بررسی روند درآمدهای مالیاتی ایران در دو دهه گذشته

مالیات یکی از مهم ترین منابع تامین مالی دولت ها و ابزارهای موثر در مدیریت اقتصادی کشورها است. نظام مالیاتی کارآمد می تواند ضمن تامین هزینه های عمومی، به بهبود توزیع درآمد، افزایش شفافیت اقتصادی و کاهش وابستگی دولت به درآمدهای ناپایدار کمک کند. در دهه های اخیر بسیاری از کشورها با اصلاح قوانین، گسترش پایه های مالیاتی و استفاده از فناوری های نوین، تلاش کرده اند درآمدهای مالیاتی خود را افزایش دهند و کارایی نظام مالیاتی را ارتقا بخشند. با این حال موفقیت این اقدامات تنها به تصویب قوانین جدید وابسته نیست و عواملی مانند کیفیت اجرا، میزان شفافیت اقتصادی، همکاری مودیان و ظرفیت های اجرایی دولت نیز نقش تعیین کننده ای در تحقق اهداف مالیاتی دارند.

ضرورت و اهداف پژوهش

در دو دهه گذشته نظام مالیاتی ایران اقدامات متعددی برای افزایش درآمدهای مالیاتی انجام داده است که مهم ترین آن ها اجرای مالیات بر ارزش افزوده بوده؛ پایه ای که اکنون حدود ۳۰ درصد درآمدهای مالیاتی دولت را تشکیل می دهد. همچنین راه اندازی سامانه هایی مانند ثبت صورت حساب معاملات و سامانه مودیان با هدف افزایش شفافیت و دسترسی به اطلاعات مالی مودیان انجام شده است. با این حال برخلاف انتظار، رشد درآمدهای مالیاتی متناسب با این اصلاحات نبوده و نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی در این دوره تقریبا ثابت مانده است. این مسئله پرسش هایی درباره اثربخشی سیاست های مالیاتی و عملکرد پایه های مالیاتی جدید ایجاد کرده است. پژوهش حاضر برای پاسخ به این پرسش ها، روند تاریخی هجده پایه مالیاتی را بررسی کرده و مالیات های مستقیم، مالیات بر کالاها و خدمات و مالیات بر واردات را در فاصله سال های ۱۳۸۱ تا ۱۴۰۳ تحلیل می کند. معیار اصلی مقایسه نیز نسبت درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی است.

معرفی شاخص نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی

در این پژوهش برای ارزیابی عملکرد پایه های مالیاتی، از شاخص «نسبت درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی» استفاده شده است؛ زیرا افزایش اسمی درآمدهای مالیاتی به تنهایی نشان دهنده بهبود نظام مالیاتی نیست و ممکن است صرفا ناشی از رشد اقتصاد یا تورم باشد. این شاخص با حذف اثر اندازه اقتصاد، توان واقعی مالیات ستانی را بهتر نشان می دهد. در برنامه هفتم توسعه، هدف گذاری شده است که این نسبت تا سال ۱۴۰۸ به ۱۰ درصد برسد، در حالی که در سال ۱۴۰۳ حدود 5.6 درصد بوده است. همچنین این شاخص در کشورهای عضو سازمان همکاری و توسعه اقتصادی به طور متوسط ۳۴ درصد است که فاصله قابل توجه ایران با استانداردهای جهانی را نشان می دهد. برای مقایسه دقیق تر سال های مختلف، درآمدهای مالیاتی گذشته بر مبنای تولید ناخالص داخلی سال ۱۴۰۳ تعدیل شده اند تا عملکرد واقعی نظام مالیاتی در طول زمان بهتر قابل ارزیابی باشد.

بررسی پایه های مالیاتی به تفکیک

در این بخش به بررسی پایه های مالیاتی به تفکیک پرداخته می شود:

• مالیات بردرآمد شرکت های دولتی: در سال های ۱۳۸۴ تا 1388، 5 درصد از ارزش نفت تولیدی به عنوان مالیات شرکت ملی نفت لحاظ می شد که حدودا نیمی از مالیات شرکت های دولتی را تشکیل می داد. همچنین واگذاری ها و زیان دهی شرکت های دولتی باعث شده است درآمدهای این پایه کاهش پیدا کند؛
• مالیات بردرآمد شرکت های غیردولتی: در دو دهه اخیر هم بخش غیردولتی بیش تر رونق گرفته، هم درآمد صادرات مواد خام و نیمه خام مشمول مالیات شده و هم اطلاعات شرکت ها شفاف تر شده است؛ بنابراین در مجموع روند درآمدهای این پایه صعودی بوده است. با این حال از اواسط دهه 1390، با گسترش معافیت ها درآمدها در یک مقطع کاهش یافته است؛
• مالیات بر حقوق کارکنان بخش عمومی: در دو دهه اخیر درآمدهای این پایه کمابیش ثابت بوده است. البته در حوالی سال 1395، مقدارهای بالاتری را ثبت کرده است؛
• مالیات بر حقوق کارکنان بخش خصوصی: از دو دهه پیش درآمدهای این پایه با تولید ناخالص داخلی ثابت بیش از سه برابر شده است. به طور مشخص در دو سال آخر، مالیات بر مجموع درآمد حقوق این پایه را افزایش داده است؛
• مالیات بردرآمد مشاغل: در دو دهه اخیر درآمدهای این پایه چندان تغییر نکرده است. البته در همه گیری کووید، درآمدها کاهش داشته است. همچنین در دو سال اخیر، سازمان مالیاتی از داده های فروش دستگاه های کارت خوان استفاده کرده و با این کار درآمدها را افزایش داده است؛
• مالیات بردرآمد اجاره: این پایه دو مقطع را تجربه کرده است. تا پیش از سال 1395، اجاره بها را ممیز تشخیص می داد اما از این سال این کار بر مبنای جدول املاک مشابه انجام می شد. در نتیجه در این مقطع، درآمدها به طور متوسط نزدیک به ۴۰ درصد افزایش پیدا کرد؛
• مالیات بر نقل و انتقال سهام: جهش بورس در سال ۱۳۹۹ درآمدهای مالیاتی زیادی را نصیب دولت کرد. به جز این در بقیه سال ها این پایه کمابیش ثابت مانده است؛
• مالیات بر نقل وانتقال املاک: بیش از همه درآمدهای این پایه به قیمت زمین بستگی دارد. از حوالی سال 1397، زمین به طور نسبی گران تر شد و درآمدهای این پایه را هم افزایش داد؛
• مالیات بر نقل و انتقال سرقفلی: در سال 1380، نرخ های این مالیات از ۴ و ۸ درصد، به ۲ درصد رسید. به همین دلیل در طی چهار سال درآمدها به نزدیک یک سوم کاهش یافت. از آن زمان درآمدها تقریبا ثابت مانده است؛
• مالیات بر ارث: قانون این پایه در سال ۱۳۹۵ اصلاح شد. از آن زمان درآمدهای این پایه به کم تر از نصف کاهش پیدا کرد؛
• حق تمبر و اوراق بهادار: با فرض تولید ثابت درآمدهای این پایه با شیب تندی سقوط کرده و در عرض دو دهه، تقریبا یک دهم شده است. این موضوع دو ریشه دارد. یک، نرخ های قانونی حق تمبر کاهش پیدا کرده است. دو، برای دسته ای از مالیات ها عددهای تومانی ثابت بوده که در گذر زمان، ارزش واقعی آن ها بسیار ناچیز شده است؛
• مالیات بر واردات: در این دو دهه با تولید معادل سال 1403، درآمدهای این پایه نزدیک به ۳۰۰ هزار میلیارد تومان کاهش پیدا کرده است. بیش از همه این پایه از نرخ ارز مبنای محاسبه حقوق ورودی تاثیر می پذیرد؛
• مالیات بر ارزش افزوده: این پایه از سال ۱۳۸۷ اجرایی شد و با افزایش نرخ ها، درآمدهای آن از صفر به بیش از ۳۵۰ هزار میلیارد تومان رسید. در این فرایند فراخوانی مودی های بیش تر تاثیر محدودتری در افزایش درآمدها داشته است. علاوه بر این از حوالی سال 1396، در عرض سه سال، درآمدها ۳۴ درصد کاهش پیدا کرد. این کاهش چهار ریشه دارد. در این بازه یک، در سازمان مالیاتی، معاونت های مالیات های مستقیم و مالیات بر ارزش افزوده ادغام شدند؛ دو، ارز ۴۲۰۰ تومان به عنوان نرخ مبنای محاسبه مالیات بر ارزش افزوده واردات قرار گرفت؛ سه، سهم دولت از مالیات به ۵ درصد کاهش پیدا کرد و چهار، با شرایط سخت اقتصادی، مصرف کالاهای معاف بیش تر شد؛
• مالیات بر فروش فراورده های نفتی: درآمدهای این پایه بسیار پرنوسان بوده؛ اما کاملا تابع قیمت بنزین و تقریبا از مصرف آن مستقل است؛
• مالیات بر نقل وانتقال خودرو: از سال 1401، خودروهای نو مشمول مالیات شدند، فرایندها سامانه ای شد و نرخ مالیات خودروهای وارداتی افزایش پیدا کرد؛ بنابراین درآمدهای این پایه بیش تر شد؛
• مالیات بر شماره گذاری خودرو: در بازه سال های ۱۳۹۷ تا 1401، واردات خودرو ممنوع بود که درآمدهای این را پایه کاهش داد؛
• مالیات بر فروش سیگار: در دو دهه گذشته روند درآمدهای این پایه صعودی بوده است. به طور مشخص از سال 1400، با افزایش نرخ ها درآمدها افزایش پیدا کرده است؛
• مالیات بر مصرف سیگار: این مالیات در قانون های برنامه اضافه شده و در دو سال آخر، درآمدهای آن نزدیک به ۵ هزار میلیارد تومان بوده است.

راهبردهای کلان اصلاح نظام مالیاتی ایران

بررسی های این پژوهش سه محور پیشنهادی سیاستی را آشکار می کند:

پرهیز از قیمت گذاری های نابجا

قیمت گذاری دستوری علاوه بر کاهش درآمدهای مالیاتی دولت، باعث اختلال در انگیزه های اقتصادی و انحراف رفتار بازیگران از مسیر بهینه می شود. این سیاست همچنین درآمدهای مستقیم دولت را نیز کاهش می دهد؛ برای مثال عرضه منابعی مانند گاز طبیعی با قیمت پایین، دولت را از بخشی از درآمد واقعی خود محروم می کند. در شرایط کسری بودجه، توجه به آثار مالی چنین سیاست هایی ضروری است. از این رو به جای قیمت گذاری دستوری، حمایت مستقیم و هدفمند از اقشار کم برخوردار می تواند راهکار موثرتری برای تحقق اهداف حمایتی و افزایش کارایی اقتصادی باشد.

احتیاط در طراحی معافیت ها

در شرایطی که کسری بودجه یکی از چالش های اصلی کشور است، قانون گذار باید از اعطای معافیت های گسترده مالیاتی پرهیز کند؛ زیرا تجربه نشان داده است که این معافیت ها می توانند درآمدهای دولت را به طور قابل توجهی کاهش دهند. در برنامه هفتم توسعه نیز بر محدود کردن معافیت ها و سامان دهی ترجیحات مالیاتی تاکید شده است. در صورت ضرورت معافیت های مالیاتی باید هدفمند، کارشناسی شده و محدود به گروه ها یا فعالیت های مشخص باشند، نه اینکه به صورت فراگیر و در دسترس همگان اعمال شوند.

ادامه حرکت به سمت داده محوری و سامانه ها

گسترش استفاده از داده ها، سامانه های الکترونیکی و فرایندهای دیجیتال نقش مهمی در افزایش درآمدهای مالیاتی و تسهیل کار سازمان مالیاتی و مودیان دارد. سامانه مودیان نمونه ای موفق در این زمینه است که آثار مثبت آن در آینده بیشتر نمایان خواهد شد. همچنین اجرای قانون مالیات بر سوداگری و سفته بازی می تواند زمینه توسعه نظام مالیاتی دیجیتال را فراهم کند و در نهایت به تحقق کامل تر مالیات بر مجموع درآمد کمک نماید.

جمع بندی

در دو دهه اخیر ایران برای افزایش درآمدهای مالیاتی اقداماتی مانند اجرای مالیات بر ارزش افزوده و راه اندازی سامانه های شفافیت انجام داده است، اما نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی تقریبا ثابت باقی مانده است. بررسی ۱۸ پایه مالیاتی نشان می دهد برخی پایه ها رشد داشته و برخی کاهش درآمد را تجربه کرده اند. پژوهش تاکید می کند که پرهیز از قیمت گذاری دستوری، محدود کردن معافیت های مالیاتی و توسعه سامانه های داده محور، راهکارهای مهم برای بهبود نظام مالیاتی و افزایش درآمدهای دولت است. هدف برنامه هفتم توسعه رسیدن نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی به ۱۰ درصد است.

این مطالعه در مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی توسط سید سروش میرهاشمی در سال 1404 انجام شده است.