح بینالمللی است که میتواند به درک بهتر وضعیت کنونی و مشکلات موجود در اجرای این پروژهها کمک کند.
نمیتوان گفت پروژههای بزرگمقیاس تنها نسخه بزرگنمایی شده پروژههای کوچکتر هستند. مگاپروژهها از نظر مدت زمان انجام، پیچیدگی و درگیر کردن ذینفعان کاملاً متفاوت از دیگر پروژهها میباشند.
چه پروژههایی کلان پروژه هستند؟
کلان پروژه مبادرت ریسکی پیچیده و بزرگی هستند که معمولاً یک میلیارد دلار یا بیشتر هزینه دارند، سالهای زیادی طول میکشد تا تکمیل و ساخته شوند، چندین ذینفع خصوصی و عمومی را درگیر میکنند، تحولگرا هستند و میلیونها نفر را تحتتأثیر قرار میدهند.
عامل هزینه زیاد یکی از مشخصات مگاپروژهها عنوانشده، اما باید به این نکته توجه شود که هزینه بالا مقداری نسبی است. چهبسا هزینه پروژهای برای یک شهر یا منطقه زیاد بهحساب آید، درحالیکه برای شهری دیگر جزء هزینههای رایج حساب شود. ازاینرو، نسبی در نظر گرفتن عامل «هزینه بالا» با توجه به ابعاد و توانمندی مالی و مدیریتی هر سکونتگاه بهعنوان یکی از مشخصات پروژههای بزرگمقیاس حائز اهمیت است.
چنین پروژههایی اغلب «جریانساز»[1] هستند، به این معنا که بهگونهای طراحی شدهاند که ساختار جامعه را بهطور جسورانهای تغییر دهند؛ برخلاف پروژههای کوچکتر و متعارفتر که «جریان / رفتار پذیر» هستند؛ یعنی در ساختارهای از پیش موجود قرار میگیرند و منطبق میشوند بدون اینکه سعی در تغییر آن داشتهباشند.
بنابراین نمیتوان گفت پروژههای بزرگمقیاس تنها نسخه بزرگنمایی شده پروژههای کوچکتر هستند. مگاپروژهها از نظر مدت زمان انجام، پیچیدگی و درگیر کردن ذینفعان کاملاً متفاوت از دیگر پروژهها میباشند. درنتیجه شیوه مدیریت آنها نیز کاملاً متفاوت هستند. برای مثال اگر مدیران پروژههای معمولی برای انجام کارهایشان مدرکی معادل گواهینامه رانندگی نیاز دارند، مدیران مگاپروژهها به مدرکی معادل مجوز پرواز یک جت نیاز دارند.
برای فهم بهتر ویژگی «جریانساز بودن» مگاپروژهها، فرض کنید که قطار سریعالسیر تهران- شمال ساخته و بهره برداری شود. میتوان پیشبینی کرد این پروژه چه تغییراتی در الگوهای کاربری زمین، تعداد و تواتر سفرهای روزانه یا هفتگی و تغییرات در قیمت زمین و املاک مسیر خود را رقم خواهد زد. بهعبارت دیگر، ساختارهای قبلی تغییر میکند و جریانی جدید به وجود میآید که پیش از این وجود نداشتهاست. این ویژگی را میتوان در دیگر پروژههای بزرگ در حوزههای مختلف نیز مشاهده کرد.
دامنه گسترده کلان پروژهها
عموماً وقتی صحبت از مگاپروژهها میشود، اولین تصویری که به ذهن متبادر میشود، پروژههایی از جنس سازه به ویژه سازههای غولپیکر هستند، اما آنها را نباید منحصر به پروژههای عمرانی و عموماً در حیطه حمل و نقل دانست، بلکه کلانپروژهها الگویی برای ارائه کالا و خدمات هستند که طیف وسیعی از کسبوکارها و بخشهای مختلف ازجمله زیرساختهای حمل و نقل، آب و انرژی، فناوری اطلاعات و همچنین کارخانجات فناوری صنعتی، معدن کاری، سیستمهای اداری دولتی، بانکداری، دفاع، اطلاعات، بهداشت و سلامت عمومی، اکتشافات هوافضا، بازآفرینی شهری و… را در برمیگیرند.
مگا؟ گیگا؟ ترا؟
مگاپروژهها نه تنها بزرگ هستند، بلکه در طول زمان، بزرگ و بزرگتر نیز میشوند. زمانی که ساختمان کرایسلر[2] در نیویورک در سال 1930 به ارتفاع 319 متر افتتاح شد، بزرگترین برج جهان بهحساب میآمد، اما تا سال 1998 این رکورد هفت بار شکسته شد. درحالحاضر رکورد بلندترین برج مربوط به برج خلیفه است که 828 متر ارتفاع دارد. بهعبارتی در حدود 80 سال افزایش 160 درصدی ارتفاع برجها را شاهد بودهایم. بهطور مشابه طولانیترین پل سریعتر از این مقدار رشد کرده است، افزایش 260 درصدی تقریباً در طی همان مدت زمان. اندازه پروژههای فناوری ارتباطات و اطلاعات[3] بسیار سریعتر رشد کرده است، برای مثال افزایش 16 برابری خطوط کد مایکروسافت بین سالهای 193 و 2009 از پنج میلیون تا 80 میلیون خط.
مگاپروژهها را نباید منحصر به پروژههای عمرانی و عموماً در حیطه حمل و نقل دانست، بلکه آنها الگویی برای ارائه کالا و خدمات هستند.
ابر پروژهها یک بازار کسبوکار بسیار بزرگ است، باهر تعریفی که از آن داشتهباشید.
همچنین آنها با تعداد و ارزش بیشتری نیز ساخته میشوند، برای مثال هزینههای زیرساخت چین بین 2004 تا 2008 از کل هزینههای قرن بیستم در این حوزه بیشتر است. چین در طی پنج سال خطوط ریلی پرسرعتی معادل تعداد خطوط ریلی دو دهه اروپا ساختهاست. این روند بزرگترین موج سرمایهگذاری زیرساختی در تاریخ بشریت تلقی میشود.
بازار جهانی مگاپروژهها در حوزههایی مانند نفت، گاز، معدن، هوافضا، دفاع و فناوری اطلاعات سالانه بین 6 تا 9 تریلیون دلار یا حدود هشت درصد تولید ناخالص جهانی برآورد میشود؛ این یک کسبوکار بزرگ است، با هر تعریفی که از آن داشتهباشید.
ویژگیهای پروژههای بزرگمقیاس
بارزترین ویژگیهای پروژههای بزرگمقیاس که برخی پژوهشگران عنوان کردهاند به شرح زیر میباشند:
جدول :1 برخی ویژگیهای مهم و مشترک پروژههای بزرگمقیاس
قانون آهنین کلان پروژهها
با توجه به اهمیت پروژههای بزرگمقیاس، مطالعات وسیعی در سالهای گذشته درباره ابعاد و ویژگیهای مختلف آنها صورتگرفته است. برخی از اختصاصات مشترک و پرتاثیر اینگونه پروژهها در مقیاس جهانی مورد توجه قرار گرفته است. بی شک اهمیت هزینه اینگونه پروژهها و زمان اجرای آنها و منافع مترتب بر آنها بیش از سایر موارد میباشد.این موضوع برای نشان دادن یک ویژگی از کلان پروژههاست که از آن بهعنوان قانون آهنین مگاپروژهها یاد میشود؛ افزایش مداوم هزینهها و زمان.
افزایش هزینه
دادهها و اطلاعات موجود درباره مگاپروژهها در سطح جهان نشانمیدهد که از هر 10 پروژه، 9 پروژه افزایش هزینه داشته است. موفقیت در مگاپروژهها به تکمیل آنها طبق زمان، بودجه و منافع وعده داده شده تعریف و مشخص میشود، اما شواهد نشانمیدهد تقریباً یک مورد از هر 10 مگاپروژه طبق بودجه از پیش اعلامشده، یک از 10 طبق برنامه زمانی اعلامشده و یک از 10 نیز طبق منافع وعده داده شده به سرانجام میرسد. بنابراین اکثر پروژهها از این نظر با شکست جدی مواجه هستند.
نکته قابلتوجه و جالب آن است که بر اساس مطالعات صورتگرفته، معضل افزایش هزینه و زمان مگاپروژهها، ویژگی مشترک این پروژهها چه در بخش دولتی و چه در بخش خصوصی میباشد. در طول 70 سال گذشته که دادههای بیشتری از اینگونه پروژهها در اختیار قرار گرفته و امکان مقایسه را فراهم آورده این واقعیت محرز شدهاست که افزایش زمان و هزینه همچنان به میزان بالا وجود داشته و دارد. این واقعیت در تمامی کشورها خود را نشان داده و عواملی مانند جغرافیا یا سایر عوامل و مشخصات در آن تأثیری نداشتهاست. همچنین کاهش عواید و منافع پروژهها تا 50 درصد امری معمول بوده و در بسیاری از موارد بیشتر از این میزان نیز به چشم میخورد. علاوه بر این هیچ نشانهای از بهبود این وضعیت نیز در طول زمان یا در جغرافیای مختلف دیده نمیشود.
میزان افزایش هزینه برخی از مگاپروژههای نسبتاً شناخته شده در سرتاسر دنیا را بهعنوان نمونه میتوان نام برد:
جدول :2 درصد افزایش هزینه برخی از پروژههای بزرگمقیاس
افزایش زمان
افزایش زمان و تأخیرهای متعدد در مراحل مختلف مگاپروژهها، مشکل دیگری است که منجر به افزایش هزینه و کاهش منافع این پروژهها میشود. برای مثال نتایج اولیه مطالعهای که در دانشگاه آکسفورد انجام شدهاست نشانمیدهد که میزان تأخیر در پروژههای سدسازی بهطور متوسط 45 درصد است. بنابراین اگر در پیش بینی اولیه مقرر شود که ساخت یک سد 10 سال طول میکشد (شامل مرحله تصمیمگیری تا زمان بهره برداری) در بهترین وضعیت و شرایط متوسط زمان انجام آن 14.5 سال خواهد بود.
نتایج مطالعات نشانمیدهد که بهطور متوسط، هر سال تأخیر در این پروژهها، با افزایش 4.46 درصدی هزینه همراه است. برای مثال در پروژه 26 میلیارد دلاری مترو انگلیس[4]، تأخیر یک ساله باعث افزایش هزینه به میزان 1.2 میلیارد دلار یا 3.3 میلیون دلار در هر روز خواهد شد.
تأخیر در پروژههایی که از طریق بدهی تأمین مالی شدهاند، درواقع یک دستورالعمل برای ورشکستگی است، زیرا بدهی پروژه در حالی افزایش مییابد.
که هیچ جریان درآمدی برای پرداخت بهره خدمات وجود ندارد. درنتیجه بسیاری از پروژهها در موقعیتی قرار میگیرند که به آن «دام بدهی»[5] میگویند؛ موقعیتی که ترکیبی از افزایش هزینه، تأخیرها و افزایش بهره و بدهی، کسب درآمد از پروژه برای تأمین هزینهها را غیرممکن میسازد. این مشکلی بود که برای پروژه تونل مانش نیز اتفاق افتاد.
در اینجا ممکن است برخی اینطور استدلال کنند که در طولانی مدت افزایش هزینهها مشکلی جدی نیست و پروژههای معروف و بزرگ جهانی نیز با افزایش هزینه زیادی مواجه بودهاند، اما باید گفت این نوع استدلال، بسیار سطحی است، زیرا مقیاس تأثیرات فیزیکی و اقتصادی مگاپروژههای امروزه چنان است که بسیاری از کشورها ممکن است در بلندمدت یا میانمدت بهواسطه موفقیت یا شکست تنها یک پروژه تأثیرات قابل توجهی را تجربه کنند. این موضوع برای اقتصادی مانند ایران که با مشکلی جدی در زمینه تأمین و کسری بودجه مواجه است اهمیتی صدچندان دارد.
مدیر و مؤسس شرکت [6]IPA درباره مگاپروژهها اینطور میگوید: «منابع عظیمی برای موفقیت مگاپروژهها صرف میشود که آوردههای حاصل از آن میتواند در ترازنامههای مالی شرکتها و دولتها تأثیر بگذارد و اگر این پروژهها شکست بخورند، میتواند منجر به سقوط حامیان اقتصادی پروژه و حتی سقوط دولتها و حکومتها شود.»
حتی برای کشوری مثل چین، تحلیل کنندگان اخطار میدهند که پیامدهای اقتصادی یک پروژه مانند سد Gorges Three بهاحتمالزیاد میتواند مانع ادامه حیات اقتصادی این کشور شود.
خطا در پیشبینی تقاضا
معمولاپیشبینی تقاضا مبنای ارزیابی اجتماعی-اقتصادی و زیست محیطی پروژههای بزرگ زیرساختی است و دقت این پیشبینیها تأثیر زیادی بر برآوردهای مالی پروژهها دارد. با وجود پیشرفتهای علمی در مدلسازی، شواهد نشانمیدهد که پیشبینی تقاضا همچنان منبع اصلی عدم قطعیت و ریسک در ارزیابی این پروژههاست.
منابع عظیمی برای موفقیت مگاپروژهها صرف میشود که آوردههای حاصل از آن میتواند در ترازنامههای مالی شرکتها و دولتها تأثیر بگذارد و اگر این پروژهها شکست بخورند، میتواند منجر به سقوط حامیان اقتصادی پروژه و حتی سقوط دولتها و حکومتها شود.
تونل مانش در سال 1994 به بهره برداری رسید. پیشبینیهای ترافیکی که در زمان تصمیم برای ساخت تونل انجامشده بود، ترافیک کل مسافران را در سال افتتاح، حدود 30 میلیون مسافر پیشبینی میکرد، اما میزان ترافیک واقعی مسافران در سال 1997 نیمی از این مقدار بود. همچنین برای حمل بار ریلی در همان سال، 7.2 میلیون تن پیشبینی شده بود، اما در واقع تنها 1.3 میلیون تن (حدود 18 درصد پیشبینیها محقق شد).
یا در مثالی دیگر برای پل گریت بلت[7] در دانمارک پیشبینی ترافیک روزانه در سال افتتاح 9 هزار و 800 اتومبیل در جاده برآورد شده بود. اما در آن سال میزان ترافیک واقعی روزانه 16 هزار و 990 اتومبیل، یعنی 73 درصد بیشتر از مقدار پیشبینیشده بود. از آن زمان ترافیک جادهای هر ساله روبهرشد بوده است و تا سال 2001 به میزان 21 هزار و 210 اتومبیل در روز رسید.
در نگاه اول ممکن است به نظر برسد که از آنجا که حجم ترافیک محقق شده بیشتر از مقدار پیشبینی اتفاق افتادهاست، با کاهش عواید مواجه نبودهایم؛ اما باید توجه داشت در این پروژه، کاهش ازدحام ترافیک بهعنوان عایدی اصلی در نظر گرفته شده بود. بنابراین، افزایش حجم ترافیک نسبت به پیشبینیها خلاف جهت هدف اصلی پروژه بوده و در نهایت منجر به کاهش عواید شدهاست.
جدول صفحه بعد نسبت ترافیک واقعی به مقدار پیشبینیشده برخی از پروژههای دیگر در سال افتتاح را نشانمیدهد.
دفتر بازرسی ملی انگلیس در گزارشی اعلام میکند مقامات در عمل تلاشی برای مشخص کردن هزینهها و مزایای حاصل از چنین پروژههایی ندارند؛ به این معنی که هیچ تلاشی برای یادگیری از تجارب گذشته از طریق ارزیابی هزینهها و منافع پس از اجرا صورت نمیگیرد. واقعیتی تأملبرانگیز که ضرورت تأکید بر این مساله را بیش از پیش بیان میکند.
جدول :3 مثالهایی از پروژههایی که با مشکلات جدی کاهش عواید مواجه شدند
موفقیت فنی، شکست اقتصادی
اگرچه کلان پروژهها اغلب بهعنوان نماد پیشرفت فنی و مهندسی شناخته میشوند؛ مطالعات نشانمیدهد که موفقیت فنی همواره بهمعنای موفقیت اقتصادی نیست. پروژه تونل مانش نمونهای برجسته از این موضوع است که از طرفی بهعنوان شاهکار مهندسی شناخته شد و از سوی دیگر ضربهای سنگین بر اقتصاد انگلیس وارد کرد. تونل بزرگراهی[8] مانش با طول 45 تا 50 کیلومتر، شهر کِله[9] در فرانسه را به شهر فولکستون[10] در انگلیس متصل میکند. این تونل که در عمیقترین نقطه خود حدود 115 متر پایینتر از سطح دریا قرار دارد، بهعنوان یکی از عجایب دنیای مهندسی شناخته میشود.
تونل مانش در سال 1994 با هزینهای معادل 4.7 میلیارد پوند افتتاح شد و در ابتدا بهعنوان یک پروژه مالی و اقتصادی بسیار سودآور تبلیغ شد. در ارائه اولیه، یوروتونل[11] (مالک خصوصی تونل) سرمایهگذاران را ترغیب کرد و به آنها گفت که افزایش 10 درصدی هزینهها بهدلیل شرایط پیشبینینشده امری معقول خواهد بود، اما در عمل هزینههای ساخت 80 درصد بیشتر از بودجه اولیه و هزینههای تأمین مالی نیز 140 درصد فراتر از پیشبینیها اتفاق افتاد.[12] علاوه بر این، عواید پروژه تنها نیمی از میزان پیشبینیشده را محقق نمود.
درنتیجه، این پروژه با نرخ بازگشت سرمایه داخلی 14.5 – درصد و ضرری معادل 17.8 میلیارد دلار برای اقتصاد بریتانیا، به جای تقویت، ضربهای سنگین به آن وارد کرد. شاید باور این موضوع برای کسانی که از این سرویس بهعنوان گزینهای راحت، سریع و قابلرقابت با سایر گزینهها استفاده میکنند دشوار باشد، اما در حقیقت هر مسافر مقدار زیادی یارانه دریافت میکند؛ این یارانه نه از مالیات دهندگان، بلکه از شرکتهای خصوصی تأمین شدهاست که با ورشکستگی و ناتوانی یورو تونل در تأمین مالی، سرمایه خود را از دست دادند.
به این ترتیب یک کلان پروژه ممکن است موفقیتی فنی باشد، اما بهلحاظ اقتصادی یک شکست بزرگ محسوب شود و نکته تأملبرانگیز آن است که بسیاری از این پروژهها چنین هستند. ارزیابی اقتصادی و مالی پس از اجرای[13] این تونل که بهطور سیستماتیک هزینهها و عواید برآورد شده را با مقادیر واقعی مقایسه کرد، به این نتیجه رسید: «اگر تونل هیچ گاه احداث نمیشد، اقتصاد بریتانیا وضعیت بهتری داشت»
تونل بزرگراهی مانش
یک کلان پروژه ممکن است موفقیتی فنی باشد، اما بهلحاظ اقتصادی یک شکست بزرگ محسوب شود و نکته تأملبرانگیز آن است که بسیاری از این پروژهها چنین هستند. ارزیابی اقتصادی و مالی پس از اجرای این تونل که بهطور سیستماتیک هزینهها و عواید برآورد شده را با مقادیر واقعی مقایسه کرد، به این نتیجه رسید: «اگر تونل هیچ گاه احداث نمیشد، اقتصاد بریتانیا وضعیت بهتری داشت»
چرا پیشبینیها و تخمینها درست از آب در نمیآیند؟
همانطور که پیش از این ذکر شد، برخی از مگاپروژهها 20 برابر، 17 برابر، 15 برابر و… افزایش هزینه داشتهاند. به این ترتیب وقتی در ابتدای کار و قبل از تصویب یک مگاپروژه، رقمی برای آن پیشنهاد میشود نباید گمان کرد که پروژه با ارقامی حتی نزدیک به هزینه اعلامشده اجرا میشود. همان طور که پیشتر اشاره شد از هر 10 پروژه، 9 پروژه با افزایش هزینه، زمان و کاهش عواید مواجه میشوند، اما علت این پیشبینیهای اشتباه و شکست در تخمینها چیست؟ بر اساس پژوهشهای صورتگرفته، سه دسته دلیل بهعنوان دلایل اصلی به خطا رفتن و ناکارآمدی تخمینها و پیشبینیها شناسایی شدهاند: دلایل فنی، روانشناختی و همچنین دلایل اقتصادی- سیاسی که در ادامه بهاختصار به آنها اشاره میشود:
- دلایل فنی؛ شامل مشکلات مربوط به ماهیت تخمین و پیشبینی آینده، اشتباهات غیرعمدی، نقایص نوع روش بهکارگرفته شده، پایگاه دادههای ضعیف و ناکافی، نبود تجربه پیشبینی کنندگان و… از رایجترین عوامل کاهش دقت در پیشبینیها محسوب میشوند.
- دلایل روانشناختی؛ روانشناسان این دلیل را تعصب خوشبینی[14] نام نهادهاند. به این معنا که برنامه ریزان و مدیران تصمیماتشان را بیشتر براساس نوعی خوشبینی و خوشخیالی میگیرند تا تحلیل سازمند سود و زیان و احتمالات. آنان ناخودآگاه و خوش خیالانه سناریوهایی از موفقیت را در نظر میگیرند و احتمال خطا یا محاسبات اشتباه را نادیده میگیرند. نتیجه این امر، تصمیماتی است که اغلب با بودجه، زمان و عواید مورد انتظار مطابقت ندارد.
- دلایل اقتصادی- سیاسی؛ سومین دسته از عواملی هستند که در ناکارآمدی پیشبینیها تأثیر میگذارند. در این دسته برنامه ریزان هنگام پیشبینی عواید پروژهها، بهطور عمد و استراتژیک عواید پروژهها را بیش از حد بیان میکنند و همچنین هزینهها را کمتر از واقعیت نشان میدهند؛ هدف از این اقدام، افزایش احتمال تصویب پروژه، جلب حمایت و دریافت بودجه است.
این نوع ارائه نادرست و تحریف استراتژیک اطلاعات، اغلب ریشه در فشارهای سیاسی و سازمانی دارد؛ به ویژه در شرایطی که رقابت شدیدی برای دسترسی به منابع مالی محدود وجود دارد یا زمانی که بازیگران مختلف در پی ارتقا جایگاه خود در میان رقبا هستند. در چنین شرایطی، بزرگنمایی دستاوردهای پروژه و کوچک نمایی هزینهها میتواند بهعنوان ابزاری برای جلب نظر تصمیمگیران و کسب مزیت رقابتی مورد استفاده قرار گیرد.
بهطور کلی میتوان گفت توسعه مگاپروژهها در حوزهای قرار ندارد که بتوان اطلاعات اولیه آن را مبتنی بر «اعداد و ارقام صادقانه» دانست. برخی کارشناسان، پیشبینیها و تحلیلها در این حوزه را گمراهکننده و ناشایست میدانند و از واژههایی مانند فریب، دستکاری، دروغ و شرم عظیم حرفهای استفاده میکنند. خوشایند ما باشد یا نه، در حال حاضر در دنیای مگاپروژهها نمیتوان به آمار و ارقام ارائهشده اعتماد کرد؛ با این حال، با ایجاد و تقویت سازوکارهای پاسخگویی و شفافیت، میتوان این وضعیت را تعدیل نمود.
انگیزههای ساخت مگاپروژهها
با آنچه تا اینجا گفته شد این سؤال مطرح میشود که چرا با وجود حجم وسیع ناکامی و صدمات مالی ناشی از اجرای مگاپروژهها، کماکان تعریف، تصویب و اجرای مگاپروژهها برای تصمیمگیران بسیار جذاب است و تمایل زیادی از سمت گروههای مختلف برای ساخت آنان وجود دارد؟ مطالعات در سطح کشورهای مختلف جهان نشانمیدهد که چهار انگیزه اصلی در این باره وجود دارد:
هنگام پیشنهاد اولیه رقم هزینه برای یک مگاپروژه، به ویژه پیش از تصویب آن، نباید تصور کرد که اجرای پروژه با همان رقم یا حتی با هزینهای نزدیک به آن پیش میرود
فناوری
این مفهوم به تمایل شدید مهندسان و فناوران برای ساخت پروژههای نوآورانه و عظیم اشاره دارد. مهندسین مگاپروژهها را بهعنوان فرصتی که این امکان را به آنان میدهد تا مرزهای جدیدی از اینکه تکنولوژی چه کارهایی میتواند بکند را ارائه دهند. این تمایل اغلب به دستیابی به «ترینها» مانند بلندترین ساختمان، طولانیترین پل، سریعترین قطار یا برترین و اولینِ هر چیز معطوف است.
سیاسی
دسته دیگری که به جذابیت مگاپروژهها میافزاید، انگیزههای «سیاسی» است، که در اینجا به مفهوم لذت سیاستمداران از ساخت سازههای یادمانی است. مگاپروژهها آشکار و مشخص هستند و باعث جلب توجه میشوند علاوه بر این، ساخت چنین پروژههایی رسانه را جذب کرده و این نوعی از خودنمایی عمومی است که به سیاست مداران کمک میکند دوباره انتخاب شوند. بنابراین آنان بهصورت فعال و سیریناپذیر تعریف و اجرای چنین پروژههایی را دنبال میکنند.
اقتصادی
مورد بعدی انگیزه «اقتصادی» است. گروههای قابل توجهی از مشاغل و اتحادیهها هستند که از بودجه کلان اختصاص یافته به این مگاپروژهها و فرصتهای شغلی ناشی از آنها بهره میبرند. گروههایی نظیر پیمانکاران، مهندسان، معماران، مشاوران، کارگران ساختوساز و حمل و نقل، بانکداران، سرمایهگذاران، مالکان زمین، وکلا و…
زیباییشناسی
انگیزه «زیباییشناسی» به لذت طراحان و کسانی که طراحیهای برجسته را درک میکنند، اشاره دارد. آنها از ساختن، استفاده و دیدن سازههای بزرگ و نمادین که از نظر بصری زیبا هستند، لذت میبرند و افتخار میکنند برای مثال، پل گلدن گیت در سانفرانسیسکو. این انگیزه عموماً توسط عامه مردم پشتیبانی میشود.
تمام این چهار دسته، پیشران و محرکهای مهمی برای مقیاس و فراوانی مگاپروژهها هستند. وجود این انگیزهها در کنار یکدیگر باعث به وجود آمدن ائتلافهای قدرتمندی از ذینفعان (کسانی که از ساخت مگاپروژهها منفعت میبرند) میشود که خواهان ساخت مگاپروژههای بیشتری میشوند.
دست بردارید؛ هیچچیز ساخته نمیشود!
عدهای در برابر ویژگیهایی از مگاپروژهها مانند افزایش هزینه و زمان اینطور استدلال میکنند که اگر از ابتدا این موارد را در نظر میگرفتیم، هیچچیز ساخته نمیشد! این استدلالی بود که ویلی براون، سخنگوی سابق مجلس ایالتی کالیفرنیا و شهردار سانفرانسیسکو درباره افزایشهای مکرر هزینه ترمینال سانفرانسیسکو مطرح کرد که به استدلال «هیچچیز ساخته نمیشود» معروف است:
«اخبار مبنی بر اینکه هزینه ساخت ترمینال سانفرانسیسکو حدود 300 میلیون دلار بیش از بودجه تعیین شدهاست، نباید کسی را شوکه کند. ما همیشه میدانستیم که برآورد اولیه کمتر از هزینه واقعی است؛ همچنان که ما هیچگاه هزینه واقعی مترو سانفرانسیسکو یا هر پروژه ساختوساز عظیمی را نداشتیم. پس دست بردارید! در دنیای پروژههای شهری بودجه اولیه تنها یک پیشپرداخت است. اگر مردم هزینه واقعی را از اول میدانستند، هیچ پروژهای هیچگاه تصویب نمیشد. پس چاره این است که بر همین منوال پیش برویم. شروع به حفر چاله کنید و این چاله را آنقدر بزرگ کنید تا جایگزین دیگری بهجز پول برای پر کردن آن وجود نداشتهباشد.»
این گروه معتقدند اگر مردم از ابتدا هزینه واقعی و چالشهای به سرانجام رساندن یک پروژه بزرگ را میدانستند، احتمالاً هیچوقت مبادرت به انجام آن نمیکردند و هیچچیز ساخته نمیشد. پس بهتر است که ندانید! زیرا نادیده گرفتن این موضوع کمک میکند که پروژه شروع شود.
در برابر این دست از استدلالها باید خاطرنشان کرد که مسئله اصلی، ساختن یا نساختن مگاپروژهها نیست، بلکه چالش اساسی، در ارائه اطلاعات نادرستی است که از این پروژهها ارائه میشود. این امر منجر بهکنار گذاشته شدن گزینههای کارآمد و با بهرهوری بیشتر میشود. بهعبارت دیگر وقتی پروژهای بر مبنای اطلاعات ناقص یا تحریفشده (مانند برآوردهای غیرواقعبینانه از هزینه، زمان و عواید) به تصویب میرسد، گزینههای دیگری که ممکن است کمهزینهتر، مؤثرتر و با بهرهوری بالاتری باشند، حتی مجال بررسی و مقایسه پیدا نمیکنند. در نتیجه، منابع مالی، انسانی و محیطزیستی کشور بهجای آنکه صرف بهترین راهحل ممکن شوند، صرف پروژههایی میشوند که لزوماً بازدهی متناسب با هزینههای سنگینشان ندارند. به این ترتیب، این شیوه تصمیمگیری نه تنها باعث اتلاف منابع میشود، بلکه فرصت استفاده از گزینههای هوشمندانهتر را نیز از میان میبرد.
مسئله اصلی ساختن یا نساختن مگاپروژهها نیست؛ بلکه چالش اساسی، در ارائه اطلاعات اطلاعات نادرست، ناقص و گمراهکننده ای است که درباره این پروژهها مطرح میشود. این امر میتواند موجب کنار گذاشته شدن راهحلهای مؤثرتر و با بهرهوری بالاتر شود
پیش بینی بر اساس دسته مرجع
در طی بیش از نیمقرن گذشته ایده غالب این بوده است که برای فهم درست از منافع و هزینههای مگاپروژهها باید به روشهای دقیقتر و پیچیدهتری جهت تخمین و پیش بینی روی آوریم وطی سالهای اخیر با پیشرفتهای فنی قابل توجهی در این حوزه مواجه بودهایم. با این وجود، نظریه پردازان معتقدند بهبودی در وضعیت افزایش هزینه و زمان و همچنین اختلاف عوایدپیش بینی شده و محقق شده مگاپروژهها مشاهده نمیشود؛ در چنین وضعیتی برخی از پژوهشگران بیان میکنند که اگر برنامه ریزان بهراستی انجام پیش بینیهای درست را مهم میدانند، توصیه میشود از روش پیشبینی جدیدی بهنام «پیشبینی براساس دسته مرجع» برای کاهش عدم دقت و سوگیری در پیش بینیها استفادهکنند.
این روش در ابتدا برای جبران سوگیریهای شناختی در پیش بینیهای انسانی توسط دنیل کاهنمن، روانشناس و برنده جایزه نوبل اقتصادی (2002) معرفی و به عنوان روشی که دقیقتر از پیشبینیهای معمولی است، به ثبت رسیده است. انجمن برنامه ریزی آمریکا[15] نیز برنامه ریزان را تشویق میکند تا از این روش علاوه بر روشهای سنتی، به عنوان راهی برای افزایش دقت استفادهکنند.
در این روش اتخاذ یک نگاه خارجی و از بیرون به پروژهای که قصد پیش بینی مولفههای آن وجود دارد، در دستور کار قرار میگیرد. این روش سعی در پیشبینی رویدادهای نامشخص خاصی که در پروژه تأثیر میگذارد، ندارد و در عوض بر مبنای اطلاعات پروژههای مشابه، پروژه مدنظر را در توزیع آماری نتایج پروژههای دسته مرجع قرار میدهد.
برای استفاده از این روش در هر پروژه سه گام زیر باید طی شود:
- شناسایی یک دسته مرجع مرتبط از پروژههای گذشته؛ این دسته باید به اندازه کافی گسترده باشد تا از نظر آماری معنادار شود.
- ایجاد یک توزیع احتمال برای دسته مرجع انتخابشده. این امر مستلزم دسترسی به تعدادکافی دادههای مشاهدتی و معتبر از پروژههای منتخب میباشد.
- مقایسه پروژه مدنظر باتوزیع دسته مرجع برای دستیابی به محتملترین برآورد.
این روش در ابتدا برای جبران سوگیریهای شناختی در پیشبینیهای انسانی معرفی شد. همچنین این روش بهعنوان روشی که دقیقتر از پیشبینیهای معمولی است، به ثبت رسیده است
نخستین کاربست RCF
کاهنمن سالها پیش در پروژهای برای تالیف یک برنامه درسی با موضوعی جدید مشارکت داشت. تیمی از معلمان و دانشگاهیان رهبری این پروژه را در دست داشتند. پس از مدتی تیم مذکور شروع به بحث درباره مدت زمان تکمیل پروژه کرد. از همه اعضای تیم خواسته شد تعداد ماههای مورد نیاز برای اتمام پروژه گزارش آن را روی یک برگه بنویسند؛ برآوردها بین 18 تا 30 ماه متغیر بود. در جریان این تخمین از یکی از اعضای تیم که متبحر و دارای تجربه بیشتری بود خواسته شد تا در حد امکان پروژههای مشابه قبلی خود را به یاد آورده و بگوید مدت زمان تکمیل چنین پروژههایی چقدر بوده است. وی پس از مدتی با کمی ناراحتی پاسخ داد که تمام تیمهای قابل مقایسهای که میتوانست به خاطر آورد هرگز وظیفه خود را کامل نکردند؛ حدود 40 درصدکنار کشیدند و از بین کسانی که باقیمانده بودندکسی نبود که وظیفه خود راکمتر از هفت سال به پایان رساند. سپس از او پرسیده شد آیا دلیلی بر این باور داردکه تیم حاضر دارای مهارت بیشتری نسبت به تیمهای قبلی است؟ وی در جواب گفت هیچ عامل مرتبط را مشاهده نمیکند که این تیم را از تیمهای قبلی متمایزکند وتصور او این بودکه تیم حاضر از نظر منابع و پتانسیل مقداری کمتر از حد متوسط است، اما اعضای تیم این اطلاعات را بدبینانه تلقی کردند. درنهایت اتفاقی که افتاد این بود که آنها بعد از هشت سال پروژه را به پایان رساندند و تلاشهای آنان تا حد زیادی به هدر رفت و برنامه درسی حاصل به ندرت مورد استفاده قرار گرفت.
در این مثال دو پیشبینی برای اتمام پروژه صورت گرفت؛ یکی برآمده از نگاه درونی و دیگری برآمده از نگاه بیرونی و بر مبنای دسته مرجع.
- دیدگاه درونی همان دیدگاهی است که اعضای تیم اتخاذ کردند. آنها با تمرکز روی پروژهای که در دست داشتند، با توجه به هدف، منابعو موانع تکمیل کار، پیشبینیهایی انجام دادند. آنان در ذهن خود سناریوهایی از پیشرفت ساختند و روند فعلی را به آینده تعمیم دادند. سناریوهای حاصل، حتی محافظهکارترین آنها، بیش از حد خوشبینانه بود.
- دیدگاه بیرونی در اینجا همان سؤالی بود که از یکی از اعضا باسابقه تیم پرسیده شد؛ این دیدگاه جزئیات پروژه در جریان راکاملا نادیده گرفت وهیچ تلاشی برای پیشبینی رویدادهایی که در آینده روی پروژه تأثیر میگذارد، نداشت؛ در عوض، تجربیات گروهی از پروژههای مشابه را بررسی کرد، توزیع تقریبی از نتایج را برای این طبقه مرجع ارائه کرد و سپس پروژه فعلی را در آن توزیع قرار داد. همان طور که معلوم شد، پیشبینی حاصل بسیار دقیقتر بود.
تحقیقات بسیاری تضاد و مغایرت بین نتایج دو دیدگاه درونی و بیرونی را تایید کردهاند. این تحقیقات نشان میدهند وقتی از افراد سؤالات سادهای پرسیده و از آنها خواسته میشود دیدگاهی بیرونی داشته باشند، پیشبینیهای آنها بهطور قابل توجهی دقیقتر میشود. بااین حال، اکثر افراد و سازمانها تمایل دارند دیدگاه درونی را اتخاذ کنند. رویکرد سنتی در رابطه با یک پروژه پیچیده، شامل تمرکز روی خود پروژه و جزئیات آن، توجه ویژه به ویژگیهای خاص و غیرمعمول آن و همچنین تلاش برای پیشبینی رویدادهایی میشود که بر آینده آن تأثیر میگذارند.
نگاه درونی و نگاه بیرونی
این ایده که از دید خارجی به پروژه نگاه شود و آمار و اطلاعات مرتبط سادهای در رابطه با پروژه جمعآوری شود، به ندرت به ذهن یک برنامهریز میرسد و تاملبرانگیز است که برنامهریزان استفاده از دیدگاه درونی را به دیدگاه بیرونی ترجیح میدهند. هنگامی که این دو روش با مهارت یکسانی به کار گرفته میشوند، برای دیدگاه بیرونی احتمال بیشتری وجود دارد که تخمین واقعیتری بهدست دهد، زیرا دیدگاه بیرونی سوگیریهای شناختی و سیاسی مانند تعصب خوشبینی[16] یا ارائه نادرست راهبردی[17] را دور میزند و مستقیماً به نتایج میرسد. در دیدگاه بیرونی برنامهریزان و پیشبینی کنندگان ملزم به ساخت سناریو، حدس زدن رویدادها یا سنجش سطح توانایی و کنترل خود و دیگران نیستند بنابراین نمیتوانند در این موارد خطا داشتهباشند. مطمئنا دیدگاه بیرونی از آنجا که مبتنی برسابقه تاریخی است، ممکن است در پیشبینی نتایج پروژههایی که خارج از نمونهها واقعشده، شکست بخورد، اما برای اکثر پروژهها نتایج دقیقتری را پیشبینی میکند؛ در مقابل تمرکز روی جزئیات درونی راهی به سوی عدم دقت و درستی در پیشبینیهاست.
رواج کاربست روش RCF
در طی سالهای اخیر این روش با اقبال برنامهریزان مواجه و به سرعت در پروژههای بزرگمقیاس زیرساختی مورد استفاده قرار گرفت. از جمله این روش در پروژه احداث خط جدید مترو در انگلیس به کار گرفته شد. بدینمنظور ابتدا لیستی از اطلاعات پروژههای مشابه تهیه شده است، سپس مقوله یا مقولاتی که تخمین آن برای برنامه ریزان مهم بوده و در مورد آن نگرانی دارند، مدنظر قرار میگیرد برای مثال اگر برنامهریزان نگران این هستند که هزینههای ساخت به درستی تخمین زده شود، توزیع نتایج در دسته مرجع با توجه به دقت تخمین هزینههای ساخت در نظر گرفته میشود و در نهایت پروژه مدنظر (در اینجا مترو) با توزیع دسته مرجع مقایسه میشود.
خطا در پیشبینی هزینه ساخت پروژههای ریلی در دسته مرجع
طبق این نمودار اگر سرمایهگذاران بخواهند ریسک افزایش هزینه 50 درصد را قبول کنند، مقدار پیشبینی هزینه ساخت را باید تا 40 درصد افزایش دهند. همچنین اگر بخواهند ریسک افزایش هزینه 10 درصد باشد، باید پیشبینی هزینه ساخت را تا 68 درصد افزایش دهند. مثلاً اگر برای یک پروژه ریلی که در ابتدا هزینه آن چهار میلیارد پوند تخمین زدهشده، ریسک 50 درصد افزایش هزینه را در نظر بگیرند، 1.6 میلیارد پوند و اگر ریسک 10 درصد افزایش هزینه را در نظر بگیرند، 2.7 میلیارد پوند افزایش هزینه را باید لحاظ کنند. یعنی ابتدا برآوردی از روشهای دیگر صورتمیگیرد و سپس برای صحتسنجی برآوردهای انجامشده و نزدیکی آن به واقعیت، طبق چنین نموداری ریسک تخمین را کاهش میدهند.
پاینویس
[1] Trait making
[2] Chrysler Building
[3] ICT
[4] Concorde
Excalibur
Canadian Firearms Registry
Lake Placid
Medicare transaction system
Crossrail
[5] Debt trap
[6] Independent Project Analysis
[7] Great Belt
Tyne and Wear
[8] Channel Tunnel
[9] Calais
[10] Folkestone
[11] Eurotunnel
[12] شایانذکر است بودجه تأمین مالی فراتر از بودجه ساختوساز است؛ بهبیاندیگر بودجه ساختوساز قسمتی از بودجه تأمین مالی را شکل میدهد.
[13] Economic and financial ex post evaluation
[14] Optimism bias
[15] APA
[16] . به این معنا که برنامهریزان و مدیران تصمیماتشان را بیشتر براساس نوعی خوشبینی و خوشخیالی میگیرند تا تحلیل سازمند سود و زیان و احتمالات
[17] Strategic misrepresentation
