ابعاد معافیت های مالیاتی در مناطق آزاد تجاری- صنعتی

اعطای مشوق ها و ترجیحات مالیاتی در مناطق آزاد تجاری-صنعتی همواره به عنوان یکی از کلیدی ترین ابزارهای حاکمیتی برای جلب سرمایه گذاری مولد، ارتقای فناوری و جهش صادراتی در سطح بین المللی شناخته می شود. با این حال، تداوم سیاست معافیت مالیاتی فراگیر، عام و نامشروط در اقتصاد ایران طی دهه های گذشته، زمینه بروز انحرافات بنیادین از اهداف اولیه تاسیس این مناطق را رقم زده است. به جای آنکه این بسترها به پیشران اتصال اقتصاد ملی به بازارهای جهانی و قطب های صنعتی صادرات گرا بدل گردند، در عمل به منافذی امن برای رانت جویی، هدررفت منابع عمومی و تسهیل واردات کالاهای مصرفی تغییر ماهیت داده اند.

ضرورت و اهداف پژوهش

تحلیل آسیب شناسانه رویه های اداره مناطق ویژه و آزاد در ایران آشکار می سازد که اتخاذ رویکرد غیرتفکیکی نسبت به پایه های مالیاتی، آسیب های جبران ناپذیری بر تراز تجاری و عدالت رقابتی وارد آورده است. ماده ۱۳ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری-صنعتی و اصلاحات بعدی آن، معافیت مالیاتی ۲۰ ساله ای را بر تمامی درآمدها و دارایی های موضوع قانون مالیات های مستقیم مقرر کرده است، بی آنکه میان فعالیت های مولد دانش بنیان یا صادرات گرا و فعالیت های غیرمولد، دلالی و بازرگانی مصرفی تفاوتی قائل شود. این وضعیت موجب شده سرمایه گذاران به جای هدایت منابع به بخش تولید صنعتی، سرمایه های خود را در مجتمع های تجاری متمرکز کنند. از این رو پژوهش حاضر در پی پرکردن شکاف سیاست گذاری پیرامون کارآمدی، پیامدها و سازوکارهای اصلاح مشوق های مالیاتی است.

آسیب شناسی رژیم مالیاتی مناطق آزاد تجاری ایران

نظام مشوق های مالیاتی در مناطق آزاد ایران از نقایص نظری و رویه ای متعددی رنج می برد که شاخص ترین آن ها فقدان اتصال مشوق به عملکرد ملموس اقتصادی بنگاه هاست.

یکسان انگاری نامولدها با فعالیت های ارزش آفرین

طبق مفاد کنونی ماده ۱۳ قانون اداره مناطق آزاد، اشخاص حقیقی و حقوقی فارغ از ماهیت اقتصادی فعالیت خویش، به مدت ۲۰ سال از معافیت کامل مالیات بر درآمد و دارایی برخوردارند. در این سازوکار، هیچ گونه امتیازی برای کارخانجات تحول آفرین با ظرفیت اشتغال پایدار و انتقال فناوری نسبت به واحدهای تجاری ارائه دهنده خدمات غیرضروری یا فروشگاه های عرضه کننده کالاهای نهایی وارداتی پیش بینی نشده است. این فقدان تمایز، انگیزه سرمایه گذاری در بخش های پیچیده تولیدی را تضعیف نموده و سرمایه ها را به سمت سریع ترین مجاری کسب سود نامولد سوق داده است.

معافیت گسترده از ارزش افزوده و حقوق ورودی

بر اساس مواد ۱۵ تا ۱۷ قانون مذکور و مقررات صادرات و واردات مناطق، تمامی کالاها اعم از تجهیزات سرمایه ای، قطعات، مواد اولیه، و کالاهای مصرفی، از پرداخت حقوق ورودی و معافیت های گمرکی عام بهره مند می شوند. این امر واردات کالای تمام شده خارجی را برای بازار مصرفی بسیار تسهیل کرده و سبب شده عوارض ناچیز گمرکی در مبادی نتواند دیواری حمایتی برای صنایع تولیدی داخل سرزمین اصلی ایجاد کند. به موازات این امر، عدم محصور بودن کامل فیزیکی مناطق آزاد در ایران و ادغام با بافت های جمعیتی شهری و روستایی، اعمال کنترل دقیق بر معافیت های مالیات بر ارزش افزوده را عملا ناممکن ساخته و فرار مالیاتی گسترده ای را دامن زده است.

موانع ساختاری و بستر انحراف مشوق ها در کشور

عدم موفقیت مشوق های مالیاتی صرفا ناشی از ماهیت قانون مالیات نیست، بلکه ریشه در زمینه های نهادی، جانمایی و حکمرانی این مناطق دارد.

جانمایی نامناسب و بار سنگین محرومیت زدایی

برخلاف مناطق آزاد تراز اول دنیا که در مجاورت زیرساخت های بین المللی لجستیک و بدون بار جمعیتی مستقر شده اند، عمده مناطق آزاد ایران (نظیر چابهار) در نقاطی به شدت محروم و بدون دارا بودن حداقل زیرساخت های حمل ونقل جاده ای، ریلی، بندری و شبکه های مدرن انرژی پایه گذاری شدند. تعیین رسالت عمران و آبادانی منطقه بر دوش سازمان مناطق آزاد، باعث گردید مدیران برای تامین هزینه های اولیه توسعه شهری به ناچار به درآمدهای حاصل از عوارض تجاری و فروش زمین وابسته شوند. این تناقض در مأموریت، کارکرد مناطق را از کانون های تولید صادراتی به ابزارهای تامین درآمد روزمره تغییر جهت داد.

تداخل نهادی و مدیریت ناکارآمد

ساختار مدیریتی مناطق آزاد فاقد استقلال رویه ای و حکمرانی منسجم است. تصمیم گیری ها به طور پیوسته تحت تاثیر مداخلات نهادهای موازی در سرزمین اصلی و وزارتخانه های مختلف دچار اختلال می شود. علاوه بر این، انتصاب هیئت مدیره ها بر مبنای معیارهایی به دور از تخصص بازرگانی بین المللی و دیپلماسی تجاری، انعطاف پذیری و چابکی لازم را از این سازمان ها سلب کرده است.

تبدیل به مبادی نفوذ کالاهای مصرفی به سرزمین اصلی

فقدان سقف گذاری هوشمندانه بر ورود کالاهای تولیدی به سرزمین اصلی سبب شده مناطق آزاد به سکوی ورود آسان کالاهای گوناگون بدل شوند. در حالی که رویه مسلط جهانی تنها اجازه ورود درصد معینی از تولیدات را به سرزمین اصلی داده و بر آن حقوق گمرکی کامل وضع می کند، در ایران عدم وجود موانع کارا و سوءاستفاده از مصوبات تجاری، رقابت نابرابری میان تولیدکنندگان مستقر در مناطق آزاد و صنایع سرزمین اصلی شکل داده است.

تجارب تطبیقی مناطق آزاد در حوزه معافیت های مالیاتی

بررسی الگوهای سیاستی در کشورهای آسیایی حاکی از آن است که معافیت های مالیاتی نه به صورت عام و دائمی، بلکه کاملا هدفمند و وابسته به راهبردهای صنعتی حاکمیت تنظیم می شوند.

چین

سیاست درهای باز و تاسیس مناطق شنژن، ژوهای و متعاقبا منطقه آزمایشی شانگهای، با مأموریت انتقال اصلاحات اقتصادی صورت پذیرفت. چین مشوق های مالیاتی را به صورت کاملا «فعالیت محور» تعریف کرده است. در این کشور، نرخ مالیات بر شرکت ها در شرایط عمومی ۲۵ درصد است اما در مناطق آزاد برای فعالیت های مورد حمایت به ۱۵ درصد و برای شرکت های با سود محدود به ۱۰ درصد کاهش می یابد. معافیت ارزش افزوده تنها به کالاهایی تعلق می گیرد که در داخل محدوده منطقه به مصرف برسند یا در فرآیند صادرات مجدد قرار گیرند؛ در صورتی که کالای فرآوری شده به بازار داخلی وارد شود، مشمول مالیات ارزش افزوده و مالیات بر مصرف در مبادی ورودی خواهد شد.

ترکیه

ترکیه از سال ۱۹۸۷ راهبرد صادرات گرایی را از طریق ۲۱ منطقه آزاد محصور اجرایی کرد. از سال ۲۰۰۹ به بعد، معافیت مالیات بر درآمد صرفا به تولیدکنندگانی اعطا می گردد که حداقل ۸۵ درصد از محصولات نهایی خود را صادر نمایند. همچنین واردات مواد اولیه بدون پرداخت عوارض صورت می گیرد اما کالای مصرفی نهایی مشمول معافیت نیست.

کره جنوبی

در کره جنوبی از دهه ۱۹۶۰ مناطق پردازش صادرات پایه گذاری شد. اگرچه در ابتدای تاسیس، معافیت پنج ساله مالیاتی به همراه تخفیف ۵۰ درصدی سه ساله ارائه شد، اما از سال ۱۹۸۴ تخفیف های تکمیلی ملغی گردید و از سال ۱۹۹۱ معافیت ها منحصرا به بخش های فناورانه و صنایع پیشرفته محدود شد تا زنجیره ارتباط پیشین و پسین با اقتصاد داخلی قطع نشود.

هند و امارات

هند با پایه گذاری منطقه کاندلا در ۱۹۶۵، الگوهای پلکانی اعطای معافیت (۱۰۰ درصد برای پنج سال نخست و ۵۰ درصد برای دو سال آتی) را در پیش گرفت. امارات نیز در بندر جبل علی با تکیه بر زیرساخت های زیربنایی عظیم ۲.۵ میلیارد دلاری پیش از بهره برداری و با استفاده از بندرگاه های مدرن، مشوق های بلندمدت را در کنار محیط حقوقی شفاف و خوشه های لجستیکی مستقر نمود. وجه مشترک تمامی این تجارب، مشروط بودن، برخورداری از زیرساخت های ازپیش تامین شده و عدم توزیع رانت بدون بازخورد است.

سناریوهای هفت گانه اصلاح بازه و ساختار معافیت های مالیاتی

برای اصلاح نظام معافیت مالیاتی، گزینه های سیاستی چندگانه ای بر پایه تجارب و نظرات کارشناسی قابل طرح است که همگی بر نفی ترکیب «معافیت عام و دائمی» اشتراک دارند:

۱. معافیت کامل با مدت زمان متغیر بر اساس ویژگی های منطقه ای

تنظیم افق زمانی معافیت بر مبنای محرومیت زیرساختی، موقعیت جغرافیایی و زمان لازم برای بازگشت سرمایه در هر منطقه، به جای تجویز نسخه ای واحد.

۲. معافیت یکسان برای تمام مناطق با جدول زمانی پلکانی

اعطای معافیت ۱۰۰ درصدی در ۵ سال نخست، کاهش به ۵۰ درصد در ۵ سال دوم، کاهش به ۲۵ درصد در ۵ سال سوم و قطع کامل پس از ۲۰ سال جهت آمادگی بنگاه برای رقابت پذیری.

۳. معافیت کاملا هدفمند معطوف به بخش های راهبردی

محدودسازی رژیم معافیتی به شرکت های دانش بنیان، طرح های متضمن انتقال فناوری های پیشرفته و صنایع دارای ارزش افزوده بالا همگام با الگوی توسعه چین.

۴. معافیت بیست ساله مشروط با تبدیل به حمایت انحصاری از تولید و صادرات

حفظ چارچوب فعلی در کوتاه مدت و مشروط سازی قطعی تداوم تخفیف ها به حجم صادرات و تولید پس از سپری شدن سنوات ابتدایی.

۵. جایگزینی معافیت کامل با نرخ های ترجیحی دائمی

حذف مفهوم معافیت مطلق و تثبیت نرخ های مالیاتی ترجیحی منصفانه (مثلا ۱۰ تا ۱۵ درصد) برای تمامی شرکت ها به منظور حفظ شفافیت دفتری، جلوگیری از فساد دفتری و کاهش لابی گری منطقه ای.

۶. الگوی زمانی پلکانی با رویکرد صیانت از رقابت پذیری

اعطای معافیت ۲۰ ساله اولیه، تمدید ۱۰ ساله انحصاری برای بخش های تولیدی و معدنی (مجموعا ۳۰ سال) و خروج پلکانی طی سال های ۳۱ تا ۳۵ با پرداخت ۲۰ تا ۱۰۰ درصد بار مالیاتی، در عین شمولیت کامل بخش های غیرتولیدی پس از پایان سال بیستم.

۷. اعطای مشوق های اولیه تا نقطه اشباع سرمایه گذاری

ادامه معافیت تا زمان شکل گیری کامل خوشه ها و تکمیل ظرفیت زیرساخت های صنعتی منطقه و آغاز وصول منظم مالیات همگام با شروع فرایند خودتنظیمی اقتصادی.

راهبردهای تفکیک پایه ها و تخصصی سازی کارکردی

سیاست گذار برای پیاده سازی اصلاحات باید میان مناطق موجود و مناطق در شرف تاسیس تفکیک قائل شود. در مناطق موجود به دلیل شکل گیری تعهدات حقوقی و جلوگیری از شوک خروج سرمایه، اصلاحات باید به صورت تدریجی، پایش فردی بنگاه ها و اجرای مالیات پلکانی پس از اتمام دوره ۲۰ ساله صورت پذیرد؛ رویکردی که در لایحه جدید مالیات های مستقیم با تعیین نرخ صفر ۵۰ درصدی برای تولید و مراکز اقامتی و لغو معافیت های غیرمولد تا حدی لحاظ شده است. در مناطق نوپا، نظام مشوق ها باید از بدو تاسیس، مقید به رسالت تخصصی منطقه (صادراتی، لجستیکی یا فناوری) طراحی گردد. همچنین ضروری است مواد اولیه تامین شده از سرزمین اصلی مشمول معافیت گمرکی و تشویق مالیاتی شود تا ضمن پیشگیری از خام فروشی، ارزش افزوده در داخل حفظ گردد. از سویی دیگر، معافیت حقوق ورودی کالاهای مصرفی لغو و صرفا واردات کالای مسافری در سقف های معین با هدف گردشگری ساماندهی شود تا تولید ملی از گزند رقابت ناعادلانه مصون بماند.

جمع بندی

نتایج واکاوی ابعاد معافیت مالیاتی در مناطق آزاد نشان می دهد که تداوم رویکرد فعلی در اعطای معافیت های مالیاتی، نه مصلحت اقتصادی دارد و نه منطق توسعه ای. شکست راهبردهای پیشین در ایران ناشی از تداخل اهداف رفاهی-عمرانی با رسالت های تولیدی، ضعف زیرساخت ها و تعمیم معافیت های نامحدود به بخش های غیرمولد و وارداتی بوده است. ساماندهی نظام مالیاتی این مناطق باید بر گذار از معافیت های مطلق به سمت نرخ های ترجیحی، تفکیک دقیق پایه های مالیاتی بر مبنای عملکرد صادراتی و تقویت نظارت متمرکز شود تا مناطق آزاد به رسالت واقعی خود در ارتقای تولید ملی و ارزآوری بازگردند.

این مطالعه در قرارگاه ملی مبارزه با مفاسد اقتصادی توسط محمد جواد نفری در سال ۱۴۰5 انجام شده است.